村级财务管理模式探索——基于湖北省大悟等地的调研分析

●武汉纺织大学会计学院 李玉琴 胥朝阳 邹 迪 吴文倩 白明亮 丁文丽 李佳丽 山 凌

引言

从经济角度看，农业是国民经济的基础，是经济发展的基础。从社会角度看，农业是社会安定的基础，是安定天下的产业。从政治角度看，农业是国家经济自立的基础，农村是国家长治久安的基础。作为“三农”工作中一个复杂的热点问题，村级财务是基层民主建设的重要内容，关系到农村民心向背和村委班子的凝聚力，影响农村稳定发展的大局。据报告，截至2012年12月31日24时，湖北省户籍人口为5779万人，农村常住人口为3092万人，约占总人口的54%。作为一个农村人口超过一半的农业大省，探索适合湖北农村发展实际的村级财务管理模式，推进湖北村级财务管理的制度化、规范化、民主化，对促进湖北农村经济社会发展具有重要的现实意义。

一、湖北村级财务管理存在的主要问题

（一）村民参与村级事务的主动性不强。我国相关法律明文规定，农村实行村民自治制度，村“两委”由村民民主选举产生，全体村民是村级集体财产的终极所有者。而目前的实际情况是：由于制度在执行中走样、职责不明、岗位薪酬低（且缺乏农村民办教师转入编制内的路径）等原因，导致年富力强、视野开阔的村民缺乏竞选村委成员的意愿；由于程序性原因，村“两委”选举的持续时间过长（一般不少于两个月），致使村民选举的意愿过低、参与选举的村民过少，选举产生的积极效应也随之大打折扣。

调查表明，在现实版的农村生活中，村民“当家做主、参与管理”的意识较为薄弱，存在人为放大村干部作用的现象。村民们普遍认为村级财务管理和监督是政府部门、村镇领导的事，与自身无大干系，与其瞎操心白忙活还不如打工赚钱，缺乏参与管理和监督的主动性。来自孝感市大悟县河口镇等农村的调查数据显示，留在村里的人大多是老年人和未成年人，知识水平有限，对财务管理知识知之甚少，甚至看不懂村“两委”公布的基础数据资料。

（二）村“两委”成员薪酬低，岗位吸引力有限。调查发现，经大悟县财政局、人事劳动与社会保障局等部门核定，河口镇每年为所属11个村每个村下拨的岗位薪酬及各项管理费用分别在2万左右；经潜江市财政局、人事劳动与社会保障局等部门核定，周矶镇每年为所属每个村下拨的岗位薪酬及各项管理费用也分别为2万元。上述两地每个村的村“两委”成员平均为4人，平均每个村干部一年的薪酬不超过5000元。就经济发展状况相对较好的丹江口市而言，经市财政局、人事劳动与社会保障局等部门核定，均县镇拨付的5-7名村“两委”委员人均年薪略高，但一般不超过6000元。整体来看，除上级给每个村按年核拨的1.5-3.0万元的工作经费外，所调研地区的大多数村级组织没有村办实业等收入来源。

表1 大悟、潜江、丹江口三地行政村“两委”比较

由于岗位缺少吸引力，村“两委”委员综合素质不高，发挥的作用较为有限。以孝感市大悟县河口镇为例，村主任多数在50岁左右，年龄普遍偏大；思想观念及表达方式较为陈旧，难以适应信息网络对社会的冲击；最高学历只有高中水平，知识素养与文化水平较低，理财知识欠缺，理财观念陈旧。

（三）村“两委”成员法制观念淡漠，财务管理体制不完善。据对大悟县和潜江市部分行政村的实地走访得知，目前绝大部分农村财会人员学历层次较低，且会计人员多由村“两委”成员兼任。他们没有受过系统的会计理论知识和操作技能的正规训练，没有会计从业资格证，搞不清科目、账簿和会计报表之间的对应关系。有的财会人员虽然有一定的业务水平，但长期忽视学习，业务素质停滞不前。此外，少部分农村财会人员缺乏应有的职业道德，不认真执行制度，不按规定去做，降低工作标准，造成会计核算工作的不规范。此外，不少行政村与大悟县河口镇的11个村类似，没有单独设置会计岗位，只有一个报账员（由村“两委”成员兼任）。自身认识及岗位分工的客观局限性导致村“两委”成员（兼职财会人员）法制观念的淡漠。

调查得知，在设有民主理财小组的行政村中，大多数民主理财小组成员由村支书任命并由村支书担任理财小组组长，没有经过村民代表大会选举产生，失去了理财小组存在的意义，使自主监督体系陷入空谈。大悟县河口镇11个行政村的民主理财小组均是村民自发组织的，既没有报酬又缺少制度规范，其功能的发挥无疑会受到影响。由于财务管理体制的缺陷即财务监督的缺位，必然导致村“两委”成员法制观念的淡漠：村级财务管理工作不外乎就是收收支支，只要不把钱装进自己腰包，就合理合法，就是合格的村干部，“接受村民监督”会影响自身在群众中的权威地位。因此，村“两委”成员对财务管理中存在的问题视而不见，违纪违法现象时有发生。

表2 村级财务管理体制描述

（四）村“两委”理财观念存在偏差，村级债务包袱沉重。作为村级集体财产的经营管理者，在全体村民的授权范围内，村“两委”独立行使日常财务管理权限，负责选聘村办项目的经营承包者等。但现实状况是，受自身知识结构、工作阅历及传统文化等因素的综合影响，村“两委”成员的理财视野不够开阔、理财观念存在偏差，风险防控等管理服务职能未能有效发挥，导致村级债务余额普遍较大。例如，对大悟县河口镇村级财务管理状况的调查表明：截止到2008年末，河口镇11个村的债务总额累计达6080525元，其中50%以上的债务是在2003年年底前形成的。

二、现行农村财务管理模式的比较分析

（一）村账村管。村账村管财务管理模式是由村民委员会自设财务部门实施村级财务管理活动的一种财务管理模式。在此模式下，村集体经济组织自行配备财务人员，独立开设账簿，单独开设银行账户，实行独立核算、独立管理。财务管理部门直接隶属于村民委员会，接受其领导和监督。但是，由于大多数行政村缺少专业的财会人员，难以有效做好村集体资产的管理工作。所以，村账村管模式主要适宜于湖北省经济较为发达的村级组织。

（二）村级会计委派。农村会计委派代理制是指由乡镇统一向社会公开招聘财会人员，经择优录取、集中培训后委派到辖区内村、组从事财务会计工作的一种管理模式。被委派的财会人员在业务上接受委派单位的领导，按制度独立处理村、组会计业务，进行会计核算和监督，参与被委派村、组的内部管理。该模式有效地解决了农村财会人员业务素质不高、记账不规范等问题。虽然被委派的财会人员有专业的财会知识，但由于来自本村以外，难以获得村民的信任。

（三）村账乡管。村账乡管是村级财政乡（镇）政府代管，其目的是监督村级财务，杜绝村干部铺张浪费、乱开支现象的发生。更具体地表述：村集体财务在所有权、使用权和决策权三权不变的前提下，在坚持村级所有、乡级服务、民主管理的原则下，委托乡镇（区）农村财务管理服务中心进行统一监督管理的一种方式。当前，“村账乡管”一般采用以下三种形式：（1）村“两委”所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站或者信用社管理，村“两委”用款先由村“两委”拿出预算，再报经乡镇农经站或信用社和乡镇政府审核、批准；（2）在钱的使用上实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开；（3）村“两委”会计人员统一集中在乡镇办公地，用管住会计人员的办法管理村级资金和财产。这种模式也存在缺点：部分乡（镇）政府截留、侵占村集体“三资”（资金、资产、资源）的现象日趋严重。

（四）村级会计委托代理。村会计委托代理模式是在保障村集体经济组织作为独立核算的经济主体，保证村集体资金所有权、使用权和监督权不变的前提下，经村民大会或村民代表大会以及村级财务会同意，村集体经济组织与乡镇会计委托代理机构签订代理协议，由乡镇会计委托代理机构代为记账和核算。其主要内容为：（1）清账理财；（2）签订委托记账协议；（3）实行群众监督、乡镇代理的会计监督、审计监督相结合的三级监督机制；（4）实行“五”统一，即统一财务制度、统一票据、统一会计核算、统一信息公开、统一建档；（5）实行程序电算化管理。这种模式增加了会计的独立性，提高了村会计的素质，使农村财务管理更专业化，但是由于财务管理成本较高，乡镇财力困难或集体经济薄弱村难以实施。

表3 国内四种财务管理模式综合比较

表4 国内村级财务管理模式运行成本比较

三、创新湖北村级财务管理模式的探索

（一）明确创新原则

1.合法性原则。《村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预村民自治范围内的事项。

首先，委派制下由乡镇经管站委派的会计属于村外来人员，不符合自我管理这一基本要求。其次，集中核算下的村账乡管模式模糊了村集体财产产权主体，剥夺了村民对村集体财产的支配、监督权，与《村民委员会组织法》有抵触，违背了村民自治的基本精神和宗旨，缺乏合法性。

从合法的角度来看，非集中核算下的村账村管和集中核算下的委托代理制是可行的。其中，集中核算下的委托代理制更符合现在农村经济管理的现状。

2.系统性原则。村财会人员不应是单独的个体，应把整个村财务、村“两委”和村民视为一个系统，以系统整体目标的优化为准绳，协调系统中各分系统的相互关系，村财务人员、村“两委”成员、所有村民相互监督、相互促进，使系统完整、平衡。因此，在进行村级财务管理模式决策时，应该将各个小系统的特性放到大系统的整体中去权衡，以整体系统的总目标来协调各个小系统的目标。

3.成本效益原则。在某种程度上，可以根据制度运行费用大小对农村财务发展过程中出现的各种模式进行比较研究，从而获得最优的选择结果。交易费用可以理解为制度费用，即制度的运行费用。制度运行费用的比较可以作为制度选择的依据。例如，结合制度运行费用计算方法，对农村财务管理历史上出现的四种模式进行比较分析，可以作为选择村级财务管理模式的参照。

4.实效性原则。村级财务管理模式不能只流于形式，要能够实实在在地促进农村发展。一是该模式应简单易懂，方便教育水平较低的农村老年人理解，适合农村执行。二是该模式要透明公开，方便所有村民及有关政府部门随时检查了解，做好监督工作。三是该模式在执行中要省时省力，便于留在农村的老人和小孩看到、听到。从实效性原则来看，村账村管这种模式要求村财务人员具有一定的财务管理能力，然而，绝大部分村缺少符合要求的人员。

（二）夯实创新基础。汲取现存的各种村级财务管理模式的合理内核，探索出适合湖北省大多数行政村的新型财务管理模式。现阶段，湖北省大多数行政村内生收入有限，村集体资金大多源于上级的财政补助。为避免资金在下发过程中被截取或挪用，可以将这些钱分类直接打到不同类型的银行账户中。财政所只能开设“财政零余额账户、惠农资金专户和村级组织核算专户”三个账户，乡镇“三办一所”及村组一律不得开设银行账户。因特殊情况确需开设其他专用银行账户的，须经市财政局批准。财政所应安排专人在每个工作日浏览国库集中支付系统资金拨付信息，并于当日向所长报告到账资金信息。每个村可开设“财政零余额账户、村级组织核算专户”两个账户，银行账户印鉴分开保管，银行账户实行年检制，村民代表可以不定期抽查。惠农资金专户的钱则直接打到农户银行卡上。

由于现存的各种村级财务管理模式都有其优缺点，本文拟汲取其合理内核，探索出适合湖北省大多数行政村的新型财务管理模式。

（1）对于经济业务少的村，可以遵循实效性原则，采取“村账乡(镇)代管”的模式，将村级可支配资金委托乡财政所代为管理、代为记账、代为监督。村级无需会计，设置一个报账员，定期到乡镇报账或对账。报账员要将每一时期的经济业务财务情况向村干部和村民公布（如图1）。

图1 村账乡代管模式

（2）对于经济条件较好的城中村，可以效仿美国农村发展模式实施企业化管理，由市、镇财政部门监督指导，由村干部及村民根据发展需求自己决定。对于政策性的补贴、土地征用的费用，由市财政局直接拨款到农户的银行卡上，减少资金在下发过程中被截留的可能性。村级所聘用的财会人员要明确工作职责，强化工作职能，做到敢管事、会管事。要求每月出勤天数不少于法定工作日，进一步完善考勤、考核制度，坚持填写工作日志，记录工作台账。另外，强化财会人员培训学习。每季组织一次政治业务学习和考试，要求财会人员全年撰写读书笔记在2万字以上，心得体会2-3篇。对村级财会人员实行百分考核制进行奖惩，奖勤罚懒，激发他们的工作热情和责任感（如图2）。

图2 村账市代管模式

（三）做好配套服务

1.改进村“两委”成员遴选办法。为简化村“两委”成员的选举程序，提高村“两委”成员选举的真实性，可以制定部分硬性条件，比如高中以上学历、年龄45—50岁等等，让符合条件的村民自己演讲竞选，村干部推荐，村民投票，尽可能缩短时间，让尽可能多的村民参与到选举中来。

2.增进村民与村“两委”成员之间的信任。第一，上级和村民理财小组定期和不定期对村级财务进行检查。第二，村干部及时公布村级财务情况，尽量以图画、表格等简单易懂的方式让大部分村民理解。第三，建立完善的监督体系。

图3 村级财务监督体制

3.村级财务事项做到公开透明。不管是经济条件较好的村，还是经济业务较少的村，在执行“一事一议”政策时都应保证公开透明，让所有村民知道其真实情况。

1.高玲娣.2010.村级财务管理预警机制构建研究[J].商业会计，7。

2.游华国、朱有前.2007.强化村级财务管理的建议[J].财会通讯(综合版)，11。

3.张珺、傅蓉、龚黎莹.2007.完善我国农村村级财务管理促进新农村建设[J].会计之友(上)，4。