居民参与视角下农民集居区的和谐社区构建

吴祁

（南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

居民参与视角下农民集居区的和谐社区构建

吴祁

（南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

农民集居区的和谐社区构建，是我国城乡经济社会发展一体化战略的重要基石，而居民参与则是其基本前提与内核。本文将农民集居区的居民参与分解为社区政治参与、社会参与及文体活动参与等三个主要向度进行考察，结合制度安排、组织行为、社区意识等三方面区分影响居民参与的因素，并从和谐社区构建的高度提出促进居民参与的相应对策。

居民参与；农民集居区；自组织；社区

一、引言

农民集中居住，是指将之前分散居住在自然村落的农民整体迁移至新型社区居住。[1]农民集中居住作为经济发达地区基层政府的分散性做法，可以追溯到2001年前后苏南部分富裕乡镇所进行的“农民集中居住”试验。这场基层自发的试验作为“统筹城乡规划”的先进之举受到江苏省各地广泛效仿后，逐步演变并被归纳为“农村三集中”现象。2006年初，江苏省建设厅发布消息称“全省镇村布局规划编制”已初步完成，该规划指出，在其后20至25年内，全省当时约25万个自然村将逐步撤并为4万多个“规划居住点”，这意味着江苏省绝大多数农民将举家搬迁。由是，作为新农村建设及城乡经济社会发展一体化战略重要基石的农民集居区的和谐社区构建，在新的历史时期下被赋予了重要使命，且成为基层政府“善治”视域下的重要命题。

居民参与作为农民集居区和谐社区建设的内核，从宏观层面来看，适应了我国基层民主自治的要求，并有力推动了新型社区资源优化配置和各项事业的发展；从微观层面来说，培育了居民的公民意识及公共精神、提升了居民对新居地的归属感与认同感，并最终对失地农民的市民化进程起到重要的助推作用。

二、农民集居区居民参与现状

本研究以地处苏中的南通市经济技术开发区为调研地，以辖区内拆迁安置小区的居民参与为切入点来探讨农民集居区的和谐社区构建议题。南通市经济技术开发区于1984年12月经国务院批准设立，是中国首批14个国家级开发区之一，其最早的开发安置可追溯至1985年，2003年1月1日正式颁布施行了《南通经济技术开发区房屋拆迁管理办法》。南通市计划分三个阶段完成农民集中居住：2005年底前为第一阶段，主要完善各类规划体系；2006—2015年为第二阶段，迁入集中居住区的农户数达50%以上；2016—2025年为第三阶段，全市农民全面进入城乡集中居住区。在30年的开发建设过程中，逐步建成了分属新开街道、中兴街道、小海街道、竹行街道等辖区的几十个农民集中居住的拆迁安置小区。

本研究综合考虑了各街道农民集居区的拆迁安置年份、管理模式、小区楼幢数及常住人口数量等因素，在4个街道共选择了6个社区中的6个小区，在小区内采用多段抽样的方式随机选取360位小区居民并发放调查问卷，回收有效问卷328份，回收率为91.1%。笔者在前期预调查与走访的基础上，将农民集居区的居民参与分解为社区政治参与、社会参与及文体活动参与等三个主要向度进行考察。

（一）政治参与

政治参与，是指普通公民或公民团体为实现其政治权利，通过直接或间接的方式，影响政府活动的行为。[2]本研究综合学界既有成果及调查地居民的参与实践，将农民集居区居民的政治参与划分为两个主要方面。

表1 农民集居区的居民政治参与

第一个方面指“一般意义上的政治参与”。涵盖居民的“投票（选举）、接触（来信来访）、媒体投诉及民主恳谈”等四种类型的活动，分别对应表1中第1—4项。投票（选举）作为一种政治行为，是基层群众表达意愿、选择干部、影响决策的主要途径和有效手段，本调查中“零参与”高达调查对象的63.7%。以多种形式与政府机构或公务人员进行接触，是居民维护利益及反映情况的最直接、便捷的途径，该项有过参与的居民合计占24.4%。大众传媒在当今的居民利益诉求渠道中扮演重要角色，而网络媒体的迅猛发展则更是引起各方面在诉求、监管及应对机制等层面的重大变革，本调查中通过大众传媒反映过相关问题的调查对象合计占20.1%。基层干部与居民共同参与的民主恳谈会性质的交流活动，是街道、社区在重大决议前后，听取辖区居民对相关事项的合理性看法与效果评价的重要途径，本调查中参与此类性质活动的调查对象合计占10.7%。

第二个方面指“物业管理区域内居民的准政治参与”。涵盖作为小区业主的居民在物业管理活动中行使自身相关权利的三类事项，分别对应表1中第5—7项。社区物业管理处于城市管理链条的末端，是城市社区居民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的重要落脚点及现实处境。业主大会是物业管理区域内物业管理的最高权力机构，在实施物业管理的农民集居区（拆迁安置小区），作为小区业主的居民可依法通过直接与物业管理企业沟通，或者向业委会和政府主管部门反映问题的方式来行使自身权利。本调查所涉及拆迁安置小区均已有专业的物业管理企业实施物业管理，故对此间居民的“准政治参与”状况进行探讨。表1数据显示，“参加过本小区业主大会会议”的调查对象合计占6.1%，“在小区物业管理的各类事项中行使过选举权、投票权”的调查对象合计占14.9%，“对小区物业管理或业委会的工作及相关活动行使过监督权”的调查对象合计占17.1%。

（二）社会参与

Social在英文中的涵义之一即指社会现象中与“经济性”现象相对应的公共性、福利性现象，本研究据此将社区“社会参与”界定为社区居民为协助社区中处于弱势或陷入困境中的个人、家庭、团体和社区预防或解决所面临的问题，而参与到慈善性、公益性、志愿性活动中的行为。

从表2反映的情况看，农民集居区的居民社会参与呈现如下特征：第一，由于拆迁安置政策通常是将原先居住于同一行政村的村民集中安置在某一个小区中，所以因地缘、血缘关系结成的社交网络尚存，乡情余味致使邻里间的互助行为（第3项）、对社区中弱势群体的帮扶行为（第4项）以及各类形式的社区捐赠行为（第2项）等三类社会参与比例较高，分别占调查对象的77.1%、38.7%、25.6%。第二，农民集居区居民对外来人口较友善，一是这些外来人口均是承租于手握多套安置房的本地居民，双方是房主与租客的关系；二是不少外来人口正是附近的流动摊贩，与本地居民接触频繁，给予过外来务工人员以帮助的调查对象占比达21.7%。第三，自认小区环境与治安事务应属物业管理职责的安置区居民，主动参与到这两类活动中的比例较低，占14.3%。第四，居民在帮扶复杂性高、难度大以及对自身文化素质、技术水平要求较高的两类社会参与（第5项、第7项）上积极性不强，分别仅占调查对象的8.2%、7.3%。

表2 农民集居区的居民社会参与

（三）文体活动参与

群众性文体活动作为社区文体服务工作的重要组成部分，是社区（物业管理企业）组织、发动及服务居民的有效方式。

表3 农民集居区的居民文体活动参与

表3显示，居民参与街道（社区）、物业管理企业或自发组织的不同类型文体活动的比例存在一定差异，学习培训活动、娱乐活动、体育健身活动的参与者占调查对象的比例分别为9.1%、22.6%、25.9%。由此可见，休闲娱乐是居民参与文体活动的主旨。

三、农民集居区居民参与影响因素

（一）制度安排

政府有关社区居民参与的制度安排是居民各类参与活动的宏观政策背景，本研究将之区分为参与内容的倾斜性、参与推动的行政性及参与渠道的狭窄性三个维度。

1．参与内容的倾斜性。其一，比较南通市经济技术开发区及街道两级政府有关三类参与的文本内容，涉及居民政治参与的规定占比偏少，涉及居民社会参与及文体活动参与的规定较丰富。其二，有关政治参与的规定着重对社区居委会选举的原则、方法、程序等进行指导，对本研究所涉及社区居民的“接触（来信来访）、媒体投诉及民主恳谈”等三种类型的政治参与活动提及甚少。

2．参与推动的行政性。传统的政府主导模式下，基于树立权威、维持稳定及掌控资源的需要，政府对居民的参与从内容到形式均施以严格控制，社区活动的发起与组织需要政府来负责，活动的主题与方案需要政府来安排。政府通过统一发文、制定规划与考核指标的制度化固化了受其认可的社区活动，并以此约束了居民参与活动中的大多数仅限于志愿公益类与文体类事项，关乎社区居民切身利益及敏感事项则受到忽视。

3．参与渠道的狭窄性。其一，现实中参与社区事务的讨论及决策，一般都需要参与者具有居委会成员、居民代表、议事会代表之类的身份，社区普通居民未获社区管理机构的邀请或许就将无法参与。而对参与者身份基本不加限制的政府网站的意见投诉渠道，对于不熟悉网络应用的中老年居民而言是无效路径。其二，在社区物业管理区域的居民“准政治参与”中，尽管普通业主在法规层面享有相关权利，但实际上在监督物业管理企业履行合同情况或监督物业共用部位、共用设施设备运行情况等事项时，普通业主的合理要求常常遭受阻挠或拒绝，仅有业委会成员的监督渠道较为通畅。

（二）组织行为

居民自组织能力与行为习惯是影响社区居民参与两个关键的中观因素。

1.自组织能力羸弱。社区自组织是指不需要外部力量的强制性干预，社区通过自身就可以自我协调和自我整合，进而实现社区公共生活的有序化。[3]在我国现阶段，社区主要还是一个实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元，并非实质上的社会生活共同体。一方面，居民自治组织性质的居民委员会在职位设置、职能范围、工资待遇等核心层面均受地方政府约制，事实上成为了行政权力链条的末端。由其组织的居民社区参与也就具备了被动性、动员性的“他组织”特征。另一方面，真正以居民为主体自组织起来的社区参与也发育不良：在农民集居区，以共同的经济利益诉求为源动力的自组织动机随着农业生产的终结而完全失去土壤；几乎从未成为农民自组织主题的政治参与，也因为新居地的利益分化、熟人社会逐步解体等因素少有人问津（因拆迁补偿、安置不满而造成的大规模上访、静坐及对抗性事件除外）；规模化、项目式的志愿公益类服务以官方动员型居多，居民的互助、志愿及慈善类社区参与多以个体、家庭为单位完成，以社区自组织形式开展的比较罕见。

2.传统行为模式固化。在农村社会权力结构体系中，由于社会资本的缺乏而处于弱势地位的农民习惯调整自己的行为以顺应政府或其他强势组织的需求。同时，农民行为又具有明显的不合作偏好，所谓“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的社会现象正是农民善“单干”而非“共谋”行为特性的现实图景。农民不合作的行为习惯从本源上讲，是内生自农村特定的生产与生活方式，但即便脱离农业生产而进入有着广泛的共同利益与生活交集的新型集居社区环境，农民仍难以从自身在农村社会结构中长期所处的原子化状态中摆脱，参与到更为广阔与多元化的社区生活对他们而言依旧阻碍重重。

（三）社区意识

微观层面，本研究将影响参与行为的农民集聚区居民的社区意识分解为两个存递进关系的维度：其一，居民对新身份的自我认同；其二，居民的社区参与意识。

1．身份认同模糊。我国几十年的城市化进程中，存在着两类截然不同的城市化群体：一类是主动城市化群体，其城市化行为是城市经济发展需要和农村劳动力过剩二者共同作用下的自愿行为。本研究须着重探讨的是另一类——被动城市化群体。学界认为，该群体城市化行为是由自上而下的政府制度性安排所致而非个人的自愿选择，这一群体形成的独特机制导致了其与主动城市化群体差异明显的特性。以失地农民为主的被动城市化群体的城市化是断裂式的，他们的城市认同是刚性无选择余地的。[4]现实状况下，居民个体对拆迁安置、土地补偿、社会保障政策的满意度差异，自身融入新居地社交网络与获取社区资本的能力，对原有生活方式积淀于内在观念与外显行为中的社会记忆的不同体验，都会影响他们的新身份认同，事实上这一主观性认知对多数人而言是模糊的。

2．社区参与意识不强。社区参与意识是指个体意识到自我作为社区的主体而对社区事务关切和渴望参与的一种主观意愿，受到居民对新居地新身份认同度的影响。[1]一方面，由于传统心理的惯性，集居区居民的利益表达意识、维权意识与公共事务参与意识从整体上看较弱。另一方面，一些居民有较强的社区参与意愿却受制于自身的参与技术，集居区居民的整体受教育年限短、既有参与经验少均使其普遍缺乏参与社区各类事务的技术。

四、促进农民集居区居民参与的对策

1.加强居民参与的制度建设

（1）明确居民参与事项、推进居民主动参与。首先应在社区居民的各类参与文本内容中充实、增设相关规定，包括民主管理、监督方面以及社区公益、志愿活动等方面的内容。其次，应明确居民在参与社区各类事务中权利与义务的边界，并以制度的形式对之施以引导。第三，关于社区参与的各项制度规定中，原有以政府和居委会为主导的文本表述，应逐步将政府的角色由“主导”转变为“引导”，明确社区自治中居民的主体地位。[5]（2）拓宽居民参与渠道。在社区层面，街道、社区应搭建新的参与平台，将行政化的居民参与渠道与非正式的居民座谈会、网上社区论坛等方式结合起来。在物业管理区域层面，物业管理企业应为单个业主主张自身权益创造畅通的意见表达渠道，使其在不通过业委会的前提下也能对小区整体物业管理的运行状况等相关事项行使自己的质询、监督等权利。

2.转变居民参与的组织及行为机制

（1）提升居民的自组织能力。首先，须拓展居民自组织参与的公共性空间， 引导居民的自组织参与从休闲娱乐型向以居民自治为核心的深度参与迈进。[6]其次，须健全与完善社区组织，为居民自组织参与政治性、志愿性及文体活动类等社区事务提供有效载体，其中最为重要的是权益性组织与志愿性组织的培育，权益性组织是居民参与到社区自治中维护自身利益的重要载体，而各类志愿组织的发育也是公民社会成长的另一个重要特征。（2）构建居民新的互动模式。居民在同一个社区或物业管理区域中，有着不同以往的、广泛的生活交集与利益诉求，应引导其通过与他人合作的方式来谋求群体利益的实现，并建构个体的社会资本。社区、物业管理企业则应积极开展居民、业主参与的各类主题活动，倡导邻里间互助关系的形成。

3.增强居民的社区参与意识

（1）促进居民的市民身份认同。首先，地方政府应完善社会保障政策，给予农民集聚区居民以同等的市民待遇；其次，应通过教育培训机制的建立，增强居民脱离农业生产后的城市经济适应能力；第三，还应提升集居区的社区服务管理水平，增强居民对新居地的归属感。[7]（2）增强居民的社区参与意识。社区及物业管理企业应有意识地引导、培育居民的社区参与意识，通过多种途径宣传社区共建理念，将社区发展的宏观构想与居民个体的参与统一起来，激发居民参与社区建设的热情。同时，还应对社区参与的方式、渠道和相关信息广而告之，让居民的积极性得到制度的回应。

总之，促进农民集居区居民在社区各项事务中积极、广泛与理性的参与，是和谐社区构建的一个基本前提，也唯有社区自治框架下居民自治主体地位的真正落实，才能有效推动农民集中居住社区的城市化与居民的市民化进程。

[1]叶继红.城市新移民社区参与的影响因素与推进策略[J].中州学刊，2012，（1）：87-92.

[2]淘岳潮，徐礼明.我国现阶段农民政治参与的新特点[J].科学社会主义，2004，（4）：54-57.

[3]杨贵华，王瑞华.社区自组织机制的发展及其在当代中国的意义[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2008，（5）：21-26.

[4]姚俊.失地农民市民身份认同障碍解析——基于长三角相关调查数据的分析[J].城市问题，2011，（8）：93-99.

[5]王静婷.北京市社区居民参与制度研究——以文本分析为视角[D].北京:中国政法大学，2011：42.

[6]杨贵华.转换居民的社区参与方式，提升居民的自组织参与能力——城市社区自组织能力建设路径研究[J].复旦学报（社会科学版），2009，（1）：127-133.

[7]韩丹.失地农民身份认同研究——以南京市A区村改居社区为例[J].福建论坛(人文社会科学版)，2012，（8）：179-186.

[责任编辑：董建军]

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A

1674-3288（2014）04-0074-04

2014-05-20

南通大学人文社会科学研究项目“试论南通市农民集居区的和谐社区构建——以港闸区为例”（12W27）

吴祁（1980-），男，江苏南通人，南通大学管理学院讲师，研究方向：城市问题、人口社会学。