让小产权房合法入市

李士虎+赵卉寒

中共十八届三中全会决定提出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”该内容的提出将打破长期以来土地被地方政府垄断的格局，也将打破长期以来土地市场由政府与开发商分肥的利益格局。显然，全面把握农村集体建设用地的设置目的、构成及其经营性建设用地的动态调整，已成为建立城乡统一的建设用地市场的关键。在此背景下，农村的土地格局和土地流转将迎来什么样的变化？《经济》记者就此问题采访了全国人大代表、民进中央常委、民进中央经济委员会主任蔡继明先生。

《经济》：我国农村的土地结构特征是什么？什么是农村集体经营性建设用地？

蔡继明：中农办主任陈锡文在解读中共中央十八届三中全会决定时说：农村的集体建设用地分为3大类：宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地，才可以在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

问题在于，农村集体建设用地总量大概有17万平方公里，其中绝大部分是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小。如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中，农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就微不足道了。

根据中共十八届三中全会的精神，要使市场在土地资源配置中起决定性作用，应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要，按照市场规律进行如下动态调整。

其一，随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地。从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。

其二，在新农村建设中，由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用，由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同等入市。

其三，即使是列入城市规划的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。

也就是说，随着国家公益性用地范围的确定以及相应的征地范围的缩小，应该根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构，实现经营性建设用地动态管理，才能构建起全国城乡统一的建设用地市场，使土地资源在全国范围内得到合理有效配置。

《经济》：十八届三中全会决定指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”您如何解读？

蔡继明：随着农民收入水平的提高和人口向城市的转移，宅基地的分配应在保证一户一宅的基础上，允许一户两宅，从而至少允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩），对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。

这里又引发我们进一步思考：国有建设用地，除了公益性用地，无论是工业用地还是商业用地和商品房用地，都是通过招拍挂进入一级市场的，为什么对农村集体土地入市仅限于经营性建设用地呢？如果城市的工业用地、商业用地和非保障性住宅用地使用权可以在二级市场上转让、出租、入股、抵押，而农村集体建设用地中的宅基地则不允许进入市场，何以构建城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地又何谈同等入市、同权同价。这里显然还是存在着对农村集体土地产权的歧视。

我认为，要做到城乡土地同地同权同价，可以将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地；而农村非公益性用地中，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制（关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时，不要对集体土地所有制加以歧视），农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

《经济》：在您看来，小产权房是否违反我国的土地管理法，对于小产权房的发展您有何建议？

蔡继明：官方的态度一直很明确：小产权房是“三违建筑”，即违法占地、违章建设、违规销售。

何为违法占地？《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”所谓小产权房恰恰是指村民在农村集体土地上建设并向城市居民销售的商品房。从这点来看，小产权房的确违反了我国的《土地管理法》。但问题在于，农村集体建设用地只能用于建设农民自住的房子、公共设施和乡镇村办企业，不得用于商品房等房地产开发。这里我们要指出，《土地管理法》的上述规定有诸多不合理之处。

小产权房没有经过规划部门批准，那是因为小产权房是建设在农村集体土地上的，政府有关部门是不可能批准的——而一旦由政府把相关的土地征收为国有，规划自然就会被批准，当然，小产权房也就变成大产权房了。由此可见，现行的《土地管理法》明显存在着对农村集体土地所有权的歧视，相关条款应当修改。

有人认为农民的宅基地是作为集体所有制成员享受的一种福利，城镇居民到农村买房或租地建房，会损害农民的利益。这显然是一种误解。农民向城市居民出售小产权房，其中只涉及农村集体宅基地使用权的转让，而且这种转让是有偿有期的，转让双方是平等互利的，何来损害农民的利益？国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质，为什么集体所有的宅基地（或更一般地建设用地）不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用呢？

所以，既要看到小产权房违规违法违章的一面，也要看到小产权房增加农民财产性收入、为城市低收入居民和农民工及外来人口提供廉价住房的合情合理的一面。对小产权房的整治，既要尊重其历史，也要正视现实，更要立足长远，要本着改革的精神，标本兼治。可行的选择是在立即叫停在建在售的小产权房的同时，按照中共十八届三中全会的精神修改和完善相关的土地法律法规和国务院政策，使已建成的、在建的和以后新建的小产权房在符合规划和用途管制的前提下合法入市。对于城中村也应按照中共十八届三中全会的精神，在不改变集体土地所有权和符合城市规划及用途管制的前提下，允许农民自行改造。endprint