航空碳税争议及我国的应对*1

唐 钊，乔 刚

(1.湖南商学院 法学院，湖南 长沙 410205；2.西南政法大学 经济法学院，重庆 400031)

一

近年来，航空碳排放增长十分迅速，其年均增长速度居各行业之首。航空业二氧化碳排放量已约占全球二氧化碳排放量的3%。据预测，到2020年，航空业二氧化碳排放将占总排放的20%～41%。[1]72-78另外，尽管目前航空二氧化碳排放量远低于道路运输二氧化碳排放量，但前者具有更大危害性(因为飞行器直接将温室气体排放到对流层上部和平流层)。欧盟认为，航空业的发展将会影响其他部门减排的效果，并且会使欧盟到2020年的减排目标难以达成。[2]103-110在减排的名义下，欧洲议会决定将航空业纳入欧盟碳交易体系。2006年底，欧委会提议将航空碳税纳入有关温室气体排放权交易的立法，但当时此建议并未被采纳。2008年，欧洲议会通过新法案，决定将航空业纳入欧盟碳排放交易体系，并对征收航空碳税做了较为明确的规定。根据该法案，从2012年开始，各航空公司的飞机只要在欧盟境内起降，就必须为超过免费配额的碳排放支付一笔费用，即所谓航空碳税。[3]61欧盟“航空碳税”其实不是真正意义上的碳税，它是以“总量与交易”为原则而建立的排放权交易体系中的一种碳排放权交易配额。欧盟2008/101/EC指令规定：2012年到达或者离开欧盟成员国境内的所有商业航班碳排放份额为历史排放基准的97%，2013年至2020年，每年的碳排放份额减到历史排放基准的95%；配额分配形式主要采取免费分配与拍卖两种；航空碳排放执行机制须遵循欧盟排放交易体系执行机制，其具体流程主要包括监测、核证和惩罚等步骤。[4]

2008年下半年以来，欧洲经济持续不景气，制造业始终在低谷徘徊，企业生产活动减少。受全球金融危机的冲击，在配额分配和交易计划中占大多数的能源行业、钢铁行业和水泥行业实际二氧化碳排放比原来预测的排放量要低很多。因此，他们拥有了多余的碳排放配额。大量配额“积存”在碳排放交易体系中，导致碳排放配额价格大跌。碳价格走低无法激励企业进行研发和采用新的减排技术。鉴于航空碳排放的快速增长，航空业可望成为碳市场上仅次于电力行业的第二大买家。于是，欧盟借《京都议定书》第一承诺期到期的良机将航空碳排放纳入欧盟碳交易体系，希望能扭转碳价格的颓势，增加财政收入，也可将其碳排放交易体系推向全球，抢占低碳经济的制高点。

对于欧盟单边强推航空碳税的做法，中、美、俄、印等国家强烈反对。国际有关组织也作了诸多分析。国际反欧盟航空碳税计划的压力不断增强。欧盟中一些国家(如德、法、英、西)也表示不宜强制采取单边措施。随后，欧盟决定暂时停止施行对域外航空公司进出欧盟的民用航班征收碳排放税的措施，征收方案纳入多边谈判。

2013年6月，国际航空运输协会提出的“各航空公司为自己的排放负责”的碳中和方案获得通过。同时，国际航协还提出建立一个单一、全球性机制。2013年10月，国际民用航空组织通过决议，批准制定一项旨在减少全球航空业碳排放的市场机制(这项机制要求全球各家航空公司为航班排放的二氧化碳买单，具体方案定在2016年出台，2020年开始实施)，同时否决了欧盟要求单方面征收航空碳税的提案。国际民航组织将与国际航空运输协会一起制定碳排放市场机制的具体方案，包括技术与操作层面措施。国际民航组织将考虑是否设立碳税和碳交易体系。航空碳税争端似乎暂时告一段落，但未来的全球航空业碳排放市场会否将国内航空也纳入，发展中国家关心的共同而有区别责任原则能否得到落实，碳税和碳交易体系是否推倒重来，这些问题如何解决必将对未来航空碳减排和其他行业碳减排产生重大影响。

二

虽然气候变化是全球性问题，但气候变化减缓的成本和收益可能错位。出于各自利益考虑，各国对待减排态度不一。由于气候变化的减缓面临“集体行动”困境，所以制定各国均参与的全球性气候变化协议至关重要。各国历经多年的谈判和协商，终于促成了《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》的生效，气候变化减缓正式被纳入法制之道。在京都议定书体制下，列入附件一的发达国家承担温室气体减排的定量义务。目前发达国家主要运用碳税和碳排放交易两种手段进行节能减排。欧盟推出航空碳税有利于削减航空碳排放，增加财政收入，还可借此争夺碳排放定价权，在碳金融及相关产业方面先行一步。欧盟的这一举措虽可谓精明，但这一如意算盘遭到了美、中、俄、日、印等大国的强烈反对。美国航空运输协会、美国航空公司共同提起诉讼，称欧盟征收航空碳税有歧视性。中方于2012年2月发布指令，禁止境内航空公司加入欧盟航空排放交易体系。俄罗斯拟禁止欧盟民航班机飞越俄罗斯领空。印度航空部威胁要对进出印度的欧洲航空公司征收报复性税收，甚至取消欧盟所有航空运营商的着陆权。26个国家在印度新德里签署了反对欧盟航空碳排放交易计划的联合宣言。[5]29一致认为，欧盟单边征收航空碳税不符合解决全球问题的通常做法，也违反了国际法的规定。[6]19

1．对《国际民用航空公约》(《芝加哥公约》)的违反

国际航空涉及到国家主权问题。《芝加哥公约》第一条规定，“缔约国承认每个国家对其领土之上的空气空间的完全和排他的主权”。国际民航组织第36届大会通过的A36-22号决议的附录L《基于市场的措施，包括排放权交易》中亦规定，“各缔约国不得擅自对其他缔约国的航空器运营人施行排放权交易制度”。而欧盟2008/101/EC指令擅自将发生在欧盟区域外国家领空的二氧化碳排放行为纳入其法律管辖范围，这显然是对其他国家主权权利的侵犯。

此外，根据《芝加哥公约》第十五条第3段，任一缔约国对另一缔约国的航空器或航空器上所载人员或财物不得仅仅因给予通过或进入或离开其领土的权利而收取任何规费、捐税或其他费用。而欧盟2008/101/EC指令规定，欧盟区域外国家航空公司的飞机只要在欧盟机场起降，就必须为超过免费配额的碳排放支付费用，这明显违反了《芝加哥公约》的规定，于法无据。

2．对《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》的违反

《京都议定书》规定了发达国家应承担温室气体减排的定量义务，但对航空和航海领域的减排没有具体要求。《京都议定书》第二条第二款规定，附件一所列的缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织进行努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料燃烧产生的《蒙特利尔议定书》未予以管制的温室气体排放。欧盟认为国际民用航空组织推进减排的效果不佳，因而绕开多边组织而强推航空碳税，有刻意违反《京都议定书》之嫌。

《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》均明确规定发达国家和发展中国家在应对气候变化问题上应承担“共同但有区别的责任”。在《德班决议》所启动的京都第二承诺期，发展中国家方依旧不承担国际强制减排义务。从发达国家的现有高排放量、高历史排放量、高人均累积排放量和较高的排放控制以及社会发展水平来看，要求发达国家率先强制减排和向发展中国家提供资金与技术是合理的、公平的。欧盟2008/101/EC指令违背了《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》中规定的“共同但有区别的责任”原则，要求发展中国家和发达国家承担同样的义务，这实质上是不公平的。并且，欧盟碳排放初始配额以历史排放数量为基准，基数越大获得的配额就越大。这一计算方式实际上对正在高速成长的发展中国家(包括中国)的航空公司非常不利。

3．对《日内瓦公海公约》和《联合国海洋法公约》的违反

根据《日内瓦公海公约》和《联合国海洋法公约》，飞机有在公海上空飞行的自由。然而，飞经公海上空的飞机只要在欧盟机场起飞和降落，欧盟就按照全部航程计征碳排放量的“航空碳税”，这无疑是对公海上空行使了“主权”。显然，这种行为有违《日内瓦公海公约》和《联合国海洋法公约》的规定。

从欧盟碳排放交易体系运行的情况来看，由于欧盟成员国大肆发放免费配额和全球金融危机的冲击，能源行业、钢铁行业和水泥行业等拥有了多余的碳排放配额，导致碳排放配额价格大跌。欧盟委员曾建议冻结2013年至2015年间欧盟境内可供交易的9亿吨二氧化碳排放配额，但欧洲议会议员2013年4月16日投票反对人为维持和抬高配额交易价格。随后，欧盟碳排放配额交易的价格进一步下滑到每吨两欧元左右。在此情形下，航空业加入碳排放交易体系，也未必能扭转碳排放交易的颓势。虽然一些航空公司计划或已经开始在碳排放配额价格较低时大量购买，但相应的成本将被转嫁给消费者。即便消费者承担了合约成本，有的欧盟航空公司也并不赞同开征航空碳税。欧盟最大的廉价航空公司瑞安航空的一位发言人曾承认这样做对环境没有任何好处。

欧盟征收航空碳税在一定程度上能使各航空公司的减排成本趋于一致，具有一定合理性，反映了后京都时代强制减排综合运用碳税和碳交易的趋势。欧盟征收航空碳税受到其他国家的强烈抵制，主要是由于实施规则不合理，侵犯了其他国家的主权利益。通过对航空碳税争端走向和各方反应的分析，我们可得到以下启示。

1．航空碳减排争议应多边解决

在气候变化应对议题上，达成一致从来不是一件容易的事。2009年的哥本哈根气候变化大会以及2010年的坎昆气候大会均未达成任何实质性协议。2011年德班大会之后，加拿大退出了《京都议定书》。发达国家与发展中国家之间要达成更多的有法律约束力的法律文件，还有很长的路要走。不单如此，发达国家之间、发展中国家之间也有许多分歧。在如此复杂的形势下，欧盟单边强推航空碳税遭到其他国家激烈反对也不足为奇。

惯走单边路线的美国此番指责欧盟的单边，足见气候变化应对的分歧之深和多边协调的重要。在应对气候变化领域，美国一向不如欧盟积极，因其本身是一个能源消耗大国和碳排放大国。加之金融危机之后，美国仍处于艰难复苏之中。美国复杂的立法程序和意见分歧也延缓了其应对气候变化的步伐。美国一些人(如波斯纳等)以中国、印度等碳排放大国未参与强制减排为借口，拒绝率先承担强制减排义务。具讽刺意味的是，《联合国应对气候变化框架公约》(UNFCCC)是在美国的积极倡导下达成一致的。由于不愿承担强制减排义务，美国退出了《京都议定书》。航空碳税无疑会打击美国航空业发展，增加正处于困境中的美国大航空公司的负担。如征收的航空碳税归欧盟，美国不能分享到相关好处，美、欧之间的利益矛盾便难以协调。[7]22

由于欧盟2008/101/EC 指令违背了“共同但有区别的责任”原则，中国、印度和巴西等发展中国家都极力反对。中国、印度、巴西和南非在第十次部长会议上，统一了反对欧盟征收航空碳税的立场，并在联合声明中明确指出：“欧盟此举违背了联合国气候变化框架公约等，与多边主义原则相悖”。在国际反航空碳税的强大压力下，欧盟只得暂停向他国航空公司征收航空碳税。

由于国际航空排放的排放源和排放足迹分属不同国家领空及公海上空等空域，需协调不同国家的利益和诉求，因此，《京都议定书》将其交给国际民航组织规制，由国际社会协同处理国际航空碳排放问题。在多边的努力下，国际民航组织与国际航空运输协会正一起努力制定碳排放市场机制具体方案。在此过程中，多边行动仍需强调，以多边谈判和合作寻求共赢，从而防止单边主义倾向的蔓延。

2．行业碳减排将不断发展

气候问题具有全球性和公共性，不管各个国家是否愿意，气候变化应对这一全球问题需要大家共同努力。2016年前，国际民航组织将与国际航空运输协会共同制定碳排放市场机制具体方案，包括其技术与操作层面措施。国际民航组织理事会主席罗伯托·科韦·冈萨雷斯曾自豪地说，批准制定碳排放机制可以说是“航空运输业的里程碑”，民航业将率先积极“利用多边市场机制，以控制未来温室气体排放”。并且，未来很可能将航空公司在各自国内的碳排放量也纳入考核之中。全球航空碳减排机制的形成，必将对其他行业的减排机制产生重大影响。未来航海、钢铁、水泥等行业碳减排机制可望深入发展。

三

欧美主张区域之间以及国家之间减排的边际成本相等。借助国际航空运输协会和国际民航组织，发达国家可能在航空减排机制方面取得一致。在这两个组织中，发展中国家力量远低于发达国家。如无意外，全球航空业碳排放的市场机制可能设立有利于发达国家的碳税和碳交易体系，欧盟将成为大赢家。我国快速增长的航空市场必定受到航空碳税的影响。航空碳税会推高我国航空公司运营、管理成本，航空碳税隐含的贸易壁垒也将影响我国航空业未来发展。运输成本的增加还会产生连锁反应而转移到货物贸易领域，从而对我国其他领域产生不利影响。[8]42研究航空碳税及其争议有助于探寻航空碳减排的走向，促进我国航空业的健康发展，并推动我国行业(包括航空、航海等)碳减排机制的形成和低碳经济的发展。因而，我国应加强包括碳税在内的有关航空减排机制的研究，并采取积极措施应对。

(一)发展航空低碳技术和碳交易市场

气候变化和航空碳排放快速增长已是不争事实，削减航空碳排放、绿色航空已成为各国不容回避的使命。以欧盟、美国为代表的发达国家大力发展低碳环保技术，积极实施排污权交易机制，并大力倡导碳关税。欧盟征收航空碳税表明，后京都时代强制减排将不断强化。虽然欧盟的碳排放交易机制和美国的碳关税都不是直接减排手段，但作为一种促进减排的经济手段，有一定合理性。我国是一个以制造业为主的碳排放大国，能源以煤为主，减排压力很大。在全球低碳经济浪潮和资源环境的压力面前，作为一个负责任的大国，我国自愿履行强度减排承诺，积极探索减排经济手段的应用。我国“十二五”规划已明确提出“逐步建立碳排放交易市场”的举措。2012年，国家发改委确定在北京、上海、天津、重庆、广东、湖北、深圳等七个省市进行碳排放权交易试点。2013年6月，深圳率先开展碳排放权交易。2013年11月26日，上海市碳排放交易在上海环境能源交易所开市，完成了基于配额的首笔碳排放权交易。目前，我国主要实行自愿碳减排，成交数量和交易额都不大。今后，我国应以航空碳减排为契机，大力采用节能机型和清洁能源，提高运营管理效率，积极发展节能减排技术，明晰我国碳交易体系的建设路径，增强碳交易定价的话语权。

(二)积极争取发展中国家利益

与传统的环境问题不同，气候变化是全球都面临的一个大问题，仅靠某个国家或某些区域的努力很难奏效，需要世界各国共同努力。应对气候变化是人类的共同责任，但也存在利益分歧。航空碳税引发的博弈影响着国家之间的利益分配。不同利益之间肯定有冲突存在，解决这些问题必须得依靠国际法律规范。发达国家在发展过程中排放了大量二氧化碳，人均碳排放量大，且通过将高能耗、高污染产业转移到发展中国家削减碳排放。发展中国家的建设和发展难免会增加碳排放，这属于生存和发展的排放，摊销后会降低许多。因而，有关气候变化条约对发达国家和发展中国家的碳减排要求不同。《气候变化框架公约》第四条明确提出发达国家缔约方应该向发展中国家缔约方提供资金和技术，且《京都议定书》为减排确定了“共同但有区别的责任”原则。综合国际法、历史和发展水平等因素，发达国家应该首先承担二氧化碳减排的责任。欧盟急推航空碳税表明，其并不想遵循“共同但有区别的责任原则”，而想借“共同减排”之名要求发展中国家加入其碳排放交易体系，从而使发展中国家承担强制减排的重责以遏制其发展。虽然我国碳排放总量很大，但人均碳排放和历史碳排放并不靠前。我国航空业处在高速发展时期，且采用较新飞机，大幅减排不容易。根据航空公司过往碳排放量分配免费配额显然对我国不利。我国应严防发达国家利用其把持的国际航空运输协会和国际民航组织等推动不利于我国的方案。应对航空碳税时，我国应立场坚定、态度明确、积极参加国际社会的联合行动，增强发言权和影响力，争取和团结更多国家，为中国等发展中国家在国际气候谈判中争取有利地位。

(三)制定应对气候变化的基本制度

欧盟、美国等早已确立低碳政策，制定了气候变化的专门法，积极运作碳排放交易机制，并逐步确立了碳税制度，有力地促进了气候变化应对。欧盟征收的航空碳税是与碳排放交易机制共同致力于航空减排的经济手段，表明和反映了当今应对气候变化方面运用经济手段的趋势。在欧美利用其先进的低碳技术和制度优势引领碳减排游戏规则之际，我国应保持高度警惕和奋力赶超。

在应对气候变化方面，我国已做出了不少努力。近年来，我国颁布了《中国应对气候变化国家方案》、《节能减排综合性工作方案》和《国家适应气候变化战略》，明确了节能减排的方向。不足的是，我国应对气候变化的法律规制显得较为零散，尤其缺乏一部专门性的《气候变化应对法》。另外，在碳交易和碳税制度方面，我国还远远落在西方发达国家后面。发达国家利用其先进制度和技术，人为设置不利于我国的贸易壁垒，还指责我国为气候变化大会的麻烦制造者。欧盟开征航空碳税时，就曾督促我国采取与其类似的减排措施(以免征碳税)。为积极应对减排，我国应加快碳交易制度从政策到法律的进程，建立包括碳税在内的环境税制度(与其让人征，不如自己征)。

参考文献：

[1]Kevin Anderson，Alice Bows and Paul Upham.Growth scenarios for EU & UK aviation: contradictions with climate policy.Tyndall Centre，2006(14).

[2]Bows，A.Anderson. Policy clash: can projected aviation growth be reconciled with the UK Government’s 60% carbon reduction target? Transport Policy，2007(2).

[3]王伟光，郑国光．气候变化绿皮书：应对气候变化报告(2011)[M].北京：社会科学文献出版社,2011.

[4]EU Commission. Amending directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the community [EB/OL]. 2008-11-19 [2012-01-10]. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008L0101:EN:NOT

[5]曾静静, 曲建升. 欧盟航空碳税及其国际影响[J]. 气候变化研究进展, 2012(4)．

[6]晋海，颜士鹏．欧盟航空碳排放权交易机制评析及中国的应对[J].江苏大学学报,2012(5).

[7]闫敏．欧盟征收航空碳税的前景分析[J].发展研究,2012(8).

[8]秦昌波．欧盟航空碳税对中国的影响及应对建议[J].环境与可持续发展,2012(6)．