应对气候变化视域下森林资源保护红线管制立法*1

周训芳，诸 江

(中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004)

森林资源保护红线是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的森林资源保有量的最低数量界限。从应对气候变化的角度看，这一最低数量界限也是保障森林资源发挥减缓气候变化作用的数量底线。从法律制度的操作层面而言，森林资源保护红线同时也可以当做一个量化标准，来具体衡量《森林法》所设定的森林资源保护法律制度是否得到了正确实施。气候变化的法律应对问题，是近年来摆在人类社会面前的一个全新的立法难题。《森林法》应当对气候变化问题有所回应，适时得到修改和创新。本文从应对气候变化的视角，就森林资源保护红线管制立法发表一管之见，以期有益于我国目前正在进行的《森林法》修改工作。

一

由二氧化碳等温室气体排放量的增加而引起全球气候异常变化，已成为科学界和世界各国政府的共识。气候变化导致了各种危害的产生，例如：灾害性极端天气频发，生态系统受到破坏，土地生产力下降，森林、草原、湿地生态功能退化，荒漠化程度加剧，疾病的发生和传播机会增加，等等。气候变化带给人类社会的负面影响是全方位、多尺度、多层次的，不仅破坏了人类社会赖以生存的自然生态系统，而且威胁到经济社会的可持续发展和人类的基本生存条件。[1]39因此，气候变化问题不仅是一个科学问题、环境问题，而且已演变成为政治、经济、法律、外交领域的热点和焦点问题，备受世界各国关注。

科学研究表明，应对气候变化的根本措施是降低大气中的二氧化碳等温室气体的含量。为此，《京都议定书》规定了两条主要途径：一是工业直接减排，即通过使用清洁能源、发展清洁技术来减少二氧化碳等温室气体的排放；二是生物间接减排，即充分发挥生物的固碳功能，通过生物吸收空气中的二氧化碳来达到减排目的。对比两种减排途径，生物间接减排投资少、代价小、综合效益大，因而越来越受到国际社会的青睐。

众所周知，森林是陆地生态系统中最重要的固碳载体。据政府间气候变化专门委员会(IPCC)估算：全球陆地生态系统中贮存了约2.48万亿吨碳，其中约1.15万亿吨碳贮存在森林生态系统中，占总量的46.4%。森林成了陆地上最大的“储碳库”和最经济的“吸碳器”，是维持大气中碳平衡的重要杠杆。[2]54-55因此，森林在生物间接减排中承担着十分特殊的使命。由于森林资源与气候变化有着如此密不可分的关系，越来越多的国家和地区积极通过发展林业来不断增加森林碳汇，充分发挥森林资源在应对气候变化中的特殊作用。

影响气候变化的森林因素，主要包括森林面积、森林质量、森林经营措施、森林灾害和森林经营管理者的活动。其中，扩大森林面积是最为直接有效的减缓和应对气候变化的方法。国际社会早已达成共识，通过实施造林和再造林，扩大森林面积，以不断增加林业碳汇。在国际社会极度重视气候变化应对的大背景下，我国作为一个发展中国家，虽然暂时还不需要承担强制性减排的国际义务，但是，自2007年超越美国成为全球最大的温室气体排放国以来，我国已面临越来越大的温室气体减排的国际压力，或迟或早，我国也会需要承担起强制性减排的国际义务。有鉴于此，笔者认为，我国首先应当通过森林资源保护红线管制立法，划定和严守森林资源保护红线，规定严格的森林资源保护红线管制措施，加大森林生态系统修复和森林资源保护力度，维护森林生态系统健康，提高森林生态系统质量，尽快扭转生态系统退化和生态环境恶化的趋势，以更有效地减缓和应对气候变化，同时也为建设“美丽中国”创造良好的法治条件。[3]

二

近年来，我国政府充分认识到了森林资源在应对气候变化中的特殊作用，及时调整了我国的林业政策和森林经营指导方针，并开展了应对气候变化的广泛实践。

在政策层面，我国政府高度重视林业在应对气候变化工作中的特殊地位。2003年6月25日《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》指出，“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”2007年第15次APEC会议上，我国政府发出“建立亚太森林恢复与可持续管理网络”的倡议，并承诺到2010年中国的森林覆盖率达到20%。2008年，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，作出了全面推进集体林权制度改革的重大决定，充分调动了农民发展农村林业的积极性。2009年9月27日国家林业局、财政部将2004年5月26日发布的《重点公益林区划界定办法》修改为《国家级公益林区划界定办法》，使得越来越多的森林纳入国家级公益林范围加以严格保护。在此基础上，2009年6月召开的中央林业工作会议进一步提出，在应对气候变化中，林业具有特殊地位，发展林业是应对气候变化的战略选择。[2]54-55为此，《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求“建设现代林业，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业”。[4]另外，国家将向国际社会承诺的2020年自主控制温室气体的排放目标作为约束性指标纳入“十二五规划”，并成立专门机构管理碳汇造林和应对气候变化的相关工作，着手进行相关政策体系建设。[5]在2009年9月举行的联合国气候变化峰会上，胡锦涛代表中国政府提出中国将大力增加森林碳汇，并承诺到 2020年中国的森林面积比2005 年增加 4000 万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。[2]54-55上述政策举措，表明我国政府一直在探索通过发展林业来维护国家生态安全和应对气候变化的具体办法。

在实践层面，近年来，我国政府通过林业重点工程建设、全民义务植树、天然林保护、退耕还林等生态建设实践，使得森林面积有了一定的增长，尤其是人工林面积已经位居世界第一。在农村开展的集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权，极大地调动了农民造林护林的积极性。同时，我国积极开展林业碳汇项目的实践，积极推动林业碳汇的市场化及多元化融资机制的建立。2005年，根据《京都议定书》清洁发展机制(CDM)造林再造林碳汇项目的相关规定，国家林业局与意大利环境和国土资源部签署的合作造林项目“中国东北部敖汉旗防治荒漠化青年造林项目”在内蒙古自治区敖汉旗正式实施。[6]2006年，全球首个获得《京都议定书》框架下的清洁发展机制(CDM)批准的碳汇造林项目在广西壮族自治区苍梧和环江两县采用“公司+农户”的方式实施，规划造林面积4000公顷。[7]这些，都为我国在《森林法》中建立碳汇林业制度和规定森林资源保护红线管制措施奠定了实践基础。

2013年5月24日，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时提出，要划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局和生态安全格局。根据这一讲话精神，国家林业局于2013年7月24日宣布启动“生态红线”保护行动。2013年9月9日，国家林业局印发了《推进生态文明建设规划纲要》，全面提出“生态红线”保护行动计划，具体划定了林地和森林红线、湿地红线、沙区植被红线、物种红线，提出了全国林地面积不低于46.8亿亩、森林面积不低于37.4亿亩、森林蓄积量不低于200亿立方米、湿地面积不少于8亿亩、治理宜林宜草沙化土地和恢复荒漠植被不少于53万平方公里的森林资源红线指标，并严禁开发各级各类自然保护区、全面保护现有濒危野生动植物。继国家林业局之后，环境保护部也于2013年9月16日宣布，将在全国开展生态红线划定工作。[8]这些均已显露出：我国进行森林资源保护红线管制立法的时机已经成熟。

现行《森林法》规定的林地用途管制、植树造林、森林分类经营、森林采伐限额等法律制度，体现了森林资源保护红线思想的萌芽。尤其是林地用途管制制度，为近30年来中国社会的巨大经济变革奠定了坚实的生态环境基础。2014年2月25日，国务院新闻办公室公布了第八次全国森林资源清查(2009-2013)结果。结果显示：全国森林面积2.08亿公顷，比2008年净增1223万公顷；森林覆盖率21.63%，比2008年提高1.27个百分点；森林蓄积151.37亿立方米，比2008年净增14.16亿立方米；森林生态功能进一步增强，全国森林植被总碳储量84.27亿吨，年涵养水源量5807.09亿立方米，年固土量81.91亿吨，年保肥量4.30亿吨，年吸收污染物量0.38亿吨，年滞尘量58.45亿吨。[9]可以看出，近年来我国《森林法》的实施取得了显著的成效。

但是，另一方面的情况也值得警醒。随着我国人口总数的增加、经济的快速增长、工业化程度的不断提高和城市化进程的加快，林业生态建设的空间将会越来越小，难度将会越来越大。例如，2009～2013年，我国各类建设违法违规占用林地面积年均超过200万亩，5年时间内累积超过千万亩，要守住森林资源保护红线，面临的压力很大[9]。同时还应注意到，我国对能源的需求也将会不断增长，二氧化碳排放总量还将增加。因此，尽管我国政府长期以来不断加大对森林资源的保护力度，但是，相对于同样迅速增长的二氧化碳排放量而言，森林的生物固碳功能依然不够强大，森林的生物间接减排功能尚未得到完全发挥。这进一步彰显了森林资源保护红线的极端重要性。可以预言，森林资源保护红线的划定和严守，在保障森林资源发挥减缓气候变化作用的过程中将会发挥越来越重要的作用。但是，要捍卫这一森林资源保有量的最低数量底线，还有待于各级政府牢固树立红线意识和底线思维，采取切实可行的森林资源保护红线管制措施，运用更加规范和严格的法律制度来加大森林资源保护力度。

三

现行《森林法》制定于1984年，从整体上看，其制度设计的主要初衷是满足以木材生产为主要目标的传统林业发展需求，尽管《森林法》经过了1998年、2009年两次修正，但变动不大。现行《森林法》的制度设计当中，林地用途管制制度、森林限额采伐制度、林木采伐许可制度、林地征占用制度、植树造林制度、森林生态效益补偿制度、森林防火制度、森林病虫害防治制度等，均含有应对气候变化的基本元素，但由于缺乏森林资源保护红线立法理念和严格的森林资源红线管制措施，上述制度的作用难以得到真正发挥，对增加森林面积和森林蓄积量、提高森林覆盖率、减缓气候变化的成效并不显著。

2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将“划定生态保护红线”作为生态文明制度建设的重要内容。因此，《森林法》的修改应当以此作为指导思想。我们应当从尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念出发，将森林资源保护红线思维贯彻到《森林法》修改工作的全过程，紧紧围绕森林资源保护红线的划定和落实这一核心问题，在《森林法》中建立和健全森林资源保护红线管制措施，以及建立应对气候变化的配套制度，通过制度创新确保森林资源发挥其在应对气候变化中的特殊作用。

(一)创新土地规划制度以走出林地占用怪圈

《森林法》的修改应当抛弃带有部门偏见和部门利益的土地分类和土地规划理念，确立全社会办林业、全民参与绿化、在所有宜林国土上植树造林的理念，通过全社会办林业来走出非法占用林地的怪圈，从而带动整个国土的绿化和生态提质。

国土绿化不仅仅是林地的绿化，而应当是整个国土的绿化，即应当绿化包括农村、城镇和工矿区在内的，所有村庄、街道、社区、机关、部队、学校、企业的能够用于绿化的土地。应当在实现整个国土的绿化这一价值目标的指引下，使森林成为沟通人与自然和谐关系的阶梯，使森林与农村、城市、工矿区以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、动物园和植物园等各种环境有机融为一体。除了现有的林地规划制度以外，《森林法》还应当走出“林地”定义的狭隘范围，扩大能够植树造林的国土范围，要求在其他类型的土地规划中纳入植树造林的内容。对城市环线、交通干线、沿海、沿河、沿湖、沿水库的土地，应当明确要求制定植树造林规划，建立防护林带。将森林公园、风景名胜区、自然保护区等土地全部纳入森林资源保护红线范围，在具体的土地分类中，应当明确森林公园、风景名胜区、自然保护区的土地为生态保护用地，并规定其保护界线、功能定位和考核评价等红线管制措施。

(二)将森林资源保护红线纳入各级政府工作考核指标

《森林法》应当明确规定国家实行森林资源保护红线管制制度，明确森林资源保护红线指标以及各级政府的森林资源保护管理的近期、远期目标，将林地面积、森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量等森林资源保护红线的划定和落实纳入各级人民政府的职责范围，实行目标管理、首长负责制和问责制，将森林资源保护红线指标完成情况纳入各级人民政府工作的政绩考核指标体系，推动各级人民政府树立可持续发展观和绿色政绩观。

(三)确立碳汇林业制度

森林资源保护红线管制制度，可以确保林业在减缓和应对气候变化工作中发挥其增汇和固碳功能。显然，增汇主要是通过扩大森林面积来增加林业碳汇，而固碳则主要是通过减少毁林行为和实施森林保护来维持森林的固碳功能。我国现行《森林法》的规定主要偏重于固碳，而有利于林业增汇的法律规定则相对比较缺乏。因此，《森林法》在建立森林资源保护红线管制制度的同时，还应当配套规定碳汇林业制度，明确林业在应对气候变化中的地位、作用、政策和措施，鼓励发展碳汇林业，将提高森林碳汇、维持森林生态系统健康列入各级政府的工作范围，并要求各级政府制定减少森林退化、增加森林碳汇的具体经济措施，将这些经济措施具体落实到土地规划、植树造林、森林经营、森林灾害防控、森林生态效益补偿等工作当中。

森林资源因其强大的碳汇功能而能够在应对气候变化方面发挥特殊作用。只有在《森林法》中明确规定森林资源保护红线管制制度，以森林资源保护红线思维引领《森林法》的制度创新和指导森林经营，森林资源的特殊贡献才能凸显出来。

参考文献：

[1]齐闯.林业应对气候变化的系统性思考[J].林业经济，2012(1).

[2]贾治邦.发展林业：应对气候变化的战略选择[J].求是,2010(7).

[3]厉建祝,焦玉海.国家林业局启动生态红线保护行动[N].中国绿色时报,2013-07-25(A01).

[4]中共中央,国务院.关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见[N].人民日报,2009-02-02.

[5]张辉.国家林业局日前下发《关于加强碳汇造林管理工作的通知》[N].中国绿色时报,2009-08-13.

[6]高保生.我国首个碳汇国际合作造林项目将实施[N].人民日报,2005-02-17.

[7]梁思奇.广西全球首个获准的碳汇造林项目已植树逾五成[N].中国绿色时报,2008-01-03(A2).

[8]李禾.环保部将在全国开展生态红线划定工作[N].科技日报,2013-09-19.

[9]焦玉海,王钰,蔺皙.第八次全国森林资源清查结果公布[N].中国绿色时报,2014-02-26.