优先处置存量高风险金融机构对建立存款保险制度的作用分析

吴 越

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

优先处置存量高风险金融机构对建立存款保险制度的作用分析

吴 越

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

存款保险制度对保护存款人利益、完善金融机构市场退出机制、维护金融稳定具有重要的作用。但是，客观存在的高风险金融机构，可能会给即将建立的存款保险制度带来一定的压力。本文通过借鉴国际上引入存款保险制度之初，各国处置存量高风险金融机构的经验，提出我国建立存款保险制度，应首先考虑化解高风险金融机构的风险。关键词：存款保险制度；存量高风险金融机构；国际经验

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立存款保险制度”，周小川行长也明确表示“存款保险制度要覆盖所有的存款类金融机构”。目前看，在存款类金融机构中仍包含高风险机构，意味着存款保险机构在成立之初就将不得不面临对问题金融机构的处置压力。本文通过分析高风险金融机构对建立存款保险制度可能产生的影响，通过对比美、韩等国在引进存款保险制度时处置高风险金融机构采取的不同方式，针对我国现状，提出化解存量高风险金融机构风险的几点建议。

一、吉林省高风险金融机构现状

高风险金融机构是指已经或可能发生信用危机，严重影响存款人利益的金融机构，其中包括市场退出金融机构和现存的高风险金融机构。

（一）市场退出金融机构现状

1998以来，我国关闭破产了近300家金融机构，都是人民银行运用最后贷款人的手段，直接向存款人偿付存款进行处置的，国家为此支付了1700多亿元再贷款①苏宁.存款保险制度设计——国际经验与中国选择[M].社会科学文献出版社，2007.。这些金融机构的风险基本已经化解，但是根据相关规定，支付的再贷款本息由金融机构的清算资产偿还，不足部分由拟设立的存款保险基金或存款保险机构管理的信托投资者保护基金负责偿还。目前，从吉林省情况看，存款保险制度建立时需要由存款保险基金负责偿还的再贷款可能需要1亿元左右。但如果从全国角度看，部分金融机构清算工作经历了多年仍无法结束，清算资产所剩不多，需要由存款保险基金偿还的再贷款数额可能相对较大。

（二）存量高风险金融机构现状

近几年，我国银行业整体呈稳健发展态势。截至2013年末，吉林省有存款类法人金融机构87家，其中城市商业银行1家、农村信用社41家、农村商业银行13家、农村合作银行1家和村镇银行31家。仍有法人金融机构存在风险，在资产质量、流动性、信贷风险和资本充足水平等方面都存在较大的问题，风险主要集中在农村信用社。到2012年末，吉林省农村信用社历年亏损占全国农村信用社的14.8%，资本充足率低于全国农村信用社评级水平6.3个百分点，高风险机构占全国的19.8%②唐忠民.农村信用社省级联社发展模式研究[J].吉林金融研究,2013(12).。

二、存量高风险金融机构对存款保险体系的影响

（一）危及存款保险体系的信誉

中国设立存款保险制度的目的非常明确，一是保护大部分存款人的利益，提高公众对金融体系的信心；二是完善对问题金融机构的处置规则，避免危机的扩大和传播，维护金融稳定。完善处置规则，高风险金融机构必然要按照一定的标准有序退出。以美国存款保险制度为例，当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低2%时，存款机构的注册管理机关将做出正式关闭决定，并通知联邦存款保险公司处置倒闭存款机构。一旦存款保险制度建立，如果按照美国存款保险制度的处置标准和处置方式，我国会出现存款类金融机构倒闭的情况，可能形成系统性、区域性风险，影响社会稳定。从而导致存款人的误解，误以为是存款保险制度的建立导致了金融机构的倒闭，影响公众对存款保险体系的信心，危机存款保险体系的信誉。

（二）不利于存款保险公司的成长

即将建立的存款保险机构，在成立之初，人力、物力、财力必然相对有限。从农村信用社情况看，目前全国有5000多家农信社，经营状况相对较好的农信社不到总量的十分之一①曹军新.存款保证金制度设计先要化解的两大难题[N].上海证券报,2013-12-9.。那意味着存款保险机构在成立之初，可能得面对多家高风险农村信用社的处置压力。无论是采取直接赔付、收购与承接或是过桥银行等任何方式对这些高风险金融机构进行处置，都会消耗存款保险机构大量的人力、财力、物力等直接成本及时间、精力等间接成本，新生的存款保险机构将会面临极大的考验。

（三）侵蚀存款保险基金

如果将存量高风险金融机构纳入存款保险范围，对于存款保险基金的安全是一个巨大考验。一方面存款保险基金要负责偿还人民银行开展风险处置时支付的再贷款本金及利息。另一方面，存款保险基金要准备偿付存量高风险金融机构存款人受保护的存款②《2013中国金融稳定报告》提出“明确赔付限额”。业内有专家预计，我国即将实行的存款保险制度赔偿限额的上限可能是50万元。。仍以农村信用社为例，全国5000多家农村信用社的存、贷款余额和资产等数据与四大国有商业银行中的农业银行相近，2013年9月末，农业银行的各项存款余额为1.28万亿元。假设存款保险制度建立后，按照金融机构市场退出的标准，有1%的农村信用社要退出市场，同时按照央行测算的存款保险制度可以保障90%的存款③根据央行摸底调研结果，50万元的存款保险限额可以覆盖的账户数目占99%以上，存款额50万元存款以下的账户存款总额占全部存款的比重的90%以上。，存款保险公司将要偿付这部分农村信用社的受保护存款约为115亿元。而且，从实际情况看，经营状况相对较好的农信社不到总量的十分之一，高风险农村信用社应不止1%，按现状发展偿付的存款可能需要更多。据测算，存款保险公司建立之初，基金初步规模每年约在100-150亿元④张宇哲.存款保险成型[J].新世纪,2013(47).。可见，这些存量高风险金融机构就会严重侵蚀存款保险基金，甚至可能导致存款保险基金赤字，难以提供流动性支持。

三、处置存量高风险金融机构的国际经验

世界各国建立存款保险制度的背景各不相同，在存款保险公司引入之初对高风险金融机构处置具有各自不同的特点。美国等国家和地区从财务处置成本和工作量的角度出发，将高风险金融机构隔离在存款保险制度之外；韩国在存款保险公司成立之前，实行的是隐性存款保险制度，出于维护金融稳定的目的，存款保险公司建立之初，将所有的金融机构都纳入其中。

（一）美国模式

美国是在危机中引入存款保险制度的。1929-1933年，美国经历了经济、金融危机和经济大萧条，超过9000家银行倒闭，存款人损失了约14亿美元的存款，公众对银行系统失去了信心。1933年，联邦存款保险公司（FDIC）建立，旨在保护存款人存款安全，使其得到足够的国家信用保护，尽可能降低银行倒闭带来的破坏。在这种背景下建立的联邦存款保险公司，成立之初就不得不面对大量的高风险金融机构。即使建立的目标之一是维护美国金融体系的稳定，但是，联邦存款保险公司并没有将所有的银行都纳入到存款保险体系，而是对投保机构的加入进行严格的审查。

“存款保险暂时基金”建立前，共有7834家非联储会员银行申请加入FDIC，FDIC用了3个月的时间对其进行了审查，截至1934年1月1日，83%的银行被批准加入，12%被拒绝，4%悬而未决，1%尚未审查①资料来源：苏宁.存款保险制度设计——国际经验与中国选择[M].社会科学文献出版社,2007(07).。之后，FDIC又将工作重点从准入审查转向了银行资本的恢复，以强化较脆弱银行的资本实力。资本恢复的最低安全标准要求银行持有的净审慎资本②净审慎资本：股权、资本票据、债券和准备金减去归入无效或可以类别的资产（包括债券贬值的部分）。要高于存款的10%，不能满足这一标准的所有银行必须重新进行审查。正是这种严格的准入审核以及资本恢复工作，保证了联邦存款保险公司建立初期的稳健运营，也保障了联邦存款保险公司在建立初期参保机构很少出现倒闭的情况，维护了公众对金融体系的信心。

（二）韩国模式

韩国引入存款保险制度时的背景和我国当前形势极为相似，一是存款保险制度的建立同韩国金融体制改革特别是利率市场化改革密切相关；二是韩国存款保险制度建立前，一直实施的是隐性存款保险制度，银行经营者敢于冒险经营，出现问题后由政府负责处置；三是金融机构缺乏正常的市场退出机制。

为完善制度环境，1996年韩国成立了存款保险公司（KDIC）。出于金融稳定等原因，韩国引入存款保险制度之初并没有立即解决存量高风险金融机构的问题，而是先后将银行、证券、保险等6个行业的金融机构强制性的纳入存款保险体系。1997年亚洲金融危机爆发，韩国金融体系的脆弱性凸显出来，迫使韩国不得不对金融机构进行了整体的重建，1998年5家银行、100多家小型金融机构在这一过程中倒闭，打破了人们长期以来坚信的金融机构不倒神话。这时的韩国存款保险公司（KDIC）已经趋于成熟，通过对银行和保险公司采取“收购与承接”、对商人银行和储蓄银行采取“过桥银行”接管、对农村信用社等小型金融机构进行直接偿付等方式，成功的处置了倒闭金融机构。1998年，韩国存款保险公司提供了29万亿韩元（273.27亿美元③按照2013年11月6日，10000韩元兑换9.42美元计算。）资金，用于偿付存款人存款、弥补并购资金的不足以及股权投资，缓释了韩国金融体系的风险。

存款保险基金6个账户运营情况（1998年底） 单位：10亿韩元

但这也给存款保险基金带来了沉重的负担。韩国存款保险公司建立初期，为了明确责任，隔离风险，针对不同金融机构类别，将存款保险基金设置成6个独立的账户④包括6个账户：银行账户、证券公司账户、保险公司账户、商人银行账户、互助储蓄银行账户、信用社账户。，各账户单独运营。账户之间可以进行资金调动，但只是暂时性，必须以不损坏其他账户的利益为前提。即使进行了风险隔离，1998年大规模的金融机构倒闭仍然导致存款保险基金赤字高达15.34万亿韩元（约144.5亿美元）⑤资料来源：《1998年韩国存款保险公司年报》，www.kdic.or.kr/english/index,jsp。，社会大众开始质疑公共资金的损失和回收情况。

（三）印度模式

1961年，印度存款保险制度建立之初，将合作银行和农村地区的银行排除在外，1968年赋予合作银行参保资格，1976年赋予农村地区银行参保资格。

四、加快处置高风险金融机构的建议

鉴于我国当前的形势同韩国引入存款保险制度时的背景极为相似，出于维护金融稳定的目的，我国在存款保险制度建立之初，应将所有的金融机构都纳入其中。但是，为了存款保险公司的良性发展，特别存款保险基金的安全，应首先考虑化解高风险金融机构的风险。

（一）加快推动市场退出金融机构清算进度

就市场退出金融机构清算问题，基层央行应主动向地方政府进行专题汇报，建议由地方政府召集退市金融机构的主管部门（监管部门）、清算组和人民银行座谈，共同研究清算工作中遇到的困难，解决实际问题，避免由于“冰棍效应”①“冰棍效应”是资产处置一个有名的论点，说资产就像夏天的冰棍，如果不及时处理，会渐渐流失，可收回的可能越来越低。，给金融稳定再贷款造成巨大损失。同时，建议政府创造机会重整退市金融机构，不但有助于维护社会整体利益，而且有利于人民银行全额收回再贷款，减少即将建立的存款保险基金的压力。

（二）采取综合措施推动组建农商行

按照中央十七届三中全会和全国金融工作会议的战略部署，银监会明确提出，从2011年开始，要通过5年左右时间的努力，全面处置高风险机构，全面消化历史亏损挂账，全面完成股份制改革。目前吉林省已有12家农信社改制成农商行，但是，对于高风险农村信用社，仅靠市场手段乃至吉林省政府的力量，存款保险制度建立前可能无法顺利实现股份制改革，建议针对高风险农村信用社要采取综合措施推动组建农商行。一是鼓励支持银行业金融机构和优质企业对高风险金融及实施兼并重组，组建加快农商行的步伐。二是尝试由人民银行资金入股农村信用社。同时出台相关办法，落实人民银行资金入股农信社的具体操作问题，明确操作细节，推动高风险农村信用社的股份制改革。三是制定存款保险制度法律法规时，可考虑增加存款保险基金入股推动高风险金融机构改制的条款。高风险金融机构可以获得足够的资金改善经营改制成农商行，在约定的时间，存款保险公司赎回股份获得红利。

（三）建立存款保险制度，要充分考虑风险因素

在存款保险的制度设计时，要考虑到我国存在像吉林省这样地区，存在较多高风险金融机构。一是设置缓冲期。从维护金融稳定的角度，将所有的金融机构都纳入到存款保险体系中。在存款保险制度建立初期，给高风险金融机构一段缓冲期，督促其尽快改善风险状况。在缓冲期内，甚至可以承诺对高风险金融机构的存款人予以全额保护，避免高风险金融机构由于存款人顾虑、转移存款，经营情况更加恶化。缓冲期后高风险金融机构仍未改善，再采取接管等处置方式或者退出市场；二是做好应急预案。在存款保险制度建立前，针对可能出现的风险状况，例如个别金融机构流动性不足、金融系统流动性不足、一般情况下的银行挤兑、系统性和区域性金融不稳定，相应准备多套应急预案，保障存款保险制度的顺利推出。■

Resolving High-risk Financial Institutions Before Establishing Deposit Insurance System

WU Yue

Deposit insurance system plays an important role in protecting the rights and interests of the depositor, improving market exit mechanism of fi nancial institutions, and maintaining fi nancial stability. However there are still some high-risk fi nancial institutions in China. It would bring the pressure on the deposit insurance institution which will be established in the future. This paper introduces the international experiences of it, and puts forward that high-risk fi nancial institutions should be resolved before establishing deposit insurance system.

Deposit Insurance System; High-risk Financial Institutions; the International Experiences

F830

A

1009 - 3109（2014）02-0015-04

（责任编辑：何昆烨）

吴 越，女，汉族，硕士，中国人民银行长春中心支行，经济师