社区网格化管理范式的演进与创新略探*1

余 华

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

胡锦涛在党的十八大报告中指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系和政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制以及源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社区网格化管理范式正是努力形成“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”[1]的重要探索。

一、社区网格化管理：新的理论预设与价值考量

1.新的时代背景与历史使命

当今社会是一个信息社会、网络社会、舆情社会，这对社会管理提出了新的要求和挑战。社会的网络结构(信息网络、服务网络、防控网络等)、群体性活动的敏感与多发、个体需求种类的多样化与层次的复杂化，对社会管理提出了新的挑战。基层社会民主化进程的推进、基层社会管理实践的蓬勃发展、党的十八大对社会管理创新提供的新的制度安排和政策供给，为社会管理创新带来了新的机遇。社会管理的新要求、新挑战、新机遇，呼唤社区社会管理的新范式。社区网格化管理，就是在新的时代背景和历史使命下，回应时代的新要求、迎接时代的挑战、顺应社会发展新机遇的一种崭新的社会管理范式。

2.新的组织设计与管理技术

新的组织设计与管理技术使社区网格化管理范式的实现成为可能。一是组织结构设计的扁平化与网格化。在各项改革尤其是政治体制改革的深入和推动下，社区组织科学合理地将管理范围划分为若干网格进行管理，其结构设计和管理模式都发生深刻变化，表现为由传统的阶梯形和层级式向扁平化和网格式转变。二是组织运行机制的“无缝化链接”与“全天候运行”。“无缝化链接”是指将社区科学地划分为若干网格并配置专人负责，必要时可由相邻网格管理员及时给予“斜行”协助；“全天候运行”是指社区组织运行机制的持续和不间断，社区网格化管理范式下的服务不是传统“按时按点”供给的，而是无论何时何地出现问题都有网格管理员提供服务，争取做到小事不出网格。三是组织管理技术的信息化与灵敏化。现代信息技术的迅猛发展和广泛应用，提供了先进的管理技术和灵敏的手段方法，使得社区网格化管理新范式在现实社区社会管理中的应用成为可能。四是组织资源的优化整合与开放性流动。社区社会管理中组织资源至关重要，资源充分且合理流动才能有效发挥社区组织的功能。五是组织行为的集成反映与系统效益。系统论角度看，一个社区是一个完整的系统，任何系统内积极因素的变动和良好的行为导向，都会引起集成反映，产生系统效益。社区网格化治理，从“点”做起，“以点促面”，网格治理向前的一小步都将是社区管理迈进的一大步。

3.新的价值取向与利益诉求

实施社区网格化管理是新的多元价值取向和利益诉求的客观要求。价值取向是人们行为的深层结构。随着社会主义市场经济体制逐步建立，社会主体的价值取向、思想观念、利益诉求等呈现新的变化，出现新的价值取向与利益诉求，社区社会管理工作必须注意和满足社会与群众不同的价值取向与利益诉求，充分考虑因群众主体身份分化而不断涌现的新社会阶层、新社会群体的价值取向与利益诉求。新时期社区社会管理工作必须顺应新的多元价值取向和利益诉求，向时空一体化的多元目标体系发展。时间上看，社会管理工作目标涵盖了“从摇篮到坟墓”的全部工作，要关心群众“生得起、养得起、死得起”，即要时时关心群众。空间上看，社会管理工作目标涵盖政治权益、经济利益、文化享受、社会福利、生活环境等各个方面，即要处处关心群众。社会管理工作实践具体过程看，群众工作既要保稳定，更要促发展；既要抓管理，更要搞服务；既要让党和政府满意，更要让人民群众高兴。

二、社区网格化管理：已有的研究基础

就现有研究文献看，网格化管理研究还处于刚刚起步的基础研究阶段，社区网格化管理研究成果更少。2013年7月15日，我们在CNKI输入关键词“网格化管理”并作“无条件限制”的搜索设置进行检索，共有记录151条，其中涉及社区网格化管理包括城市网格化管理在内的文献不到20%，大部分研究侧重于概念、理念、原则和基本特征的探讨，整个研究还处于起步阶段。当然，现有的研究已取得明显成效，已为进一步的研究奠定了坚实基础。

1.网格化管理的基础理论研究

网格化管理的基础理论研究方面，对网格化管理的基本概念和特点[2]、对网格化管理模式特征[3]进行了初步探讨。网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有规范、清晰、高效、创新、综合、统一等优点和特征。但实际运作过程中还存在诸多问题，应以社会前端管理为重点、以服务公众为核心、充分整合现有各类管理资源和管理力量，实现城市网格化管理模式从单一被动到多元联动的转变，最大限度地发挥网格化管理的效益。[4]

2.党政管理创新与社会管理创新的研究

关于党政管理创新与社会管理创新方面，有学者提出，应在加强基层党建中创新社会管理，创新基层组织设置，实现社会管理网格化；构筑为民服务载体，推进社会管理常态化；激活党员模范作用，促进社会管理大众化。[5]有学者提出，“网格化治理”除了需要从国家行政权力角度打通政府治理与群众自治联结的途径外，还必须从政治层面打通政府治理与群众自治联结的渠道，强化基层人大代表的功能，保障不断下沉的基层行政权力的合法性，使基层治理更符合“法意”和“民意”；同时还应保证基层群众的自治性，使村庄自治权力从悬空状态落到实处。通过人大代表功能的发挥使村民制度化地参与到基层政府治理当中，建立有效的政府治理与群众自治的衔接机制。[6]

3.各地网格化管理实践经验的研究

关于各地网格化管理实践经验的总结，成果略多。有人提出，要以强化网格划分、信息系统建设、完善配套制度为支撑，实施网格化管理完善，劳动保障监察工作[7]。舟山各乡镇(街道)以自然村落或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，构建横向到边、纵向到底的社会管理和服务网络，把全市43个乡镇(街道)划分为2464个管理服务网格，通过双向选择，确定每个党员联系10-20户普通群众，积极整合党政、社会、条块资源，探索部门融入机制，以网格为单位，建立城乡并举、条块联动、专兼职结合、结构合理的网格服务团队。[8]

这些研究多重理论而轻实践，多个案分析少共性研究，多传统解读少创新思考，社区网格化管理实践存在的问题及完善尚存在较大研究空间。

三、社区网格化管理：实践探索及其存在问题

1.社区网格化管理实践探索的成就

从目前多地社区社会管理实践看，社区网格化管理主要是以基层网格为管理单元、以新型社区为主要载体、以信息化手段为支撑，把加强基层党组织建设与创新基层社会管理服务体系紧密结合起来。

(1)注重网格组织及其结构的设计与划分。如，2012年成都市成华区秉承建设“民生政府”理念，以“社区网格为阵地、民主自治为主线、社区服务为基础”的指导思想，对14个街道进行机构改革、对11个部门和200多个事业单位进行服务职能优化，全力推行社区网格化管理服务，全面探求为民服务精细化的新模式，着力构建“全域社区、全域服务”公共服务体系，进一步提升社会建设和管理水平，努力形成“政府主导、社会参与、居民自治”的良好局面，进一步促进社会建设和管理创新[9]。

(2)强调社区服务功能的实现。湖北宜昌把加强社区建设作为社会服务管理创新的重要工作，紧紧围绕社会服务管理创新“社情全摸清、矛盾全掌握、服务全方位”目标，以建立社区网格化综合服务管理机制为切入点，以理顺政社关系为主线，以强化基层基础建设为着力点，以信息化建设为支撑，在社区服务管理体制机制上大胆创新，将社区划分为若干网格，按照政府购买服务方式，公开招聘组建一支社区网格管理员队伍，在社区党组织、居委会领导下，网格管理员一人一格，综合履职，负责政府各部门延伸到社区的公共服务工作，同时创新社区管理体制、工作机制、服务方式，构建“人口基础信息系统、社会矛盾联动化解系统、社区综合服务系统”，努力实现社情民意全面了解、矛盾纠纷及时化解、为民服务全面周到、社区和谐稳定的目标。[10]

(3)侧重社区管理机制的改革与创新。宁波市鄞州区首南街道制定了《关于全面推进“网格化管理、组团式服务”创新基层社会管理服务体系的实施意见》，要求加快推进新型社区建设，建立健全“三位一体”社区管理服务新机制；科学划分管理网格，推进基层社会管理服务的网格化；建立健全服务团队，推进基层社会管理服务的系统化；加强基层社会管理服务平台建设，推进基层社会管理服务一体化；加快建设基层社会管理综合信息系统，推进基层社会管理服务的信息化；大力培育和发展基层社会组织，创新和完善基层社会治理机制。[11]

2.社区网格化管理实践存在的主要问题

(1)网格划分过于简单。具体实践中，管理员往往图方便，实地调查就根据比较单一的标准如地域面积或人口数或户籍数进行数量化划分网格，这种划分增加了网格管理的难度，影响了网格化管理效应的发挥。此外，网格划分过于单纯的另一个重要表现，即不考虑与其他社会管理内容与环节的相互配套和相互衔接。

(2)管理手段过于陈旧。各地网格化管理实践中，一些没有经过网格化管理专门培训的网格管理员在实施具体管理过程中，往往按照传统的管理方式，坐在办公室被动“等客上门”，实行静态管理，管理理念尚未更新。

(3)扁平化组织设计流于形式。由于未能对社区管理体制进行深层次改革，条块分割、各自为政的局面无法得到根本性改变，行政性的资源配置方式依然占据主导地位，导致社区网格化管理具体实践中未能完全跳出传统的 “部门——街道——社区”的层级管理模式窠臼。

(4)信息化水平不高。未能有效满足网格化管理的需要。社区网格化管理实践中发现，支撑网格化管理的信息系统建设严重滞后，相关信息系统、数据库建设基本处于空白，缺乏专业信息系统建设和维护人才。

社区网格化管理实践存在的诸多问题，导致社区网格化管理变形走样，“新瓶装老酒”、“换汤不换药”引起群众不满和质疑，急需引起重视，探讨解决办法和对策措施。

四、社区网格化管理：作为一种新的管理范式替代的前景与可能

事实上，一种范式(paradigm)的确认和成型是一个长期的、艰难的过程，即使在认识范式的性质方面，库恩也承认，发现指导科学传统的规则是很困难的。一个成功的范式能使科学界保持选择问题的标准，用以寻求解决办法，并进而划分为前范式阶段、范式阶段、危机阶段、科学革命阶段四个阶段。危机阶段，占优势地位的范式受到挑战和修正，新范式可能产生，老范式可能复兴，这就促成各种观点之间的辩论和竞争。[12]显然，库恩·奇尔关于范式四阶段的研究对于深刻理解当前社区社会管理的范式危机并着力探索社区社会管理的新范式无疑具有重要的借鉴和启示意义。

社区网格化管理范式是“以信息化支撑网格化、以网格化追求精细化、以精细化实现人性化”的管理模式，追求“社会管理终端化、力量整合兼容化、诉求解决初始化、工作保障常态化”，实现社会管理服务的常态化、人性化和基层社区管理的以人为本，也是一种纵向到底、横向到边的“纵横交错”式的治理模式，实质是政府管理的下沉和基层群众自治的兴起，即由传统的、上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”模式转变。

1.科学划分网格区域，推进社区社会管理精细化

科学划分网格区域是实行社区网格化管理的前提。网格化实际上是倡导一种精细化的管理理念，它将原来抽象的宏观社区具体为微观的网格，将管理责任由社区落实在更具操作性的网格上。科学划分网格区域，推进社区社会管理精细化。一是确定网格区域、规模与数量。网格区域、规模与数量的确定要坚持既尊重历史传统又着眼未来发展的原则，坚持既便于管理易操作又全面覆盖无盲区的原则，坚持管理对象属地化、整体性又充分考虑居民的实际居住情况的原则，划分网格；二是确定网格管理员的职能与责任。网格管理员主要承担和协助共同做好网格内的社情收集传递、矛盾纠纷化解、安全隐患排查等社会管理服务工作，为所在网格提供日常式、订单式、多元化服务；三是选择合适的网格管理员。每个网格要明确网格管理员，做到定格定人定责，建立责任网格单元，网格管理员一般从社区工作者、镇乡(街道)联片干部、社区民警、村(居)民小组长、党团员、和谐促进员以及法治促进员、农村指导员、大学生村官、“两会代表”、政协委员、法律工作者等人员中择优选任。

2.搭建并完善服务平台，推进社区社会管理集成化

利用信息化技术打破传统的城市管理部门和行政区划空间的界限，加大对基层行政管理和公共服务资源的整合力度，加快社会管理服务中心平台建设，使基层工作重心转移到社会管理服务上来。建立健全服务团队，推进基层社会管理服务的系统化，最大限度地整合和利用各方面资源，满足群众个性化、多样化需求。一是开展群众互助服务。由社区工作者等网格管理员，以及群众代表等组成互助服务小组，主要开展社区内邻里关照、关注民生等互助服务；二是加强社区自治。由社区组建，由居住在网格内的村委及支委、“两代会”代表、政协委员、党 (团)员、大学生“村官”和社区社会组织等参加，为所在网格群众提供日常性社区服务；三是夯实基础服务。充分发挥街道社区干部、民警、保安、巡防员、协管员等的作用，对责任网格进行经常性的联系服务，重点做好公共服务工作。四是组建非常设性的专业项目服务团队。由相关职能部门和技术部门下派的法律顾问、社区工作指导员、法治促进员以及社会组织、志愿者协会中的专业人士参加，提供专业和特色服务。

3.建立健全信息系统，推进社区社会管理数字化

推进社区社会管理数字化是信息时代社会管理的题中应有之义，是社会管理现代化的内在要求。建立健全社区社会管理信息系统，一是完善信息采集甄别系统。社区要组建专业信息采集员队伍，通过详细的社会调查掌握详细有效的信息，建立基础信息数据库并经常进行更新，及时删除无效、过时的信息，避免提供错误的管理信息，积极采用新的科学技术和工具加强对信息的甄别和采集工作。二是完善信息沟通传播系统。要积极依托街道“数字化社区”等各类民生服务平台，充分利用街道门户网站、社区QQ群、微博、热线电话、手机短信、电子信箱等信息平台，搭建网络问政平台沟通民意，增强互动服务功能和快速反应能力，确保信息沟通传播无障碍。三是完善信息维护保障系统。落实专人维护信息系统的运行和实时更新，确保系统运行顺畅、信息有效。事实上，建立健全信息系统，推进社区社会管理数字化，实现信息的全方位、无障碍流通，并对信息集中梳理，对资源综合协调、统一调度，对问题与需求及时解决、有效满足，有利于管理环节精细化、管理流程高效化，有利于防止在网格化管理中出现新的条块分割。[13]

4.培育发展社会组织，推进社区社会管理多元化

培育发展社会组织，推进社区社会管理多元化是社会管理的创新和发展趋势。一是积极培育多元管理主体。社区社会管理工作纷繁复杂，不是政府一方就能进行解决和管理的，须大力培育和发展公益性、服务性的基层社会组织，发挥这些组织在公共服务、调处矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面应有的服务功能。着力提升社区自治组织的社会管理和服务能力，增强基层社会管理服务合力，推进各类组织和广大人民群众有序参与社会管理。二是科学安排多元管理主体。多元管理主体培育发展起来，要对其进行科学安排，充分发挥各种主体的优势和特长，形成主体合力。因此，要支持引导社区自治组织、社会组织、企事业单位、志愿者和社区群众参与社区管理服务，充分发挥社会组织在社区网格化管理服务中的作用，构架多方参与、利益协调、共驻共建、管理有序的多元主体协作运行机制。三是着力推动社会管理和服务向末端化延伸，构建扁平式、网格化、全覆盖的基层社会管理体系，努力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

5.加强落实协同服务，推进社区社会管理制度化

社区网格化管理新范式的重要意义和创新就在于破除了传统管理的单一、平面化管理，倡导一种全方位、立体化的管理。这种管理范式要求组织系统的协同运作、合作服务。进行网格化管理，其目的在于打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端，将资源重新整合，进一步下放事权，构建一个新的社会管理体系。[14]一是构建扁平化工作机制。能够解决的问题立马解决，无法解决的问题，则可充分利用不同责任主体实行扁平化“斜行”操作。社区、街道、部门整体联动，快速回应居民需求，争取做到矛盾不出网格、小事不出社区、大事不出街道。二是丰富服务内容和形式。群众民主法制理念和参政议政意识能力的增强，要求社区组织提供更多更好的服务，无论内容和形式都要有所创新和补充，做到在收集社情民意、处理居民矛盾纠纷和解决应急事项、服务生产经营、组织群创活动等方面积极履行职责。三是建立法律政策保障体系。当前中国管理体制下，政府掌控着基层社会管理的最重要资源，在整个社会运行过程中处于绝对的主导和支配地位。从一定意义上说，创新就是对原有制度的突破，而对创新的巩固和发展则需要依赖有力的制度支持。[15]因此，及时总结社区网格化社会管理经验，不断完善社区网格化社会管理范式，并通过专门的立法和制度建设确定社区网格化社会管理范式的法律地位，推进社区网格化社会管理范式制度化，为社区社会管理建立法律政策保障体系，成为加强落实协同服务的关键性路径。[16]

可见，网格化社会管理范式在未来发展过程中必将遇到很多问题，只有将这种范式固化下来才能巩固社区社会管理已有的成果，并在此基础上继续完善和发展。只有这样，社区网格化社会管理作为一种新范式确立和发展的前景才能真正明朗、乐观起来。

参考文献：

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[11]宁波市鄞州区首南街道办事处.关于全面推进“网格化管理、组团式服务”创新基层社会管理服务体系的实施意见[EB/OL].http://www.shounan.gov.cn/zwgk/News_View.aspx?id=1838，2013-08-10.

[12][法]让——马克·夸克.合法性与政治[M].王元飞，译.北京：中央编译局出版社，2002.

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[14]田毅鹏.城市社会管理网格化模式的定位及其未来[J].学习与探索，2012(2).

[15]卢福营.“协同服务”：农村基层社会管理的创新模式[J].学习与探索，2012(1).

[16]刘蓉，刘楠楠.新型社会公共服务的多维提供模式模式探讨[J].湖南财政经济学院学报，2013(5).