基于互动公平理论的 “小产权房”开发问题研究

洪开荣 章 澜

(中南大学商学院，湖南长沙 410083)

一、引言

“小产权房”是指村集体经济组织或房地产商或本村村民在本村集体土地上建设的，以远低于一般商品房的价格出卖给本集体组织以外成员的住房。“小产权房”所依附的土地属集体所有，根据相关法律规定其使用权不能发生流转，因此非集体成员购买房屋后，无法获得国有土地使用权证，更无法办理房屋产权登记，其获得的房屋产权是不完整的。政府一直下令停建停售“小产权房”，但各项政策并没有取得很好的效果，“小产权房”开发规模在不断增加。这导致“小产权房”受到社会各界的关注，关于它的研究一直都是学术界的热点。由于小产权房是在中国城乡二元土地制度背景下所特有的现象，主要是国内学者进行相关研究。

钟凯 (2012)认为现行城乡二元地制存在巨大的外部利润，“小产权房”是农民分享土地非农收益的一种方式，必须进行农地产权改革，有条件地将“小产权房”等民间创新需求逐步纳入正式的制度变迁轨道［1］。刘灿(2013)等以产权为视角，认为“小产权房”是产权组合的具体表现，要通过产权的分解和组合，创新产权规则来解决“小产权房”，逐步实现农村集体土地和城市国有土地所有权对等［2］。黄维芳 (2011)从产权理论角度分析关于“小产权房”管制失灵的原因，并提出明晰农地产权属性、缔结农地发展权契约、合理分割农地发展权收入以及实施房产税制度等管制策略［3］。张占录 (2011)以“小产权房”利益导向为切入点，提出土地发展权配置模式，主张设定土地发展权解决小产权房问题［4］。关于“小产权房”存在是否合理及以何种方式解决，学术界存在不同的观点，大部分学者仅从逻辑上对“小产权房”相关问题进行分析，缺乏模型与实证分析，导致所提出的措施缺乏理论依据。

在博弈论的运用方面，许海燕等 (2008)以偏好为基础建立博弈模型说明“小产权房”存在的合理性，在长期的利益博弈下禁止或叫停不能够促使各方的长期经济收益增加，并呼吁改革农村土地制度［5］。江奇、谭术魁(2010)运用博弈模型分析法分析土地市场制度安排的非均衡问题，揭示“小产权房”供地市场的制度成因［6］。徐唐奇等 (2012)通过对“小产权房”开发经营中各主体的利益博弈分析，认为对“小产权房”的不同态度是不同利益集团经济利益博弈的外在表现，并以此为基础确定规范管理的政策取向［7］。关于博弈论在“小产权房”研究中的运用，学者都只采用了基础性模型，存在一定的片面性，缺乏说服力。

“小产权房”的出现意味着我国现有土地制度存在公平性缺失问题，因此引入公平性因素，在互动公平理论下，在基础博弈模型中融入利益主体心理效用，通过构建互动公平博弈模型证明“小产权房”存在的合理性，是个人效益和社会总效益的帕累托改进，在此基础上运用互动公平均衡评价，寻求一种最佳的利益分配方式，以此为根据提出建立土地发展权制度，进行农村建设用地制度改革，以平衡双方关于土地增值收益的分配。通过互动公平均衡分析及评价对“小产权房”开发过程中的土地增值收益分配进行研究是笔者的创新所在。

二、“小产权房”的开发现状:一般博弈均衡分析

“小产权房”的开发实质上是政府与农民或者村集体关于土地增值收益分配的博弈过程，地方政府要通过土地征收再出卖获得巨额利益，村民希望掌握土地的处分权，在土地增值中获得较多的利益，这就形成了他们之间鲜明的利益冲突。为研究需要，做出以下假设:第一，假设政府的行动策略为禁止或者不禁止“小产权房”的开发，农民的行动策略为开发或者不开发，不同策略组合会得到不同的博弈局面，有“合作”、 “冲突”、 “妥协”、 “遵守”;第二，假设政府和农民对各博弈局面都有不同的偏好，如表1所示。

表1 双方对于博弈结果的偏好

根据双方不同偏好，可得到博弈矩阵，如表2所示。

表2 地方政府与农民的一般性博弈模型

此时博弈结果为冲突，即 (禁止，开发)，该均衡结果正是目前政府关于“小产权房”处理困境的体现，政府下令停建停售“小产权房”，而“小产权房”的开发规模却日益扩大。在土地增值利益的驱动下，农村集体组织和农民自发的扩大其对土地的处分权，选择开发“小产权房”，而地方政府出于地方土地财政收入的考虑会选择禁止开发。但是政府全面禁止“小产权房”的开发并加以查处，需要付出高昂的行政成本，还会引起社会的不稳定;而村民委逃避查处也需要付出成本，导致社会效率的下降。所以当前政府严令禁止的处理方式既损害了农民集体的利益，也不符合社会效益实现帕累托效率的要求。

三、“小产权房”存在合理性:互动公平均衡分析

1、“小产权房”的开发表明土地制度的公平性缺失

“小产权房”的出现意味着我国当前土地制度存在公平性缺失，主要表现在两方面:一方面，由于城乡土地二元制度的存在，农村集体建设用地要用于非农开发，必须通过征收的方式转化为国有，表现为国有土地所有权和集体所有土地所有权公平性的缺失;另一方面，在征收补偿中，政府既是利益分配的参与者，又是规则制定者，农村集体经济组织只能获得少量的法定补偿费用，与政府的巨额收入相比，并没有得到公平合理的补偿。政府与农民关于土地增值的利益分配存在公平性缺失，可以考虑引入互动公平理论，通过构建融入利益主体心理效用的互动公平博弈模型，从根源上缓解其公平性缺失，促使“小产权房”实现其社会价值。

2、“小产权房”开发的互动公平均衡分析

根据Rabin(1993)的互动公平理论［8］，将政府与农民这两个博弈主体对博弈行为公平性的判别所带来的心理效用融入他们对于“小产权房”处理的博弈中，即政府和农民在进行策略选择时，不仅考虑自身所获得的收益，其博弈对手的动机是否公平所带给的心理效用值也会影响其获得的效用价值的大小。当政府不禁止“小产权房”的开发时，农民会认为政府的支持是善意的，会有2个单位的心理效用值的增加，并给予善意的回应，更合理的开发“小产权房”，提高了其社会价值，同时节省政府的监督成本，同时政府也会有2个单位的心理效用值的增加。当农民选择开发“小产权房”，而政府使用强制手段禁止时，农民会有2个单位的心理效用值的减少。同理，当政府支持“小产权房”的开发，而农民却选择不开发时，政府会有2个单位的心理效用值的减少。由此得到博弈模型，如表3所示。

表3 地方政府与农民的行为博弈模型

此时博弈矩阵的纳什均衡为 (禁止，不开发)和 (不禁止，开发)。但 (不禁止，开发)的社会总收益大于 (禁止，不开发)，因此该博弈模型有唯一的帕累托最优解，为 (不禁止，开发)。即当农民选择开发“小产权房”，政府不采取强制措施进行干预时，社会总效益最大，而且也符合互动公平原则。

“小产权房”的出现是公共利益和个人利益的帕累托改进，对农民来说，他们以高于土地征购价出卖“小产权房”，使自己收益增加，对政府来说，虽然损失了部分土地出让金，“小产权房”的出现也减轻了政府为民众提供廉租房、廉价房的责任，它只需投入少量财力对“小产权房”的建造进行监督以保证其质量及布局的合理性，这大大减轻了政府的财政负担。另外对于其他购房者，他们以远低于商品房价购得房产，其福利自然增加。因此， “小产权房”的出现对社会及各方利益主体来说均是利大于弊的，我们应在承认“小产权房”的合理性的同时鼓励其发展，目前需要解决的问题是在“小产权房”开发过程中土地增值收益该如何分配。

四、“小产权房”开发的利益平衡:互动公平均衡评价

1、互动公平均衡评价理论

加入互动公平思想，利益分配在很多情况下是用一种价值评价。既然“小产权房”的开发问题是关于土地增值收益的分配，不妨用互动公平均衡评价对政府及农民在“小产权房”开发过程中的行为进行分析，寻求一种最佳的利益分配方式。

目前有三类模型描述公平心理偏好:第一类以Rabin模型为代表，追求行为动机的对等;第二类以F－S模型为代表，追求行为结果的公平，强调物质收益分配公平;第三类以D－K模型为代表，同时追求行为结果和动机的公平与对等。其中，F－S模型应用最广泛，因为它结构简洁，有唯一均衡结果，有利于操作，笔者采用该模型。F－S(1999)模型将公平与自利这两个行为模式用统一的效用函数来表示［9］:

其中，N代表行为个体的数量，Ui表示第j个人的效用水平表示第i个人的物质收益，αi≥βi且0≤βi＜1。该效用函数的意义在于，第i个人的效用价值不仅包括了自己的收益Vi，还包括自己和他人之间的收益差距带来的影响，即利益分配不公平所带来的负效用。而αi≥βi表示，虽然只要双方利益存在差距人们就会感到不公平，但自身在收益上处于优势时比处于劣势时所承受的不公平感更少一些。0≤βi＜1表示虽然人们在收益大于他人收益会感受到负效用，但仍偏好于自己得到更多的物质收益。

2、“小产权房”开发的互动公平均衡评价

在“小产权房”开发过程中，农民所获得的物质利益，与政府在开发中所获得的效用，存在着基于主体互动公平的策略互动。在“小产权房”开发问题的处理中，由于政府和农民的定位不同，可以合理的假定，政府更关注“小产权房”所带来的社会价值，而农民更关注其自身的经济利益，并且对于两种价值的判别对双方都能产生互动影响。农民在“小产权房”开发过程中的效用为UD，政府效用为UT，考虑主体互动公平后，政府和农民所获得的效用取决于他们对“小产权房”带来的经济利益和社会价值的判别。

对政府来说， “小产权房”开发中所获得的效用为:

当政府在“小产权房”开发中所获得的物质收益一定时，政府所获得的效用取决于农民的物质收益的大小，可看作是农民物质收益的分段函数，如图1所示。

图1 政府效用与农民物质利益的函数关系

由图1可知，当VT=VD时，政府的的效用最大。在“小产权房”开发过程中，要实现其价值的最大化，必须达到政府、村集体、农民之间的互动公平均衡，即实现利益平衡。博弈主体的效用价值不仅取决于改造的物质收益，还取决于是否考虑互动公平行为原则。

“小产权房”的出现，正是因为城乡二元土地制度所导致的土地利益分配极端化，在原有征地制度下，政府获得最大的土地增值收益，损害了被征地农民的福利，而“小产权房”的存在可以平衡双方在土地增值中的利益分配［10］，但这并不代表对“小产权房”应弃而不管，这会促使利益导向另一极端，由村集体或农民享有土地增值的全部收益，国家或社会收益被最小化，会导致“小产权房”开发的混乱无序，同样不符合互动公平原则与社会效率。因此在“小产权房”的开发过程中，要均衡国家、集体、个人三者之间的利益关系，需要创建新的利益分配方式，使国家与农民平等享有“小产权房”开发过程中的土地增值收益。

五、相关政策建议

1、引入土地发展权

土地发展权是指改变土地现状用途或提高建设用地强度等利用方式，进行非农建设开发的权利，它是一种可以从土地所有权中分离出来，进行单独处分的财产权利，并可以分属不同的主体［11］。土地发展权的行使，使土地用途发生改变，由于土地用途不同而形成的价格差异即土地价值增值收益，就是土地发展权收益。可以以土地发展权收益的分配为基础，建立一种土地发展权配置、交易与使用制度，将“小产权房”开发中所产生的土地价值增值收益在政府与农民之间进行科学合理的分配，为当前小产权房的合法化提供一个可能的解决途径。集体土地的发展权可以按比例配置，假设它的发展权为10，政府与村集体组织按1:1的比例配置，各自获得5个发展权，由政府和农民共同决定该土地是否用于非农化建设， “小产权房”开发过程中的土地增值收益就按这一比例进行分配，集体经济组织或者农民的也可以将发展权进行上市交易，转让给政府，直接获取相关收益。这样农民根据土地发展权获取农地开发的增值收益，将利益分配交由市场决定，而不是仅仅获得低廉的征收补偿费用。通过土地发展权制度的建立，不仅可以解决“小产权房”的违法问题，更体现了社会公平性，增加社会总体福利。

2、打破城乡二元土地制度

城乡二元土地制度是“小产权房”出现的制度根源。“小产权房”作为诱致性制度变迁的结果，是对农村集体土地所有权制度的有益探索，要求我们打破城乡土地二元制度，建立集体土地流转机制，允许农村建设用地的合法流转，实现国有土地所有权与集体土地所有权的平等［12］。在政府的有效监管下，有条件地允许符合土地规划的农村建设用地以转让、出租等方式进行流转，使农民更多地分享农村土地增值收益，从而减少“小产权房”的隐性交易行为，保护相关者利益，通过承认其合法地位将它纳入政府的可控范围内，引导“小产权房”健康有序的开发建设。

“小产权房”屡禁不止，开发活跃的根本原因在于城乡二元土地制度滞后性所导致的土地利益分配不公，政府一味禁止“小产权房”的开发存在公平性缺失的问题，政府不仅要考虑自身利益，更需要关注社会总效用及“小产权房”带来的社会价值，在互动公平的考虑下，“小产权房”的存在不仅有利于实现社会帕累托最优，更符合公平原则。但这并不意味着我们应该对“小产权房”放任不管，这会导致房地产市场开发的混乱无序，更会威胁到我国的耕地安全，因此在赋予“小产权房”合法地位的同时，更需要政府参与引导开发，并且在开发过程中，政府应获取相应的土地增值收益。在“小产权房”开发过程中平衡国家与农民关于土地增值收益的分配，可使双方效用达到最大。土地发展权的引入，消除了“小产权房”的发展的重重阻碍，使利益分配更合理，更有利于我国进行土地制度改革，消除城乡二元土地制度，从根源上解决“小产权房”的违法问题。

［1］钟 凯.再辩“小产权房”合法化——兼论我国农村土地制度的改革方向［J］.经济体制改革，2012，(3):69－73.

［2］刘 灿，韩文龙.小产权房的出路何在——基于产权经济学的分析视角［J］.当代经济，2013，(2):5－15.

［3］黄维芳.产权理论框架下小产权房的开发管制研究 ［J］.经济体制改革，2011，(1):140－144.

［4］张占录.小产权房的帕累托改进及土地发展权配置政策［J］.国家行政学院学报，2011，(3):100－104.

［5］许海燕，梅 昀，张汉江.利益博弈视角下小产权房的经济学思考 ［J］.经济体制改革，2008，(5):140－143.

［6］江 奇，谭术魁.“小产权房”供地市场的制度成因研究——基于博弈论视阈［J］.中国房地产，2011，(3):42－48.

［7］徐唐奇，卫新东，王筛妮.“小产权房”开发经营中的利益博弈——兼论“小产权房”规范管理的政策取向［J］.国土资源情报，2012，(7):53－56.

［8］Rabin，Matthew.Incorporating fairness into game theory and economics［J］.The American Economic Review，1993， (5):1281－1302.

［9］Fehr，Schmidt.A theory of fairness，competition and cooperation［J］.Quarterly Journal of Economics，1999， (114):817 ～868.

［10］洪开荣，贾二柳.中国住宅产业化的动力机制:期权博弈和行为博弈解释［J］.湖南财政经济学院学报，2013，(2):59－64.

［11］郭熙宝等.土地发展权、农地征用及征地补偿制度 ［J］.河南社会科学，2006，(4):18－21.

［12］王 佳.建立农地流转市场机制的思考［J］.新余学院学报，2013，(6):50－52.