我国节能减排政策措施的有效性研究

张国兴，高秀林

（1.兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000；2.西安交通大学 管理学院，陕西 西安 710049）

我国节能减排政策措施的有效性研究

张国兴1，2，高秀林1

（1.兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000；2.西安交通大学 管理学院，陕西 西安 710049）

文章收集了我国1998-2012年间的节能减排政策，在对各节能减排政策措施进行梳理的基础上对各政策措施进行了量化处理，并利用量化数据分析了各政策措施对节能减排效果的影响以及我国政府对各政策措施的使用状况。分析结论主要有：我国政府逐渐加大各种政策措施的使用来推动节能减排，但对不同政策措施的使用程度明显不同，并且不同政策措施对节能减排效果的影响也存在显著的差异。最后从完善政策措施使用和加强政策措施协同等角度提出了相关建议。

节能减排政策；政策量化；政策措施；政策有效性

一、引 言

节能减排的概念虽然是在2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“《十一五规划纲要》”）中提出的，但我国政府从20世纪80年代开始就制定了大量促进节约能源和减少污染物排放的政策，如1981年颁布的《关于节约用电的指令》，1990年颁布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》，1997年颁布的《中华人民共和国节约能源法》以及2011年颁布的《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》等多项政策。这些政策的大量颁布和实施，使得我国在1998-2012年间万元GDP能耗量和百万元GDP主要污染物排放量逐年下降①，这说明我国在节能减排方面已取得了一定成效，但这些成效相对于预期的节能减排目标，形势依然严峻，尤其是政府政策和标准化体系等方面仍有较大的缺陷［1］，并且这些成果的取得都是通过政府使用一系列直接或间接的政策措施来实现的，这些政策措施对节能减排效果的影响直接决定着节能减排政策的有效性，如果能对我国现有节能减排政策中的各种政策措施进行梳理，并分析不同政策措施对节能减排效果的影响，对于在更多细节上指导政府政策的制定有着重要意义。遗憾的是目前对于我国节能减排政策的研究偏重于评估能源消耗和经济增长之间的关系，并提出相关建议［2-4］；分析节能和减排间的关系，进而讨论其政策目标［5］；从不同行业、部门或地区的角度出发，探讨实施节能减排的必要性以及分析节能减排政策的效果［6-8］；比较不同国家或地区间的节能减排成本、节能减排潜力和节能减排政策，并分析由此带来的问题和应采取的措施［9-10］；分析我国节能减排政策的政策福利、演变过程和行业实施节能减排的障碍，并提出解决方案［1，11］；介绍和评价我国节能减排的计划、措施和工程，审查不同行业的节能减排政策，分析不同政策在推动节能减排过程中的困境［12-13］；分析地方政府在实施中央节能减排政策过程中的困境，以及企业或民众对于政府实施政策的态度［14-16］；讨论法律法规、政府补贴、信贷和税收等政策对节能减排效果的影响［17-19］；介绍国外的节能减排政策，并探讨其对我国的启示和借鉴［20-21］等几个方面，而对不同节能减排政策措施的有效性问题关注得比较少，并且这些研究大多集中于逻辑分析层面上，而政策本身所具有的不确定性和主观性不可避免地会导致一些节能减排政策难以发挥其既定的功能［22］，从而无法对节能减排起到有效的推动作用，如果能从政策本身出发来对节能减排政策进行量化研究，对于分析政策的制定原理和指导政策的制定有着重要意义，遗憾的是目前这方面的研究比较缺乏。因此，本文将梳理我国的节能减排政策，并利用量化标准对其进行量化处理，尝试利用量化数据对我国节能减排政策中不同政策措施对节能减排效果的影响以及政府对不同政策措施的使用状况进行分析，并根据分析结论和政策现状提出相关建议。

二、我国节能减排政策措施的量化

目前已有很多学者尝试从政策本身出发来对政策进行量化研究，Libecap将涉及矿产权的各项法规在预先设计好的范畴中进行分类，并根据量化标准对每项法规所涉及的范畴打分，利用量化结果对政策的效果进行了统计分析［23］；殷华方等以我国外资产业政策及其投资目录为对象，通过将投资目录按照2位数产业代码进行归类，测量了外资产业政策指数，并研究了外资产业政策的有效性［24］；彭纪生等以我国技术创新政策为例，从不同维度对政策进行了测量，并利用量化结果探究了政策协同的演变路径及其对经济绩效的影响［22］。这些对政策量化研究的方法对本文的研究有较大的启示，本文将在梳理我国节能减排政策的基础上，参考上述文献的做法对其进行量化。

（一）数据来源

节能减排是指减少能源消耗和减少环境有害物排放。根据《十一五规划纲要》规定的我国在“十一五”期间，单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的指标，和《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中给出的到2010年，万元GDP能耗量降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，主要污染物排放总量减少10%，全国城市污水处理率不低于70%，工业固体废物综合利用率达到60%以上的综合目标，以及《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（“以下简称《通知》”）中给出的对单位GDP能耗、COD和SO2排放量的节能减排统计监测指标。本文将所涉及的节能减排政策界定为节能节水、减少COD和SO2排放及工业固体废物综合利用等方面的政策。由于使用清洁能源有利于减少污染物的排放，因此，节能减排政策还包括使用和发展清洁能源等方面的政策。

为了从政策本身出发来探讨节能减排政策措施的有效性问题，本文从全球法律法规网数据库②中收集了我国1998-2012年间中央政府颁布的所有与节能减排相关的政策，并利用万方数据库中的节能减排政策对上述政策进行了核对和筛选，最终收集了与节能减排相关的政策3256条。并根据上述对节能减排政策的界定，首先对收集的政策进行略读，从中筛选出与节能减排高度相关的政策2078条，然后从政策背景、发布机构、政策类型和政策措施等方面对这些政策进行精读、整理、分类和筛选，最终建立了节能减排政策数据库，该数据库包含了全国人大、国务院、发改委、环保部、工信部、交通运输部、住房和城乡建设部、科技部、财政部、税务总局、农业部、银监会和教育部等40多个机构颁布的节能减排政策921条。

（二）量化标准

考虑到我国节能减排政策措施的效力不仅与政策措施本身有关，还与政策措施颁布部门的级别及政策类型有关。因此，本文将从政策力度和政策措施两个方面来对我国节能减排政策措施的效力进行量化。政策力度是描述政策法律效力的指标，本文在详细研究国务院《规章制定程序条例》和参考彭纪生等科技创新政策量化标准［22］的基础上，根据政策类型和政策颁布机构的级别，为各政策分别赋予5～1分的数值来描述政策力度的大小，如表1所示。一般而言，越高级机构颁布的政策法律效力越高，政策力度得分也较高，但因其对行为主体的影响较为宏观，因而政策措施的得分就相对较低，而较低级机构颁布的政策虽然法律效力较小，政策力度得分较低，但其对行为主体的影响较为明确，因而政策措施得分较高［22］，这两个方向的叠加能弥补单一方向在反映政策内容上的缺陷。因此，通过对政策力度和政策措施两个方面的量化能够较好地反映节能减排政策措施的效力。

政策措施是指政府制定和实施政策时为实现既定目的而运用的方法和手段。Kim认为政府会应用很多直接或间接的措施来规范企业的行为和实现既定的目标［25］。Murphy和Mei⁃jer等认为荷兰政府在改善能源效能方面的政策措施主要有能源效能标准、行政许可、经济措施、协议和信息引导等［26］；彭纪生等认为我国创新政策的政策措施主要有行政措施、人事措施、财政税收措施、金融外汇措施和其他经济措施［22］；Zhang等认为我国钢铁行业的节能减排政策主要有法律法规、政府补贴、税收政策和信贷政策等［19］。这些对政策的梳理和划分给本文的研究带来了较大的启示，通过对921条节能减排政策的精读并结合相关专家的建议，本文将节能减排政策的主要措施划分为：引导措施、行政措施、财政税收措施、人事措施、金融措施和其他经济措施③。引导措施主要从节能减排的宣传力度、推荐产品和消费目录、实施示范试点工程及建立引导体系等来进行量化；行政措施主要从政府态度、行政许可、审批权限、监督检查和考核制度等方面进行量化；财政税收措施主要从政府财政投入力度、财政贴息和补贴程度、税收优惠或惩罚力度等来进行量化；金融措施主要从对实施节能减排的信贷支持力度、风险控制、金融服务和企业投融资政策的完善程度等来进行量化；人事措施主要从教育、培养和培训人才的力度、对相关人员的重视程度和待遇保障程度及对相关违规人员的惩罚力度等方面来进行量化；其他经济措施指除财政税收和金融以外的措施，主要包括节能减排相关价格或费用的实施或调整，折旧、成本和相关费用的会计处理规定等。并根据政策措施的详细程度、支持和执行力度等为各政策措施分别赋予3～1分的数值来对政策措施进行量化。行政措施的量化标准如表1，其他政策措施的量化标准与此类似，由于篇幅所限，不再一一列出。

表1 节能减排政策力度和行政措施量化标准

（三）政策打分

在确定了节能减排政策量化标准以后，我们聘请了10位政策研究人员根据量化标准来为政策打分。在打分过程中，一条政策可能使用多个措施，我们将对各个措施分别打分。为了减少打分人员主观因素的影响，我们将10位打分人员分成两组分别为政策打分。为了让打分人员更好的理解量化标准，我们首先给各打分人员详细讲解了每条政策的打分标准，并对其进行详细讨论，以找出各打分人员存在疑问的地方，然后再次讲解或修改，直到每位打分人员对量化标准完全理解。在对打分人员培训后，开始组织他们给随机选取的部分政策进行预打分，并比较各成员的打分结果，发现打分的结果不够理想。我们再次召集打分小组成员进行讨论，让各自分析其产生分歧的原因，并进一步优化量化标准。然后，进入正式打分阶段，在对打分结果进行对比分析后，发现打分结果完全相同的政策占总政策的23.02%，打分结果相差1的政策占总政策的68.95%，打分结果相差2或相差3的政策占总政策的8.03%，为了保证量化结果的效度，我们对打分结果相差2或相差3的政策进行了第三轮打分，最终确定了本文所需要的量化数据。

三、研究设计

在政策或制度因素分析模型的讨论方面，Zhang等以我国2006-2010年间的28家钢铁公司和56家化学工业公司为例，将这些公司每年单位产值的能耗量和SO2排放量作为因变量，将法律法规、信贷政策、税收政策、媒体督导、政府补贴和市场化程度等制度因素作为自变量，讨论了制度因素对节能减排效果的影响［19］；彭纪生等在研究我国科技创新政策协同对经济绩效影响研究中，将每年GDP和重大发明创造等作为因变量，将各年政策措施协同和政策目标协同作为自变量，并利用AIC信息标准和SC准则来选择自变量的滞后期考虑了政策滞后对因变量的影响［22］。本文在分析政策措施对节能减排效果影响研究中，将参考上述文献对因变量、自变量和政策滞后期的选择方法来设计变量和构建模型。

（一）变量设计

根据《十一五规划纲要》中规定的我国在“十一五”期间，单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的指标，以及《通知》中对主要污染物主要指SO2和COD的界定，本文在分析节能减排政策措施有效性的过程中，因变量主要用万元GDP能耗量（Energy）和百万元GDP主要污染物排放量（Emission）①来表示，计算办法如式（1）和式（2）所示：

其中，Energyt和Emissiont分别表示第t年万元GDP能耗量、百万元GDP主要污染物排放量，具体名称见变量定义表（表2）；energyt，SO2t和CODt分别表示第t年的能源消耗量，SO2排放量和COD排放量，单位均为万吨；GDPt和GDP't均表示第t年的国内生产总值，单位分别为亿元和百亿元。

本文自变量主要用节能减排政策所使用的行政措施、财政税收措施、金融措施、人事措施、引导措施和其他经济措施的效力X来表示，由于节能减排政策措施效力不仅与政策措施本身有关，还与政策措施颁布部门的级别及政策类型有关，因此本文将根据公式（3）来计算节能减排政策措施的效力Xt：

其中，Xt表示第t年节能减排政策措施的效力；N表示第t年颁布的政策总量；PEi表示第i条政策的政策力度得分；PMij表示第i条政策中第j项政策措施的得分；j表示节能减排政策中引导措施、行政措施、人事措施、财政税收措施、金融措施和其他经济措施等6项政策措施中的1项政策措施。各变量定义见表2所示。

表2 变量定义表

（二）基本计量模型

由于前期的能耗量和污染物排放量代表着现有的节能减排水平，且对本期的节能减排效果有显著的影响［19］，本文在构建政策措施对节能减排效果影响的分析模型中，将考虑前一年万元GDP能耗量和百万元GDP主要污染物排放量对本年节能减排效果的影响。分析模型如式（4）和式（5）所示：

其中，pEnergyt、pEmissiont分别表示前一年万元GDP能耗量、前一年百万元GDP主要污染物排放量；Ct表示模型的常量；i为政策措施的滞后期，在具体分析时将根据AIC信息标准和SC准则进行选取；βba(a=1,2,···,7;b=1,2)分别表示各变量的系数；εt表示其他随进因素对因变量的影响。

四、节能减排政策措施有效性分析

在对政策措施进行梳理和量化之后，本部分将根据上述模型对我国节能减排政策措施的有效性以及我国政府对不同节政策措施的使用状况进行分析。

（一）各政策措施对节能减排效果的影响分析

表3是各节能减排政策措施与节能减排效果间的Pearson相关性分析结果，表4是各节能减排政策措施对节能减排效果影响的回归估计结果。从表3中可以看出，各节能减排政策措施与节能和减排效果间的相关系数均通过95%的显著性检验，各自变量与因变量的相关性方向也与表4中各自变量对节能减排效果的影响方向基本相符，且表4中各估计结果的R2值均大于0.99，D-W值也都在可接受范围内，而根据AIC信息标准和SC准则选择的各政策措施的滞后期均在2年以内，这与现实相符，说明表3和表4的估计结果能够解释各节能减排政策措施在现实中的情况。

从表3中可以看出，前期万元GDP能耗量（pEnergy）和百万元GDP主要污染物排放量（pEmission）与节能和减排效果间均有显著的正向相关关系，而表4的分析结果表明，pEnergy和pEmission对节能和减排均有显著 的阻碍作用，且影响系数在所有自变量中最大，这说明前期的能源消耗量和主要污染物排放量，在较大程度上决定着本期的能源消耗量和主要污染物排放量［19］，同时这也意味着我国过去较大的能源消耗和主要污染物排放基数决定了我国在短期内不可能大幅度的节能减排，我国作为能源消费大国和主要污染物排放大国的事实将在短期内无法改变。从表3中还可以看出，人事措施、行政措施、财政税收措施、金融措施、引导措施和其他经济措施与节能和减排均有显著的负向相关关系，这说明我国目前节能减排政策中各政策措施对行为主体的能源消耗量和污染物排放量均有显著的影响，具体影响结果如表4所示。表3的分析结果还表明，不同的节能减排政策措施之间也表现出较好的相关性，这是由于政府在政策层面上通常将不同的政策措施进行组合使用，从而使得各政策措施间也表现出较好的相关关系。

表3 各政策措施效力与节能减排效果间的Pearson相关性分析结果

表4 节能减排政策措施对节能减排效果影响的估计结果

表4的分析结果表明，行政措施对节能有显著的阻碍作用，而对减排无显著影响，这可能与我国政府目前对行政措施的使用不够完善有关，因为政府在制定政策过程中通常将其他措施（如财政税收措施）与行政措施组合使用［22］，行政措施本身的不完善以及使用程度的不得当都会降低其他政策措施的实施效果，从而不利于推动节能减排，此结论的取得意味着我国现有节能减排政策中的行政措施并不能对节能和减排起到有效的推动作用。财政税收措施和金融措施对节能和减排均有显著的推动作用，且财政税收措施和金融措施对节能和减排的影响相对于其他政策措施均较大，这与现实相符，说明政府加大对行为主体的财政补贴、税收优惠和金融支持均有利于促进污染物排放量的降低和能源消耗量的减少，同时这也意味着我国政府加大对财政税收措施和金融措施的使用均有利于有效地推动节能减排。人事措施也对节能和减排产生了显著的推动作用，这是由于加大对违反相关规定行为主体的惩罚以及加大对人才的培养和培训均有利于促进能源消耗量和主要污染物排放量的降低。其他经济措施对节能和减排均产生了显著的阻碍作用，这是由于其他经济措施主要是对高污染高耗能行为主体在价格或费用上的调整或惩罚，这种调整或惩罚只有在政府干预或引导的情况下才能发挥应有的作用，并且我国政府在政策的制定和实施过程中也主要将其他经济措施与行政措施等政策措施进行组合使用，而本文在分析过程并未考虑这种政策措施组合效应对节能减排效果的影响，因而得出其他经济措施不利于推动节能减排的结论，但这不意味着我国政府要减少其他经济措施的使用，因为其他经济措施在与行政措施等政策措施组合使用的情况下可能会对节能减排产生显著的推动作用。遗憾的是引导措施对节能产生了显著的推动作用而对减排产生了显著的阻碍作用，这一方面与我国现有节能减排政策中对引导措施的使用不够完善有关，另一方面也反映出政府加大对行为主体的引导能够对节能产生有效地推动作用，而对减排不一定产生有效的推动作用。

（二）政府对各政策措施使用程度分析

根据节能减排政策措施效力的定义，不难看出某项政策措施的效力越高，说明政府对该政策措施的使用程度越大，因此从图1各节能减排政策措施效力随时间演变的过程中，还可以看出我国政府在1998-2012年间对各政策措施使用程度的演变趋势。

图1 各政策措施效力随时间变化的演变过程

从图1中可以看出，随着时间的推移，我国政府对各政策措施的使用程度逐渐增强，尤其是在2003年以后增幅更为明显，这说明随着全球气候的恶化以及我国经济可持续发展的需要，我国政府对节能减排的重视程度越来越大，逐渐加大各种政策措施的使用来推动节能减排。具体看来，我国政府对不同政策措施的使用程度明显不同，在1998-2012年间，政府对行政措施和引导措施的使用程度最高，而对财政税收措施、金融措施和其他经济措施的使用程度最低，但表3和表4的分析结果表明，政府加大对行政措施和引导措施的使用并不能有效地推动节能减排，而我国政府对其使用程度较高，财政税收措施和金融措施对节能和减排均产生了显著的推动作用，其他经济措施虽然对节能和减排产生了不利影响，但其他经济措施在与其他政策措施组合使用的情况下可能会对节能减排产生有利影响，遗憾的是我国政府并未对其大力使用，尤其是对金融措施的使用程度非常低，实际上，我国以经济增长为发展主题的趋势将长期保持不变，政府对节能减排的过度行政干预可能会阻碍经济的可持续增长，而政府对财政税收措施的使用程度又有限［27］，在我国市场经济体制逐渐形成和节能减排压力逐渐增大的情况下，我国政府应该更多的运用金融措施和其他经济措施，在更大程度上利用经济杠杆和市场机制来推动节能减排。因此，我国政府在后续节能减排政策的制定过程中，应逐渐增大金融措施和其他经济措施的使用，适度增加财政税收措施和人事措施的使用，适当减少引导措施和行政措施的使用，并注重不同政策措施间的协同组合使用，才能更好的发挥节能减排政策的驱动作用，从而更有效的推动节能减排。

五、结论与政策建议

通过以上论述得出以下结论：第一，随着时间的推移，我国政府逐渐加大各种政策措施的使用来推动节能减排，表明我国政府对节能减排的重视程度越来越大；第二，我国政府对不同政策措施的使用程度明显不同，对行政措施和引导措施的使用程度较高，而对财政税收措施、金融措施和其他经济措施的使用程度较低；第三，不同政策措施对节能减排效果的影响存在显著的差异。财政税收措施、金融措施和人事措施对节能和减排均产生了显著的推动作用，其他经济措施对节能和减排均产生了显著的阻碍作用，引导措施对节能有显著的推动作用而对减排有显著的阻碍作用，行政措施对节能有显著的阻碍作用，而对减排无显著影响。

结合本文分析结论及我国目前的节能减排政策现状，本文提出以下建议：第一，不断完善行政措施和引导措施。行政措施和引导措施不能有效推动节能减排的原因之一是这两种政策措施本身还不够完善，而政策措施的不完善不仅影响该政策措施的效果，还会影响其他政策措施的效果，因此我国政府在后续节能减排政策的制定过程中应不断完善行政措施和引导措施；第二，完善不同政策措施的使用。行政措施和引导措施并不能有效推动节能减排，而政府对其使用较多，金融措施对节能和减排有显著推动作用，政府对其反而使用的较少，这不利于提升节能减排政策的实施效果。因此，我国政府在后续政策的制定过程中应逐渐增大金融措施和其他经济措施的使用，适度增加财政税收措施和人事措施的使用，适当减少引导措施和行政措施的使用；第三，加强不同政策措施间的协同与组合。节能减排活动的特点决定了节能减排政策超越了现有的政策领域边界和单个部门的职责范围，如果单一、过量的强调使用任何一种政策都可能不是最优的，而多种政策工具的协同与组合，可以比单一政策更优的实现既定目标［28］，因此我国政府在后续政策的制定过程中要注重加强不同政策措施间的协同和组合，通过综合利用各种政策措施来推动节能减排。

注 释：得，由于万元GDP主要污染物排放量数值很小，为了分析的方便，本文用百万元GDP主要污染物排放量来表示，计算办法见式（1）和式（2）。

②全球法律法规网（http：//policy.mofcom.gov.cn/），商务部主办。

③在对政策精读的过程中，发现对人事措施、行政措施、财政税收措施、金融措施、引导措施和其他经济措施以外的其他措施使用的少，为了突出本文的研究重点，在研究过程中不考虑其他措施的影响。

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A Study on Effectiveness of Policy Measures of Energy Conservation and Emission Reduction in China

ZHANG Guo-xing1，2，GAO Xiu-lin1
（1.School of Management，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China；2.School of Management，Xi’an Jiaotong University，Xi’an 710049，China）

The paper summarizes energy conservation and emission reduction policies in China from the year of 1998 to 2012，and quantifies these policy measures on the basis of sorting out them.In addition，this paper also makes an analysis of the ef⁃fects of various policy measures of energy conservation and emission reduction on energy conservation and emission reduction and the use of various policy measures by our government based on these quantized data.The analysis results show that：Chi⁃nese government gradually increases the use of various policy measures to promote energy conservation and emission reduc⁃tion，but the degree of the use of different policy measures is significantly different，and the effects of different policy mea⁃sures on energy conservation and emission reduction are also significantly different.Finally，this paper puts forward some rele⁃vant suggestions to improve the use of policy measures and strengthen the coordination of policy measures，etc.

energy conservation and emission reduction policy；policy quantification；policy measures；policy effectiveness

F205

A

1007-5097（2014）05-0045-06

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.05.010

2013-11-05

国家自然科学基金项目（71103077；71373107；71203064）；教育部新世纪优秀人才支持计划（NCET-13-0267）；中国博士后科学基金第六批特别资助项目（2013T60880）；兰州大学中央高校基本科研业务费项目（13LZU⁃JBWTD004）

张国兴（1978-），男，内蒙古商都人，副教授，博士，研究方向：资源与环境管理；高秀林（1989-），男，陕西安康人，硕士研究生，研究方向：资源与环境管理。

张 青］

●中国经济