小微企业政策：既要完善更要落实

中国国际经济交流中心《小企业发展与政策研究课题组》

在政策推动下，我国小企业获得新的发展机遇，活力进一步激发，尽管小企业发展环境有所改善，但当前仍面临突出问题

2009 年和2012 年，国务院出台了关于中小企业和小微企业发展的两个29 条政策文件，部门相继制定了一系列配套措施，小企业发展的政策与市场环境明显改善。在政策推动下，我国小企业获得新的发展机遇，活力进一步激发，为经济增长和就业稳定做出了新的贡献。2012 年，规模以上小型工业企业数量增长7%、资产增长30%、主营业务收入增长23%、利润增长9.7%、从业人员增长15%，各项指标均高于大中型工业企业，后者的一些指标是负增长。

尽管小企业发展环境有所改善，但当前仍面临突出问题，以下就八个方面问题提出改进与落实政策的意见与建议。

1、税收问题：扶持政策扩大但政策力度不足

近几年来，国务院相继出台多项针对小微企业的税收优惠政策，为部分小微企业减轻了税负，带来了直接实惠。但目前税费负担仍然是小微企业发展的重要制约因素。原因在于：一是优惠政策范围偏窄，符合减免政策的小微企业数量较少且优惠幅度较小。如这次对月销售收入2 万以下的企业免征增值税与营业税，实际只是向个体工商户看齐，政策新意不多，作用有限。二是优惠政策申报程序较为复杂，部分小微企业不具备相应的办税能力。三是小微企业非税负担较重，多种收费都是由其他部门委托税务部门代收，给企业造成税负重的感受，其实由税务部门征收的有一定比例是各种费而非税。建议：

一是树立国家扶持小微企业发展的主旨是“就业为重、税收为轻”的理念。西方国家政府管理小企业的基本理念是重就业、轻税收，普遍实行低税率、简税制，以减轻企业纳税负担，推动扩大就业。我国人口众多，就业问题更加突出，也应树立同样理念，制定小微企业政策也应以推动企业解决就业为主，而不是增加税收。我国现行就业税收政策多属临时性安排，建议整合和完善相关就业税收优惠政策，将尽可能多的小微企业纳入就业税收政策覆盖范围，并从制度层面建立长期支持就业和创业的税收优惠政策体系。

二是按照公平税负原则，逐步扩大税收优惠受惠面。（1）进一步降低小型微利企业的所得税税率。目前，小型微利企业的所得税率为20%，仅比普通企业25% 的税率低5 个百分点， 与国外相比税率仍然偏高，可考虑将税率降为15%。（2）放宽小型微利企业的认定资格和条件。将“微利”由应纳税所得额低于30 万，适当提高；将小型微利企业中“应纳税所得额低于6 万元”减半征收企业所得税政策由短期政策变为永久性优惠政策，同时将6 万元的标准适当提高。（3）将免税范围从当前的企业月销售收入2 万元以上提高为4 万元以上，以体现企业与个体工商户的区别。（4）对劳动密集型小微企业、技术创新型企业、小城镇企业和个人创业等，适当降低其所得税、增值税或营业税、城市维护建设税和教育费附加等。

三是正税清费，规范税费关系。针对小微企业税费交叉重叠、不够规范的现状，应当大力清理和取消各种不必要、不合理的收费，切实减轻企业负担。要税费联动，将较为规范的、具有税收性质的收费尽快费改税；属于“规费”的收费，合理制定收费标准，明示资金用途，接受社会监督。

四是减少税收征管的随意性。进一步减化行政审批程序，提高审批透明度，切实给小微企业创造良好的发展环境，使得小微企业无须花费大量人力、物力来处理税务问题，可将有限的资源全部放在企业经营上。定期对税收优惠政策的落实情况进行专项检查，避免地方政府在经济增速放缓时期干扰优惠政策落实现象的发生。对落实程序复杂的减税或免税政策，

2、信贷问题：小企业贷款规模扩大但远未适应需要

近年来国家采取了一系列措施，小微企业融资困难有所改观，但仍未根本解决。银行信贷覆盖面小，小型金融机构严重不足，大多数小微企业无法获得信贷支持，获得者成本也很高。小微企业仍主要靠民间融资，融资成本畸高。改善小微企业融资环境，需要进一步做好以下几项工作：

一是改进信贷统计工作，真实反映小微企业信贷数量。有几个重要金融数据并不清楚，严重影响国家与社会对企业融资形势的客观判断。如全国金融机构每年贷款的企业总数和有贷款余额的企业总数，每年有贷款的大、中、小、微型企业数量、贷款余额及比重等。按金融部门统计，已经连年实现小微企业贷款增速和增量“两个不低于”的目标，商业银行的小微企业贷款已占企业贷款总量的近30%。据调查，实际远没有这么高。原因是，各个银行在实际统计中，许多并未按照中小企业划分新标准执行，仍将企业授信额500 万元以下或单户融资限额3000 万元以下的企业归类为小微企业，这就将部分中型企业和大型企业（其分支机构）的贷款也加进去了。另外，有的银行将其小企业信贷部门管理的企业贷款全都统计为小微企业贷款，而其中不少小企业早已发展成为了中型甚至大型企业，但其业务仍由小企业信贷部管理。要切实改进企业信贷统计工作，严格执行中小企业划分新标准，调整银行企业统计口径，真实反映大中小型企业信贷数据。

二是认真落实“金融十条”，提高小微企业融资服务水平。在机构业务准入、风险资产权重、存贷比管理等方面对小微企业实施差异化监管；继续支持符合条件的银行发行小微企业专项金融债，所募集资金发放的小微企业贷款不纳入存贷比考核；积极支持信贷资产证券化向常态化发展，并制定相应办法，将资产证券化腾挪出的信贷资源主要用于小微企业贷款。适度提高小微企业不良贷款容忍度，并相应调整绩效考核机制，调动小微企业服务部门和人员工作积极性。

三是控制地方商业银行跨区域经营，引导其扩大对当地小微企业服务。近年来，中型股份制银行和城市商业银行跨市跨省发展现象比较普遍，有的市外省外业务量已经过半，这不但与成立这类银行的初衷相背离，也在一定程度上影响了进驻区域的金融市场秩序。应适当限制中型股份制银行和城市商业银行跨区域发展，引导其立足当地，扩大对小微企业的金融服务。这与金融市场化改革并不冲突，西方国家的许多中小银行，业务范围均在一定区域之内，跨区域业务量很小。endprint

四是大力推进以民间资本为主的小金融机构发展。小金融发展缓慢的主要原因是主要依托大中型银行来办。如果不是管理部门要求，多数银行根本就不想办小金融。“草根企业”需要“草根金融”， “草根金融”要由“草根企业”来办。我国发展小金融，应该以民间资本、民营企业为主。民间蕴藏着发展小金融的无限潜力和强大动力，只要放开，我国小金融将像雨后春笋迅速发展起来。要放宽准入，加快民间资本独立投资小型金融机构步伐，与现有各类金融机构相互补充，培育形成商业性、合作性和政策性相结合的小微企业金融服务组织体系。

3、资本市场问题：中小板创业板“大多、中少、小无”

我国能够在资本市场上获得融资的小企业如凤毛麟角。目前在主板市场上市的1000 多家企业，全是大中型企业。自2006 年和2009 年中小企业板与创业板建立以来，如果按上市前一年销售收入算，没有一家小企业上市，中小企业板和创业板近1000 家公司的现状是“大多、中少、小无”。

建立中小企业板和创业板主要目的是支持中小企业发展，但其最低门槛是上市前一年公司的销售收入不低于3000万元，而小型企业的标准是销售收入2000 万元以下。规则制定和操作过程一方面向上大大放宽了标准，让大量大型企业在中小企业板和创业板上市，另一方面向下提高了进入门槛，从根本上排除了小型企业上市。“大多、中少、小无”的现状，说明我国中小企业板和创业板在相当大程度上是名不副实。这种状况必须尽快改变。

一是修改中小企业板和创业板公司上市标准要求。使其与工信部、国家统计局等四部门最新的中小企业划分标准相衔接，主要是适当降低公司营业收入规模要求，同时，根据行业不同明确提出公司从业人员数量要求。

二是按照“以中为主”橄榄型要求，发展中小企业板和创业板。目前中小板和创业板公司市值总量中，大型企业的市值总量至少占90%，其中按销售收入计算的特大型企业市值可能占50% 以上。今后，中小企业板和创业板上市的大、中、小型企业，建议基本按照2 ：6 ：2 的比重安排，即大型企业占20% 左右，中型企业占60% 左右，小型企业占20% 左右。同时，严格禁止特大型企业在中小企业板和创业板上市。

三是微型企业不宜在中小企业板和创业板上市。微型企业财务管理的规范性和透明度等均不可能具备公司发行上市的最起码要求，不可能为投资者接受，全世界也无一个国家让微型企业发行上市。因此，今后只宜提支持小型企业上市，不宜提支持微型企业上市，以免引起社会误解。

四是大力发展三板市场和企业产权地方柜台交易市场。这是小企业上市的主战场，通过加快发展，使其在上市企业数量上，逐步达到和超过中小企业和创业板的数量，以支持更多的优质小型企业上市。

4、市场经营问题：环境有改善但成本高、利润低

近年来，在复杂严峻的国内外形势下，我国小微企业生产经营出现少有的困难，各项投入成本持续攀升，主要是用工成本大幅上涨，能源原材料成本仍居高位，物流成本高，环保压力大，利息高、税费高、汇率高，资金周转困难（重要原因是对大企业的应收账款数量大时间长）等等。建议采取相应措施改善小微企业的经营环境：

一是把握工资增长节奏。当前大量中小企业已经遇到想招工，但因工资要求高而招不起、不敢招、招工难的窘境。因此，一方面，国家应把握好最低工资标准的提高幅度与频率，将其控制与地方经济增长和企业效益提高速度相适应的范围之内。另一方面，适当改进企业社保基金收取办法，对劳动密集型和经营困难的小微企业，适当降低缴纳费率标准。

二是创造小企业与大企业平等竞争的市场环境。认真落实小微企业发展和民间投资鼓励政策，提高政府采购中的小企业份额比重，明确提出普通日用商品以向小企业采购为主；降低高速公路收费，减小物流成本；协调大企业与小企业关系，引导大企业尊重小企业，守合同讲信用，及时给小企业付款；推进小企业的行业平等进入，不得对其设定歧视性市场准入条件。

三是引导企业转变发展方式。引导企业练好内功，完善内部治理结构，提高员工素质，加快自主创新和技术进步，提高产品和服务质量，扩大产品与服务的附加价值，加强企业生产经营管理特别是财务管理，降低生产经营成本，避免盲目扩张，减少重复建设，增强市场竞争力。

5、部门统计问题：数据矛盾大、统计标准需要改进

当前，关于中小企业的众多统计数据，各个部门实际统计口径不太一样，有时同一部门同一数据出入很大。特别是社会对部门统计数据多持怀疑态度，如不相信小企业效益有这么好，不相信小企业的信贷数量有这么大，不相信小企业员工工资有这么高，不相信小企业税收优惠面有这么大，等等。主要原因是，统计新标准执行不到位，同时，统计标准本身有的也不太科学，以至统计部门自己的某些数据也出现重大出入。为此，建议：

一是切实执行中小企业分类新标准。有关部门特别是金融管理部门应监督各类银行机构严格按新标准统计小企业贷款情况、融资数量，为政府决策提供可靠依据。银行不能再延用过去的单笔贷款500 万元以下或年贷款3000 万以下均统计为小微企业贷款范围，也不能将小企业信贷部的贷款均统计为小企业贷款，严格按中小企业新标准进行统计。要对银行统计系统进行技术改造，使其适应新标准要求。

二是适当调整中小企业标准。现行新标准的主要问题是企业销售收入与人数不大匹配。如工业小企业标准是销售收入2000 万元以下和从业人员300 人以下。结果出现了一个问题，有的企业销售规模已经达几亿、甚至几十上百亿，达到大型甚至特大型企业的收入规模，但人数不到300 人，也被统计为小企业。如2011 年规模以上小型工业企业平均销售规模达1.36 亿元，相当于小企业收入标准上限2000 万元的5.5 倍；当年有7943 家微型企业进入规模以上企业范围，平均销售收入5507 万元，是微型企业收入标准上限300 万元的18 倍。为解决收入与人员标准不匹配问题，建议将微型、小型和中型企业销售收入最高限分别定在1000 万元、1 亿元和10 亿元，超过此限者，不管从业人数是否达到20人、300 人和1000 人，均分别统计为小型企业、中型企业和大型企业。endprint

三是扩大规模以下小企业抽样调查覆盖面。国家统计局对小企业的抽样调查数量为3 万户，数量严重不足，复盖面太小，难以反映小企业真实情况。建议增加对小微企业直接统计数量，扩大对小微企业真实情况的掌握，至少扩大到10 万户。并且，把小微企业的统计重点放在市县一级，扩大县级对小企业的直接统计数量。

四是建立中小企业税收分类统计。目前税务统计中没有大中小企业分类税收数据，无法判断大中小型企业各自的税收贡献。新的划型标准出台后，税务部门也应采取一定措施，加强对中小企业税收的统计和分析，为决策提供更科学依据。

6、立法问题：加快《中小企业促进法》修订

《中小企业促进法》自2003 年实施以来，对于改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展发挥了重要作用。但现行法律中对中小企业概念规定过于笼统，而2011 年6 月发布的《中小企业划型标准规定》则规定中小企业划分为中型、小型和微型三种类型。也就是说，在国家政策层面，微型企业已经从过于笼统的中小企业概念中分离了出来，如果不修订《中小企业促进法》，立法资源、政策保护并没有用在需要保护的微型企业上面，从而偏离了《中小企业法》的立法目的。因此，全国人大应尽快开展《中小企业促进法》修订工作，建议进行以下几项修订：

一是更改法律名称。小企业经过十多年的培育，已经成为我国企业类别的“常态”。立法对象也应进行调整，从“促进发展”转换为“营造公平竞争环境”方面上来。我国大中小型企业分别占企业总数的约0.1%、1% 和99%，创造的增加值各占大约1/3。从立法技术的角度，宜将《中小企业促进法》更名为《小企业法》，将立法对象确定为小企业，这才是国家需要特殊解决的问题。

二是扩大法律适用范围。为适应经济发展的现状，并符合企业划型标准，将法律适用主体范围扩大到包括小型、微型企业和个体户。这有利于相关政策的细分，便于在税收、政府采购、公共服务等方面制定更特殊的优惠政策，特别是针对微型企业的政策。

三是突出权益保护与政策支持。在市场竞争中，小企业处于弱势地位，国家应当予以保护与扶持。《小企业法》要更多体现国家对小微企业的各类合法权益的保护，对小微企业在创业、生产经营、劳动就业、社会保障、技术进步、职业培训等方面的财政、税收、科技支持。

7、人大、政协问题：设立专门的小企业委员会

《中小企业促进法》从资金支持、创业扶持、技术创新等方面规定了支持小企业发展的法律措施，国务院和地方政府也相继出台了政策法规和配套文件，促进小企业发展的政策法规体系框架基本建立。但是，小企业立法、执法和监督等方面依然存在不少问题。一是促进小企业发展相关法律较少。只有《中小企业促进法》一部基础性法律，实际操作性不强，“非公经济36 条”、“中小企业29 条”和 “民间投资新36 条”等政策文件缺乏法律约束力，屡遭执行难障碍，容易产生“玻璃门”和“弹簧门”现象。二是现有法律法规涵盖范围不全面。没有考虑地域差别性，也缺乏大型企业和垄断企业与小企业公平竞争方面的内容，在促进小企业科技创新和成果转化、融资、税收和就业等方面也不够全面和深入。三是缺乏针对小企业政策落实的监督和追踪考核机制，执法力度不足。小企业本身处于弱势，部分政府部门推动小企业发展动力不足，监督和考核机制缺失，造成小企业政策法规难以贯彻执行。

建议在我国人大和政协设立小企业委员会。虽然人大和政协分别已经下设财经委员会和经济委员会，拥有小企业调查研究、提案、审议、立法等职能，但只是其众多职能之一，重点不够突出，对小企业重视不足。而美国参众两院虽然也下设能源和商业委员会、金融委员会等负责处理经济相关事务，但依然特别设立小企业委员会，足见美国国会对小企业的重视程度。如果我国借鉴美国经验，在人大和政协设立小企业委员会，将进一步完善我国政府的小企业上层管理制度机制，极大地推动我国小企业的立法、执法和监督工作，促进小企业长期稳定发展。

8、政府管理问题：国务院设立国家中小企业局

目前我国中小企业管理分为两个层次：一是中央层面，国务院负责制定中小企业政策，对全国中小企业的发展进行统筹规划，工业和信息化部负责相关政策执行。二是地方层面，县级以上的地方各级人民政府及其相关部门在各自职责范围内对本行政区域内的中小企业进行指导和服务，很多地方政府都设置了中小企业局。但由于在国家层面缺乏专门的主管机构，对中小企业管理存在机构重叠、职能分散、政出多门等问题，阻碍了中小企业的发展。

为凸显国家对小企业发展的重视，应提升中小企业管理机构层次，建议中央政府设立国家中小企业局，列为国务院直属机构，统筹所有的中小企业管理职能。各地设立地方中小企业局，作为政府组成部门之一，这将有利于更好地落实国家扶持小企业发展的政策措施，也有利于为小企业提供更有效的服务。

国家中小企业局的主要职能应该包括：按照中小微型企业划型标准，研究、制定和贯彻落实中小企业扶持政策，制定全国小企业发展规划，对全国小企业工作进行综合协调、指导和服务；建立全国共享的中小企业信息平台，推进中小企业全国信用体系的建设，制定中小企业信用担保管理细则；筹集、管理中小企业发展基金，指导建立中小企业全国金融服务体系，改善中小企业的融资环境；建立中小企业全国技术创新服务体系，指导中小企业开展科技进步、新产品开发和技术改造工作；指导中小企业开展国外经济技术交流与合作，指导中小企业对外贸易工作。endprint