地方政府融资平台风险管控——基于文献回顾的视角

毕金玲，王金金，李文刚

（1．东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025；2．调兵山市人民政府金融办,辽宁 铁岭 112700；3．大连船用阀门有限公司，辽宁 大连 116000）

地方政府融资平台风险管控
——基于文献回顾的视角

毕金玲1，王金金2，李文刚3

（1．东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025；2．调兵山市人民政府金融办,辽宁 铁岭 112700；3．大连船用阀门有限公司，辽宁 大连 116000）

关于地方政府融资平台问题的研究近几年受到理论界的关注。本文从文献回顾的视角，梳理出研究地方政府融资平台问题的三条脉络，其中关于平台的风险管控问题最为重要，并以此为切入点，从银行和政府双重视角提出了地方政府融资平台风险管控的措施。

地方政府；融资平台；平台债务风险；风险管控

一、引言

二、地方政府融资平台研究文献梳理

本文梳理近几年国内关于地方政府融资平台的研究文献发现，关于这一问题的研究主要围绕三个方面。

（一）融资平台自身发展

刘立峰（2009）认为2008年以后地方政府债务风险加大，地方政府融资应实现有目的的融资和有约束的融资，中央政府对地方政府债务风险承担着责任和义务，因此，必须有效约束地方政府投融资行为。[1]杨燕英等（2011）提出随着地方政府融资平台的快速发展，其隐性风险逐渐暴露，并从体制、法制、机制和监管等方面，提出了促进地方政府融资平台健康发展的路径。[2]杨飞虎（2013）提出规范发展地方政府融资平台成为当前地方政府的首要任务，应从战略的高度上规范发展地方政府融资平台，完善融资平台绩效评价及管理体系等。[3]管治华等（2013）研究表明在银行贷款渠道受到控制后，地方政府融资平台通过银行表外项目继续进行负债融资，风险更加集聚。因此他们提出应建立地方政府资本型预算，硬化约束地方政府在提供公益类资本型公共产品的负债汲取行为；引入私人社会资本，推进融资平台股份制改造。[4]余子良（2013）研究指出，1994年分税制改革后，“财权上移，事权下移”，导致地方政府事权与财权不对等，2008年金融危机后，为刺激经济地方政府融资平台迅速发展，虽然在一定程度上使经济有所复苏，但也造成平台风险上升。认为要规范融资平台的发展，需要从政府和银行两方面着手。[5]

（二）融资平台风险管控

中国工商银行2010年曾将商业银行发展政府融资平台业务作为课题进行研究，发现商业银行能够通过放贷获得经济收益，提高市场份额，密切银政关系，但地方政府融资平台可能给商业银行带来责任主体模糊、杠杆率偏高、偿付风险、流动性风险、项目合规风险和政策性风险等一系列风险，发展融资平台业务，应合理利用资产证券化、加强财务监督，探索投资市政债、利用直投方式灵活介入项目等方式。[6]唐洋军（2011）比较研究了中国和美欧日等发达经济体国家财政分权问题，即财权和事权的匹配，分析了各经济体地方政府融资的渠道，发现融资平台的产生带有一种历史必然性，融资平台往往与该国政治经济体制相关联，要从根本上解决融资平台的问题需要多方面考量，仅考虑金融机构信贷风险防范有失偏颇。[7]王修华等（2011）利用情景分析法对地方政府融资平台信贷风险和债务规模进行测算，结果显示融资平台贷款风险总体上处于可控状态，债务规模处于地方政府承受范围以内，其风险形成和影响因素涉及到宏观经济环境和国家政策、区域经济环境、地方财政状况和平台运行状况四个层面，风险防范应从可操作层面入手。[8]何杨等（2012）提出地方政府的债务风险非常重要，但我国地方政府高度依赖土地出让收入偿债，使得财政风险与地方债务风险联系更加紧密，增加了地方政府控制债务风险的难度。他们发现以土地为杠杆举债融资模式暴露出显性风险，规范地方政府融资一方面要启动监管机制，另一方面要进行相应的财政和税收体制改革。[9]刘春志等（2012）认为随着地方政府融资平台的快速膨胀，平台产生的不良贷款规模也在大幅增加，给金融稳定带来压力。[10]林立（2012）首次运用熵权法和物元可拓理论，对中国地方政府融资平台的债务风险进行分析。研究发现，在中国经济快速发展的背景下，地方政府融资平台债务风险整体上是可控的，但风险防范需要从多个方面着手，包括地方政府融资平台、地方政府和商业银行三个视角。[11]曹晓燕等（2013）认为地方政府融资平台贷款偿还情况不容乐观，已经成为信贷投放和风险防控重点对象。[12]袁鲲等（2013）分析了地方政府融资平台运作中存在的法律支持风险、约束机制缺失等主要问题，探讨了地方政府债务支出迅速扩大而收入增长难以持续等问题，认为建立公共预算制度是管理地方政府融资平台债务风险的根本举措。[13]姚凤阁、温红梅（2013）研究发现地方政府融资平台出现了债务融资规模急剧扩大、运作不够规范、各类风险加剧、有效监管缺乏等典型问题[14]，与何杨等（2012）、刘春志等（2012）和曹晓燕等（2013）的研究结论相一致，他们也提出加强监管才能更好发挥融资平台的经济服务功能。

（三）融资平台贷款对商业银行的影响

目前，关于地方政府融资平台贷款对商业银行影响的研究不多。刘畅（2011）研究融资平台贷款对商业银行的影响，提出了商业银行应对融资平台贷款风险的策略，建立了6个风险信息维度，包括借款主体、项目本身、行业投向、宏观经济、政府偿债能力及偿债意愿，利用层次分析法建立了评分体系，全方位对地方政府融资平台贷款项目的信贷风险进行识别、度量、监测和控制，为商业银行政府融资平台公司货款的风险度量和信贷投放决策提供了一个理论和应用指导工具。[15]马若微等（2012）发现地方政府融资平台类贷款影响商业银行效率的提高，他们采用Tobit回归模型对该问题进行实证研究，发现从2005年至2010年期间，地方政府融资平台类贷款与商业银行效率在总体上呈负相关关系；地方政府融资平台类贷款规模扩大，商业银行效率随之而降低。[16]这说明，地方政府融资平台类贷款虽然可以为商业银行带来较高收益，但同时会制约银行业务多元化，增加银行风险管理成本，最终降低商业银行整体经营效率。

由此可看出，关于风险管控的研究是目前对于地方政府融资平台的研究焦点所在，所以本文也由此视角出发关注风险防范对策，那么已有文献所提出的风险防范或控制措施是否具备实际可操作性有待深入分析。

三、地方政府融资平台风险管控措施

通过文献梳理，本文发现对于地方政府融资风险防范或控制措施操作性较强的有如下几项。

所谓大局，是指整个局面和整个形势，以及与之密切相关的长远利益。具备团结合作的大局观念是党政领导干部做好各项工作的重要前提。面对纷繁复杂的社会思潮和波云诡谲的政治形势，党的领导干部要善于从全局的高度、以长远的眼光，观察形势，分析问题，围绕党和国家的中心任务、长远利益，认识和把握大局，团结协作，创造性地做好本职工作。

（一）银行视角

1.资产证券化

资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。对于融资平台贷款而言，可以将地方政府融资平台投资项目的未来现金流收入进行证券化，亦或是将贷款证券化，商业银行可以将所持有的平台贷款，组合成资产库出售给专业公司，然后由专业公司发行资产抵押证券。贷款证券化是资产证券化的一种，有助于解决银行因为平台贷款风险暴露的问题，也能解决银行向融资平台提供过多中长期贷款导致系统流动性不足的问题，虽然是这样，资产证券化并不能减少信贷资产原有风险，只是将风险转移。余子良（2013）指出由于地方政府融资平台投资项目多数是基础建设，项目的社会效益远大于经济效益，盲目的资产证券化可能无法解决现有地方政府融资平台问题，因此，尽管资产证券化融资在国内早有先例，但要使其普遍应用于地方政府融资平台尚面临一些障碍，需要完善资产证券化的相关法律法规，建立和完善证券信用评级体系和规范相关市场监管，在国内金融体制和法律都不完善的条件下，对资产证券化须持谨慎态度。[5]

2.银团贷款

政府融资平台贷款一般额度大、期限长，如果仅一家银行授信，风险过于集中，因此当地各家银行应联合成立信贷平台，具体的做法是可以融资平台为中心、各家商业银行为监督主体来打造信用评价平台，对融资平台进行信用等级评估，实现银行与融资平台公司的信息共享，然后以银团贷款的形式对地方政府融资平台进行授信，建立利益共享、风险共担的合作机制，这样既可以避免风险过度集中，又可以实现信息资源共享，同时也可以规范银行系统的资金向地方政府融资平台的流入，易于实现对融资平台的信贷监管，更好地控制金融风险。

3.规范对融资平台偿债能力的评估

商业银行应该详细了解平台公司的资本结构，及时进行财务分析，了解其真实偿债能力，具体操作时，首先，认真评估融资平台公司项目的合规性、可行性等，从源头上控制债务风险。其次，要根据融资平台公司项目进度发放贷款，防止出现授信额度过大而风险过大的情形。另外，对于抵押贷款的，要谨慎评估抵押品的实际价值和变现能力。在监管环节，对于贷款使用存在问题的情况，可以中断贷款提供，避免资金挪用造成的偿债风险。

（二）政府视角

1.疏堵结合

首先，完善融资平台的设立审批机制，控制新增融资平台的数量，规范融资平台的运作流程，加强监管，增强融资平台公司的资产盈利性，提高平台信用等级，同时要严格规范地方政府的担保行为。其次，完善信息披露制度，地方政府融资平台公司应定期对外公布财务报告，平台信息公开，使政府和银行等利益相关者能随时了解平台运营状况。最后，融资平台自身应加强风险内部化的能力，积极引入公司治理专业人才，健全公司内部控制。地方政府对融资平台的项目应根据其盈利能力区别对待，具体如下表。

表1 地方政府对融资平台的运作措施

从实践来看，中央政府也正逐步加强对融资平台的监管，从2009年到2013年银监会和国务院分别多次发布关于地方政府融资平台监管的指导意见，2009年7月，银监会颁布规定对固定资产类贷款资金的用途及项目运作中的风险防范提出明确要求。2010年1月和4月，银监会将地方政府融资平台贷款风险列为银行业三大风险之首，提出新的监管要求，2010年12月，银监会明确规定了融资平台贷款的五级分类规则和风险权重系数，2013年4月，银监会提出新发放平台贷款必须满足六个前提条件，对新增贷款的适用范围也进行了规定。2013年7月，国务院提出管理平台贷款的原则为“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”，以此作为规范平台贷款管理的基本要求，可见监管部门也正关注融资平台的发展并逐渐进行规范引导。

2.稳步推进地方债发行

允许地方政府发行地方债，将隐性债务显性化，要稳步推进，不能一蹴而就，在发债机制设计上，明确地方政府控制地方债务的责任，划清融资平台与地方政府的界限，强化投资者风险意识，使其明确地方政府信用不同于国家信用，通过投资者的自由选择，最终达到资源的合理配置，形成地方债的市场约束。在法律层面，可以提请全国人大对《预算法》进行修改，为地方政府发债提供法律依据，从法律制度上扫除地方债发行的障碍需要一定的时间，需要讨论和专家论证，包括发债的范围、对象、主体资格、用途、发行及偿还方式等具体规定上都需要作详细要求，在条件成熟时，可以进行地方债试点。2009年中央政府代发的2000亿地方债就具有重要意义。

[1]刘立峰.地方政府建设性债务的可持续性[J].宏观经济研究，2009，（11）.

[2]杨燕英，刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析[J].中央财经大学学报，2011，（1）.

[3]杨飞虎.规范地方政府融资平台的思路与制度设计[J].江西社会科学，2013，（11）.

[4]管治华，蒋长流.建立地方资本预算约束地方政府融资平台负债汲取行为[J].财政研究，2013，（10）.

[5]余子良.地方政府融资平台的来龙去脉与风险规避[J].改革，2013，（1）.

[6]中国工商银行城市金融研究所课题组.商业银行拓展地方政府融资平台业务的前景与策略[J].金融论坛，2010，（5）.

[7]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道[J].上海金融，2011，（3）.

[8]王修华，刘灿，金洁.地方政府融资平台风险测算与规范发展研究[J].财经理论与实践，2011，（2）.

[9]何杨，满燕云.地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析[J].财贸经济，2012，（5）.

[10]刘春志.李斐.地方政府融资平台不良贷款内生机制及解决策略[J].统计与决策，2012，（12）.

[11]林立.基于物元可拓模型的中国地方政府融资平台风险研究[J].经济理论与经济管理，2012，（5）.

[12]曹晓燕，宋敏.商业银行债权实现与保护的长效机制——基于地方政府融资平台探讨[J].中央财经大学学报，2013，（10）.

[13]袁鲲，费婷.地方政府融资平台债务风险及其防控对策[J].城市问题，2013，（9）.

[14]姚凤阁，温红梅.地方政府融资平台的风险防范与规范发展[J].财政研究，2013，（10）.

[15]刘畅.“后危机”时代我国商业银行地方政府融资平台贷款风险及防控对策[J].中国经济问题，2011，（4）.

[16]马若微，原鹏.地方政府融资平台类贷款对我国商业银行效率的负面影响[J].现代财经（天津财经大学学报），2012，（11）.

[责任编辑：辛晓莉]

F832.7

A

1674-3288（2014）04-0042-04

2014-06-16

2014年度辽宁省经济社会发展立项课题“辽宁省政府融资平台问题研究”（项目批准号：2014lslktziyyjj-16）的阶段性研究成果；2014年东北财经大学青年人才培育项目（DUFE2014Q24）

毕金玲（1982-），女，辽宁铁岭人，博士，东北财经大学金融学院讲师，研究方向：公司理财。