地方食品安全标准制定研究

吴燕怡

地方食品安全标准制定研究

吴燕怡

（昆明理工大学，云南 昆明 650500）

地方食品安全标准制定既要强调其合法性又要强调其合理性，合法性的实现多仰赖于行政机关的规范守法；合理性的实现，则着重于以多元化的视角对各种观点加以整合平衡。针对实践中食品安全中较为常见的问题，食品安全标准的制定须注重标准制定与标准执行的连贯性，提升食品安全标准的公信力，强化非政府组织的作用，引导公民对市场作用的理性思考。

食品安全标准；连贯性；非政府组织；公信力；市场

食品安全标准的制定既要遵循国际的一般准则，又要与行业、市场及传统相结合。国家标准固然代表着一般意义上的科学性与权威性，但对于地方性食品如果用统一标准来衡量的话，必然抹杀其独特性和本身具有的独特的营养价值。这也决定了地方食品安全标准的制定，不仅要强调合法性还要强调其合理性，如何围绕这个原则来制定既符合相关法律的规定又实用有效的地方食品标准是本文试图探讨的问题。

制定地方食品安全标准，是行政监管的组成部分，在食品安全控制中具有相当重要的意义。而“监管的本质是政府与市场的关系问题。能够促进经济发展和社会进步的政府监管，同一般的缺乏约束的政府行政行为不一样。现代监管的特征，一是基于规则，二是同政府保持距离。监管首先是在市场经济环境中发育、用于弥补市场缺陷的一种行为和过程，监管产生的环境就强调了这不是简单的命令与控制，其次是政府在协商各利益关系的利益立场后确立的监管规制和程序，授权相关的机构（监管者）负责规则的实施。”因而，监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府代替市场的一种次优制度安排，这种监管可以保证产业发展和服务供给，是现代经济发展的一个必要手段。这种基于规则的干预，试图保障所有的利害关系人的利益，使各种交易得以正常进行，行政监管是维护市场规则更有效地作用的主要力量，不是改变市场规则。因此，政府权力的介入应当是在市场机制不能充分发挥作用，或市场的作用不足以解决相关问题的前提下进行的。食品安全标准的制定同样也具有这样的限制性。作为地方行政监管的重要环节，地方食品安全标准的制定，还存在诸多值得探讨的空间，不仅需要政府相关部门的改进，更需要充分发挥市场、其他社会组织和社会民众的力量。

一、食品安全标准的制定

（一）食品安全标准的界定

《中华人民共和国食品安全法实施条例》第3条规定：食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，建立健全食品安全管理制度，采取有效管理措施，保证食品安全。食品生产经营者对其生产经营的食品安全负责，对社会和公众负责，承担社会责任。因此，食品安全标准是一种强制执行的标准。《食品安全法》第20条规定，食品安全

标准包括八个方面的内容，即：食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量；专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；食品生产经营过程的卫生要求；与食品安全有关的质量要求；食品检验方法与规程；其他需要制定为食品安全标准的内容。根据上述法律规定，我们可以认为，食品安全标准是一个针对食品中原料及添加剂的危害范围的做出的限定，和对食品的营养水平、卫生程度提出的要求，以及对检验的方法和程序的设定，并予以强制执行的一系列专业标准。

迄今为止，我国针对食品问题制定了大量的法律，形成了以《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品法规体系。此外，其他与食品安全密切相关的法律如《进出口商品检验法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《卫生检疫法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》中不乏对食品安全标准的规定,但是食品安全问题并没有因为安全标准的相关法律规定较为完备而有所减少，标准执行和惩罚力度等多方面的问题固然会影响其作用力，但反观食品安全标准的制定本身也存在问题。

（二）食品安全标准制定的原则

在中国，食品安全标准的制定主体食品安全国家标准由卫生部负责制定。地方食品安全标准的制定主体为地方卫生行政部门，标准制定行为本质上一种行政立法行为，地方食品安全标准的制定应当依法进行。制定食品安全标准，应当符合宪法和法律的相关规定。合法性还包含了制定程序的合法，制定食品安全国家标准需要严格遵守相关程序，一般分为以下几个步骤：制定标准研制计划、确定起草单位、起草标准草案、征求意见、委员会审查、卫生部批准等。依法制定标准，可以在一定程度上避免地方政府领导为追求地方经济效益损害消费者的利益，降低食品安全标准，破坏法制的统一。违反上位法设定的食品安全标准将会接受司法审查，已经制定出的食品安全标准要接受相关部门和行业协会以及普通大众的监督。与此同时，地方食品安全标准的制定中，遵循合理性原则也尤显重要，这意味着，在符合《食品安全法》的原则性规定的前提下，地方食品安全标准的部门可以合情、合理、恰当和适度地行使行政机关的自由裁量权，以突出地方特色，彰显本地饮食文化传统。但自由裁量权的行使必须以符合法律的目的，必须有合理的动机，应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素等条件为限制。

二、地方食品安全标准制定中存在的问题

（一）合法性问题

食品安全标准作为食品安全风险治理中的重要指针，它应当代表着行业的能够容忍的底线，因而，安全标准的合法与规范是安全标准确立的前提条件，而实践中，食品安全标准的合法性基础却屡屡遭到破坏。

1.地方食品标准的公信力不足

有学者认为：“在现代行政国家下，技术标准有可能令依法行政被架空，乃至蜕变为‘依标准行政’，让法治国家陷入形骸化乃至空心化的境地。”一方面，由于一些较高食品安全标准将会导致大批企业的停产歇业，地方政府要保全地方财政就可能不愿意以较高的标准来要求企业，而使消费者成为“受害者”；另一方面，实践中也仍然存在一些官员在谋取私利的情况下，故意放低食品安全标准，甚至导致较为严重的食品安全事件的发生。如山西米酒中毒事件中，食品安全标准形同无物，兑水的工业酒精可以获得符合安全标准的证书，能够进入市场流通。而实践中，一些大型企业能对地方财政做出较大贡献，大型企业的标准往往成为行业标准，而作为市场竞争中追求自身利益最大化的企业的标准，很难成为最权威的标准。上述情况表明了食品标准本身的公信力是具有争议的。地方食品标准制定部门如果注重眼前

利益，为保护地方企业，而不能严格执行标准，必然导致问题复杂的复杂化和失信于民。在欧美等发达国家，食品安全问题像“热炉”一样，企业一碰就会烫到，促使企业会产生“再也不敢碰”的心理。但中国企业在食品安全上的违法成本很低，尚未形成“热炉”效应。这当然与惩罚力度有关，但食品安全标准本身也难辞其咎，倘若相关部门制定的标准足够科学、公正，并得到全方位的有效实施，那么企业也将惮于以身试法，而有争议的食品安全标准本身就削弱了其公正与权威性，给企业提供了推脱责任的借口，相关部门也很难以强制执行相关标准。

2.制定地方食品安全标准的视角单一

按照法律的规定，食品安全主体目前为卫生监督部门，较多立足于卫生角度，导致所制定出来的标准缺少行家里手的专业认知和生产经营部门的实践经验，在实际运用中难以产生实效。由一个主体主要负责制定食品安全标准的方法并非不可行，但相关主体必须充分考虑到卫生、安全、营养、风味和饮食习惯等地方食物中应当考虑到的因素。“在风险规制领域中，标准制定涉及到政府、要负担成本的被规制方（如企业）以及规制受益方（如消费者），其中还涉及到劳工组织、行业协会、专家等多重不同的角色。”同时，在社会生活中，现代公民都具有一定的卫生常识和选用安全食品的意识，以及在食用后的身体反应，都可以反映出食品的安全、卫生营养、风味等指标，所以，一定程度上，一种食品在市场上的长期的供需水平也能反映出某种食品的安全水准，但我国相关法律反映出市场供求关系对于食品标准的制定来说并不在考虑的范围之内。多元的视角可以提供标准制定者完整的考虑范围，不至于顾此失彼，而单一的视角必然导致标准的不全面、不科学、不可执行。这也同时意味着，更多主体的观点未能得到有效表达，因而很难体现民主、公开和平等，而多元视角或者多主体的参与将为食品安全标准奠定较为坚实合法性基础。

（二）合理性问题

作为强制执行的标准，食品安全的制定具有可理解性和可执行性是其遵循合理性原则的主要方面，但食品安全标准的制定这类问题并非已经杜绝。

1.部分食品标准不便理解

在掌握食品安全信息的基础上，还必须保证生产企业完全理解食品标准，倘若企业不能真正理解食品标准，可能会对较高的标准产生抵触情绪，不能自觉履行义务，造成监管的负担，也可能无法按照要求规范地实施执行标准。比如一些经营企业对食品添加剂在食品生产过程中的使用原则不清楚，导致膨松剂、着色剂、防腐剂、甜味剂、食品用香料等食品添加剂容易超范围使用。笔者了解到，云南食品生产经营企业中近半数的被调查对象认为两项标准较难掌握。主要表现在：一是对营养成分的比较和功能理解困难；二是在食品标签配料表中不能正确标识添加剂。这暴露了生产经营企业所招收的员工素质仍然停留在仅有技术而缺乏理论认识的层面上，即使有意识地要生产安全的食品也较难达到标准，同时也反映了标准制定者没有顾及到受众的理解力，而导致使用者无从理解，更难以达到相关标准。

2.部分食品安全标准不便执行

而一些食品安全标准的制定未能根据生产、运输、销售的实际情况来制定，导致相关标准难以执行。如豆腐皮（腐竹）的标准中水分含量规定偏低致使实际应用时，致使按标准加工的散装豆腐皮在运输过程中易碎难保存。又如，云南人普遍爱吃的米线的标准制定的依据的并非是现今正在采用的生产工艺来制定的，因此，以与现实生产工艺不符的工艺标准来衡量食品的安全度，缺乏说服力，这表明了标准制定者缺乏食品生产现状的了解，与标准执行者之间缺乏有效沟通。再如，食品安全国家标准蜂蜜标准中兽药残留限量要求应“符合相关标准的规定”，没有具体明确的指标和限量值，为方便使用，需要明确兽药残留限量的具体指标和限量值。同时，该标准还中没有包含水分、羟甲基糠醛、淀粉酶活性的限量值规定，但这3项指标反映了蜂蜜的质量和真伪情况，这样一些特别重要标准或重要指标的缺失，不仅给食品安全标准的科学性和完整性带来极大的危害，还让标准不便于执行，使其失去作为保障食品安全的门槛的意义。

3.食品安全标准的推广存有空白地带

笔者在调查中了解到，尽管相关部门已对食品安全标准加以推广，有少数被调查对象仍然表示不知道食品安全标准。作为相对偏远、落后和多民族聚居的省份，云南省具有特殊的省情，因而相关部门必须考虑到一些边远地区信息不灵和文化水平不高的特殊情况，有意识地加强这些区域的标准的公布和推广，甚至要对这样一些人员加以个别辅导，以帮助理解认识食品安全标准。

三、地方食品安全标准制定的若干思考

地方食品安全标准的制定既要强调其合法性还要强调其合理性，围绕这一中心，基于实践中呈现出的问题，食品安全标准制定中需要注意以下问题：

（一）提升食品安全标准的公信力

在社会生活日益纷繁芜杂的今天，公民个人对自己的生存难以独自负责，因此，生存照顾有赖于国家政府。哈贝马斯曾这样描述过政府在不同时期的责任：“关于政府任务之复杂性增长的主要线索，有这样一种大致的分期，根据这种分期，政府必须相继地专门完成这样一些任务：起初是古典的维持秩序的任务，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况。”食品安全风险对于公众来说也是一种在缺乏政府的帮助的情况下难以应对的危险情况，因此需要政府肩负起相应的任务，但政府监管的要点在于通过统领各种行政权力，监督市场淘汰不良企业，帮助行业协会的自律和管理企业，以及培育和帮助社会团体的健康成长，政府设立的机构不宜过多，但务必是最为权威的，这样在行业协会发生困难或争议的时候，政府的检验机构可以作出最权威、准确的判断。若不如此，行政权力可能会不正当地介入市场，非但不能很好地解决问题，还会使市场规则失去意义。政府要站在高于市场的角度来审视、监督市场制度，而不是作为成员来参与市场竞争，并注意避免制度的设计所带来的机构的重复设置和功能上的互相抵消。

因此，保障食品安全，务必正本清源，相关部门在注重其他社会组织和公众参与的同时，必须严格把关，避免行业利益借由法律实现，严格依照法律的相关规定制定出合法的食品安全标准，避免随意降低地方食品安全标准中的可能性。

（二）注重标准制定与标准执行的连贯

标准执行的前提在于标准的公开，标准须公诸于众，否则就不能用相关标准来要求标准的使用者和监督者。加强标准制定和执行之间的连贯性，避免标准制定和执行的脱节是食品安全标准得以有效实施的前提条件。为实现二者的连贯性，地方食品安全标准的合理性尤其值得强调：

1.标准的制定要符合地方实际情况（如温度、湿度等），考虑地方生活习惯，这样的标准易于为生产者和消费者接受，同时能够保留长久形成的文化传统。

2.当标准明显高于大多数企业的水平和明显与习惯不相符合时，必须加强企业食品安全执行者对标准的理解和认知，帮助生产者认识相关标准在保障食品安全中的作用，要求相关机构对生产经营企业相关人员进行培训，食品从业人员不仅要具备食品加工的技能还要学习掌握相关的原理，才能自觉遵守，运用自如。

3.由于食品标准的制定者与食品的生产者完全分离，导致食品标准的制定不一定符合实际生活的需要。标准制定者和标准使用者之间应当加强沟通，一方面要提供给标准使用者更多参与制定标准的过程的机会；另一方面，标准制定者应当深入生产线和运输线关注实际情况，即时掌握新的食品生产工艺，并了解民间对食品的辨识方法。若不如此，相关部门制定出来的标准就有可能得不到业内人士的认同，无法真正有效地得到实施，食品安全的问题长期得不到解决，消费者的权益必然受到侵害。

4.为使标准的制定更加与执行相结合，必须跟踪食品标准的执行情况并及时加以调整，这一制度目前在云南省已得到较好的实施。但仍然需将一些重要标准或重要指标补充到其中，否则影响到食品安全标准的科学性与完整性。

（三）强化非政府组织的作用

本文中的非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。非政府组织面向任务、由兴趣相同人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义

作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。非政府组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定，以其组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征在社会生活中发挥社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。

倘若社会组织、行业协会、公众能够参与到食品安全标准的制定过程中，就能够在一定程度上制约公共权力，避免公共权力价值取向的扭曲，也能弥补公权力机关在行业技术标准、惯例方面的知识欠缺。同时，社会组织和公众参与食品安全监管的政策制定和具体过程，还能够监督政府相关部门依法行政。

1.行业内组织。行业协会在食品安全标准制定中的作用是毋庸置疑的，作为具有行业技能和经验的组织，对于食品的工艺、口感和安全程度的把握是行外人士所不及的。另方面，一些国际或国家食品标准的制定，脱离了制作地区的气候、水源的特点以及忽视了运输、储存的需求，本身存在改进的空间,在这样的情形下，市场的销售数据可以充分证明政府的介入适得其反，行业的习惯与标准应当得到适度的尊重。当然也必须防止强大行业组织基于自身利益，对食品安全标准施加不正当的压力，制定出低标准的食品安全标准。如行业对三聚氰胺和低蛋白含量的认同，导致奶制品的标准远远低于国际水平。

2.行业外组织。社会大众是各种食品安全风险的直接面对者，食品的安全与否直接关系到公众自身的安全，公众对食品安全监管最为关注，是自己利益的最佳维护者，对问题的出现及演变过程有着最深刻的观察和体会，公众有意愿积极参与到食品安全的监管当中。同时，普遍的参与能够有效表达每个公民基于自己生活实践所形成的个体知识与经验，行业外的第三部门既具有标准制定者的地位又有标准监督者的地位，因而可以从更多的面向来理解问题和观点，从而可以帮助提高行政部门进行相关决策的合理化水平与有效性程度；与此同时也可以在行政监管部门和行业协会失去公正立场时，坚持抵制具有安全风险的食品。而对一些地方性食品，消费者已经形成固有的口味和习惯，一旦用一般性性的标准来加诸于该食品制造，可能会让消费者短时间内难以接受，此时，政府需要担负起引导消费者使用健康食品，改变不良饮食习惯的职责，并帮助生产及销售企业渡过困难时期。

（四）引导民众对市场作用的理性思考

在食品标准的制定与执行中，政府应当有所为，有所不为，一方面政府要理清思路，制定相关制度，敦促相关部门履行监管义务；另一方面，又要避免对市场干预过度，如“郑州馒头办”制定的相关食品标准，非但不能达到监管的目的，还造成了对市场秩序的破坏。而其他国家的做法则具有一定借鉴意义，如在美国目前有关食品安全法令均以《联邦食品、药品和化妆品法》为核心。按照此法律，食品工业的责任是生产安全和卫生的食品，政府是通过市场监督而不是强制性的售前检验来管理食品行业，并赋予了各个食品管理部门相应的管理权限。

我国政府职能的转变已经在行进中，而政府要转变职能，一个重要的方面就在于加强市场监管，创造出更加公平、法治、安全、诚信的市场环境。但当下时代，公众在面对公共问题时，往往将矛头直指政府，食品监管部门在如履薄冰非常尽职地维护食品安全的情况下，监管效果仍然不佳，并遭到公众的指责，与其继续现状，不如理性地退出市场，循序渐进地引导公众更为理性地看待市场、行政权力之间的关系，引导公众接受政府在某些事情上的不介入更加有利于公民生活水准的提高这一理念，这也将间接有助于政府在逐步成熟的公民社会中重塑公信力。政府固然应当承担监管职责，但如果政府对市场管理的范围也频繁进行干预，长此以往，必然导致市场导向的改革变得艰难，而会导致已经交由市场解决的问题再度回到政府手中，如此，食品安全问题得不到解决，行政权力将难以得到控制。公众虽然不能直接改变政府官员的行为，但公众普遍认同的观念对政府的政策其实有着很大的影响力。如果公众普遍接受、甚至呼吁政府的管制，那么，会致使市场的作用减少，由此可能会带来产品质量

和市场调节力度的下降，甚而行政权力的滥用。反之，如果公众普遍接受自由市场体制，而行政监管作为最后的监管机制而存在，那么，行政权力扩张的空间就会减少。因此，引导民众的观念的改变，有利于减少政府在公共政策制定中的失误，就食品安全问题而言，市场的调控和非政府组织的参与将会产生极大的助力，也能构建食品安全监管中最为合理的权力结构形式。

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[5]郑毅.中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则[J].云南大学学报（法学版）,2011,(4)．

Research on the Making of Local Food Safety Standard

WU Yan-yi
（Kunming University of Science and Technology,Kunming 650500,Yunnan）

The making of local food safety standard should necessarily emphasize its legitimacy and rationality.The legitimacy relies more on the specification and compliance of administrative organs and the rationality focuses on the integrative balance of diverse perspectives and various viewpoints.Based on these principles and treated at common problems in food safety in practice,the paper proposes that the making of the food safety standard must focus on the consistency of standard making and standard implementation,enhance the credibility of the food safety standard,strengthen the role of NGO and guide citizens to think the role of the market rationally.

food safety standards,coherence,NGO,credibility,market

F920.0

A

2095-6266（2014）03-039-06

2014-6-25

吴燕怡（1975－），女，云南昭通人，副教授，博士，主要从事民族法学、行政法学研究。