俄罗斯振兴民用航空工业法律政策探析

许光县，薛桂烨

（西北工业大学人文与经法学院，陕西 西安 710072）

2014年9月12日，欧盟官方公布了新一轮制裁名单和制裁措施，俄罗斯联合飞机制造公司和俄罗斯直升机公司都赫然上榜。欧盟的这次制裁，加上近年来德法两国坚决阻止俄罗斯进入欧洲宇航防务集团（空客公司的母公司）董事会的行为，让俄罗斯以及其他力图进军民机产业的国家更加深刻地明白，振兴一国的民用航空工业，根本上还得依靠本国的技术储备、人才培养和法律与政策力推。俄罗斯近年来为振兴民用航空工业，颁布实施了内容丰富、目标明确、推陈出新的法律政策，其过程和影响都足以引起业内人士的深思。

一、俄罗斯振兴民用航空工业法律政策制定的新进展

2014年7月28日，俄罗斯联邦政府正式批准实施《2014—2016年航空工业发展实施规划》。在这一法律规划中，俄罗斯明确了未来三年国家民用航空工业的多个发展节点：在2016年生产出首架MS-21干线客机原机并完成首飞；在2016年发展出19 座级轻型多用途飞机原机和完成9 座级通用飞机的文档设计；在2015年实现米-38 直升机获得洲际航空委员会颁发的型号合格证书；在2014年完成卡-62多用途直升机的首飞任务等。从法律框架来看，《2014—2016年航空工业发展实施规划》属于俄罗斯联邦《2013—2025年航空工业发展国家计划》的一部分。

《2013—2025年航空工业发展国家规划》是在2013年11月23日，俄罗斯总理梅德韦杰夫主持的联邦政府全体会议上获得通过的。为了加快俄罗斯民用航空工业发展的进程、建立竞争力强大的航空工业、使俄罗斯作为第三大航空设备生产商重回国际市场，《2013—2025年航空工业发展国家规划》（以下简称《国家规划》）从立法上明确了两个主要方面的内容：一是明确了俄罗斯民用航空工业的具体发展目标，即到2025年，俄民用航空产品在国际市场的份额达到3.6%，其中运输类民用飞机的份额达到3.2%，民用直升机制造领域的份额达到12%；二是明确了国家对民用航空工业发展的具体投入，预计国家规划经费总额可达1.7 万亿卢布，其中国家财政预算拨款为1.2 万亿卢布，包括2013年财政拨款的783 亿卢布、2014年财政拨款的 1070 亿卢布、2015年财政拨款的1235 亿卢布。作为产业扶持政策的第一要素，财政性扶持对特定产业的发展具有至关重要的意义，在《国家规划》的财政性扶持保障下，今后10年平均每年1000 亿卢布左右的财政拨款支持，将是俄罗斯民用航空工业发展的核心财政推动力量。

俄罗斯振兴民用航空工业的法律政策，不仅表现在为民机产业的发展提供稳定的财政扶持和制定明确的发展目标，也表现在鼓励外国资本和国内私人资本进入民机产业。在2005年8月，俄罗斯即修改《投资法》，规定政府在苏霍伊飞机公司、米格飞机公司等航空企业中的股份可以下降到75%，剩下的25%可由外国资本或者私人资本持有，并将苏霍伊飞机公司、米格飞机公司等航空企业从“俄罗斯禁止私有化的战略企业名单”中取消[1]。2006年 12月，俄罗斯国家杜马修改了《航空事业发展国家调节法》，规定在俄罗斯总统批准的情况下，外国资本可以拥有俄罗斯航空企业高于25%的股份。正是由于《航空事业发展国家调节法》的这次修改，才使得俄罗斯和意大利合作研制、营销的SSJ-100 支线飞机项目取得重大进展，俄意双方不仅以各占50%股份的形式成立了合资公司，而且在2012年顺利完成了SSJ-100支线飞机在俄罗斯和欧盟的适航取证工作，并开始交付用户。

振兴民用航空工业的关键，是提高民用航空器的各项技术指标，明显改善称为“工业之花”的民用航空器的“四性”——安全性、经济性、环保性和舒适性。基于此理念，俄罗斯政府最新修改了《2015年前俄罗斯民用航空技术装备发展联邦专项规划》，为俄民机产业从立法上规定了各项关键技术指标。该《专项规划》明确要求，俄罗斯研制的新一代民用飞机的飞行安全性提高5 倍，飞机服役寿命增加1~2 倍，发动机油耗下降15%，飞机重量减轻20%，使用成本下降15%~20%，飞机巡航速度下的气动阻力降低10%~20%，飞机的噪音减小50%，污染物排放量下降60%[2]。

此外，俄罗斯近年来为振兴民用航空工业，还对《联邦航空法》、《外国人法律地位法》、《联邦空管条例》、《联邦民用航空许可条例》①等法律法规进行了适应世界航空工业发展趋势的修改。另外，俄罗斯采取颁发“总统令”的立法模式，完成了“联合飞机制造公司”、“俄罗斯工艺集团”等大型航空工业企业的组建和整合工作。

二、俄罗斯振兴民用航空工业法律政策的不足分析

俄罗斯在民用航空工业法律政策方面的第一个不足，是立法理念的相对滞后。长期以来，相比较优先发展军用航空工业而言，俄罗斯在立法上把民机产业置于次要地位，在民用航空器的设计理念与采用的标准规范上都具有浓厚的军品色彩，甚至在相当程度上把民用航空器作为其战时动员的战略储备来发展。这与西方国家在立法上把民机作为面向全球市场的商品来研发、制造的理念不可同日而语。这种立法理念的差异，是俄罗斯民机水平比西方发达国家落后的重要原因，并由此拉大了俄罗斯与西方在民用航空器的市场营销水平和售前售后服务能力的差距。

俄罗斯在民用航空工业法律政策方面的第二个不足，是曾经在立法上推动民机产业的大规模私有化。在20 世纪90年代中期，俄罗斯政府颁布法令，对民用航空工业进行私有化改造，政府逐渐抽出资本，放松管制[3]。这种立法模式给俄罗斯民机产业造成了混乱的局面，从2001年的统计数据可以看出，当时尚在运转的315 家航空工业企业中，有224 家在私人手里，其中政府在94 家中没有任何股份。这种政府制定法律政策主导的激进式产权改革方式，使俄罗斯民用航空工业元气大伤，几乎进入了“休克”状态，并使国家在一定程度上丧失了对航空工业的控制权。

俄罗斯在民用航空工业法律政策方面的第三个不足，是在制定一些民机产业发展目标时，有目标偏大不切实际之嫌。如在2006年修订的《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》时，规定要在2015年实现俄罗斯民用航空产品在国际市场上占到5%的份额。而从2012年的统计数据来看，俄罗斯在世界民机市场所占的当年份额是1.3%。俄罗斯政府也认识到该项立法的不切实际，因此在制定《2013—2025年俄罗斯航空工业发展国家规划》时，主动把2025年俄民用航空产品的国际份额目标降低到3.6%，而其中的俄罗斯民用飞机在2025年世界份额目标更是降低到3.2%。

此外，俄罗斯在立法上采取的对国内民用航空工业过度保护的做法，在实践中证明是不适当的。如俄罗斯政府基于非常重视保护本国民用航空工业的理念，在《国家税收征管法》和《海关关税条例》等法律中明确规定，对进口的外国民用飞机征收该飞机价格20%的关税，且飞机价格多少以俄罗斯海关估价为准，同时再以增值税的方式征税20%。②从实施情况来看，如此高的关税和增值税不仅没有达到振兴本国民用航空工业的目的，如俄罗斯2005年生产的民用飞机只有7 架[4]，而且还产生了诸多负面后果。例如，增加的巨大税收负担最终要乘客来买单，这对刺激民用航空消费来讲绝对不是好事；进口外国民用飞机的步伐并没有受到多大影响，2006年俄罗斯进口波音和空客系列飞机是35 架，2007年俄罗斯进口外国飞机则达到了38 架，2008年俄罗斯进口外国飞机已经是41 架。

三、俄罗斯振兴民用航空工业法律政策的亮点研究

相对于中国民用航空工业的发展缺乏高位法、基本法推动和保障而言，俄罗斯在振兴民用航空工业的法制建设之路上首先就制定了统一的《航空法》。在1997年3月 19日公布生效的《航空法》中，明确规定了促进民用航空工业发展的多项条款，如航空技术设计者、制造者、维修者须强制认证；联邦执行权力机关、联邦主体执行权力机关、参与民用航空器、发动机、螺旋桨设计、试验、生产、接收、使用和维修的法人和公民必须执行联邦航空法规有关航空器、发动机、螺旋桨适航性和环保性的要求。而在1998年1月8日公布生效的《航空事业发展国家调节法》，则明确规定了国家调节民用航空工业的原则、措施、财政来源等重要问题，规划了民用航空和航空技术目标，并将民用航空工业的发展事务列为联邦国家权力机关的专属管辖范围，突出了民用航空制造业在国民经济中的战略地位。

在实施上述两部国家基本法的推动下，俄罗斯民用航空工业在近年的发展中获得了重要而稳定的财政支持。通过制定和实施《2015年前俄罗斯航空工业发展战略》，使俄民机产业得到了国家预算内拨款总计137 亿美元；根据《2013—2025年俄罗斯航空工业发展国家规划》，2013年全年俄民用航空工业获得的财政拨款即超过了700 亿卢布。从专项支持的数据来看，也是令人振奋的。如依据新修订的《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》，俄罗斯政府从2006年开始重点支持SSJ-100 新型支线飞机的研制工作，仅仅四年之内，即向SSJ-100 研制专项工作投入预算内资金115.16 亿卢布；而这期间，通过预算内资金的引领，预算外资金投入该支线飞机达到了136.53 亿卢布。为了支持新组建的俄罗斯联合飞机制造公司（OAK）做大做强，俄罗斯政府连续多年向其注入资本金。在政府的财政支持下，OAK 的注册资本已经从2007年的38 亿美元增加到2013年的61 亿美元。

俄罗斯振兴民用航空工业法制建设的亮点，不仅体现在基本法的完善和具体立法的稳定财政支持，而且还体现在较早以立法的方式完成了国内民用航空工业的力量整合。2006年2月20日，俄罗斯联邦总统发布了《关于合并成立开放式股份公司联合飞机制造公司》的总统令。该总统令明确规定，“联合飞机制造公司”必须在2006年内完成组建，公司通过股份化和资本运作，整合包括米格公司、图波列夫公司、苏霍伊公司、伊柳申公司等在内的俄罗斯最重要的飞机研发和制造企业，成为统一的飞机研发和制造公司。联合飞机制造公司的成立，在一定程度上避免了资金浪费和重复建设，消除了国内航空工业的内部恶性竞争。《关于合并成立开放式股份公司联合飞机制造公司》的总统令特别要求，该公司以产品业务为标准，划分为民用飞机事业部等4 个事业部，并规定民用飞机事业部是利润中心，负责执行合同、交付产品，同时保持和发展俄罗斯的民用航空研制能力。相比较而言，我国在1999年以“促进竞争”为由，将中国航空工业总公司分拆为中航一集团和中航二集团，导致了“无序的恶性竞争”，在当时进一步弱化了我国民机产业的整体行业实力[5]。

通过积极的法律修订工作，使相关法律保持与时俱进的活力，也是俄罗斯振兴民用航空工业立法的亮点之一。如前文所述，俄罗斯在修改后制定的《2013—2025年俄罗斯航空工业发展国家规划》中，把2025年俄民用航空产品占世界份额的目标由5%下调至3.2%[6]。对于调整航空事业大法的《航空法》，俄罗斯近年来也进行了多次修改。如2007年12月3日，普京总统签署了《关于修改俄罗斯航空法第105条的法案》，规定取消了民用航空运输中的“退票费”，即旅客只要在航班起飞前一天退票的，航空公司将不收取任何手续费，只有在起飞前24 小时以内退票的，航空公司才可以收取25%的手续费。上述对《俄罗斯航空法》的修改，虽然直接目的是促进俄罗斯民用航空运输业的健康有序发展，即鼓励更多的旅客乘坐民航客机，但基于航空运输业与航空工业的紧密互动关系，上述立法必将对振兴俄罗斯民用航空工业产生积极的影响。

另外，为提高俄罗斯民用航空器的安全性，防止民航事故的发生，近期俄罗斯国家杜马内部正在讨论新的《航空法》修改草案，草案内容是力图修改《航空法》第36 条，计划规定“生产出厂20年后的民用客机不得再用于商业运输”。提出议案的多名国家杜马议员表示，该草案会设定一个3年的过渡期，即使该修正案在议会获得通过，也将从2017年1月1日起生效[7]。

值得特别关注的是，俄罗斯近年来在空域管理方面的法律改革，是振兴民用航空工业的重要前提，尤其值得我国借鉴。在2005年以前，俄罗斯和当前我国一样，存在民用和军用双重空管系统，俄罗斯国防部负责空域管理和空域政策制定。这种双重空管制度通过对军民单元采取比较僵化的空域分割，不但制约了空域使用的有效性和灵活性，使空域的使用者蒙受了巨大的经济损失，而且妨碍了俄罗斯空管设备的现代化更新。俄罗斯在空管领域的法律改革始于2005年9月7日，当日颁布的俄罗斯总统令，依据《联邦航空法》和《联邦空管条例》的原则性授权，规定设立“联邦空中导航局（FANA）”作为俄空域管理改革的负责机构。2006年2月7日，俄罗斯政府颁布了《关于批准将一系列军事指挥设施、军事单元和场所的所有权划归联邦空中导航局》的法规。2006年3月30日，俄政府通过了《关于联邦空中导航局地位》的决议，细化了联邦空中导航局的职权，如批准重组阶段的每个空管运行、接管军事空管区的职能和任务、设立专门委员会和招募新的专业空管人员。在上述立法的指导下，俄罗斯通过逐步将军用空域管制中心合并到民用空管机构的做法，在2009年基本完成了俄空域改革的第一阶段任务。合并后的单一空管体制，给俄罗斯航空飞行带来了诸多益处：一是在充分提高飞行安全的基础上，有效挖掘了俄空域的使用潜力，使俄空中交通流量每年增幅超过6%；二是有效降低了空域用户的运营成本；三是明显减少了航空活动对环境的影响，如温室气体排放、航空发动机噪音、地面助航电子辐射影响大量减少；四是基本完成了俄罗斯空管系统设备的现代化。

根据上述俄罗斯空域管理立法的规定，俄正在进行的第二阶段空域管理改革的内容主要包括：继续挖掘空域的容量潜力、提高空域的使用效率、确保航空安全和保持国家防空能力。在这过程中，俄罗斯计划在全国整合、构建12 个综合性、一体化、多功能（空中导航、空天搜救、情报提供、气象服务）的空域管理中心，相应的预算总额已经超过9000 亿卢布，其中由联邦财政直接拨款的是6000 亿卢布[8]。

四、结语

作为世界传统航空强国，俄罗斯近年来把民用航空工业的振兴作为民族复兴与国家富强的重要抓手。为赶超欧美发达的民航工业，俄罗斯注重通过制定法律政策的方式来振兴本国的民航工业。这些法律政策总体来看，不仅符合世界民用航空工业的客观发展规律，而且也在实践中基本满足了俄民航工业改革与发展的要求。俄罗斯振兴民用航空工业的法律政策，主要分为引导性、扶持性和监管性三方面的内容，其中，引导性法律政策是俄罗斯振兴民航工业的科学基础，扶持性法律政策是俄罗斯民航工业发展的关键依托，而监管性法律政策则构成了俄罗斯民航工业健康发展的必要保障。当代中国在制定促进民航工业发展的法律政策时，应当研究和参考俄罗斯制定的振兴民航工业引导性、扶持性、监管性法律政策，并吸取和借鉴其中的科学成分。

【注 释】

① 对《联邦航空法》和《外国人法律地位法》一起修改是为俄罗斯航空事业的发展吸引外国专门人才，对《联邦空管条例》的修改是巩固俄罗斯近年来空域管理改革取得的公认的巨大成绩。

② 相比较而言，我国从2013年8月30日开始，规定进口空重25~45 吨的客机（以波音738、空客A320 为代表）虽然与俄罗斯一样，要交关税和增值税，但税率低得多，其中关税税率为5%，增值税税率为5%。而在2013年8月30日以前，该类型的飞机进口税更低，即关税税率为1%，增值税税率为4%。

[1]黄尉嘉.俄罗斯调整航空工业结构[J].科苑，2008（2）.

[2]李燕.促进民用飞机产业发展的法律政策国际比较[J].产业政策研究，2012（3）.

[3][5]黄强，杨乃定，惠调艳，祝志明.俄罗斯民用航空产业发展战略分析及其启示[J].航空制造技术，2006（4）.

[4]高飞.从帝国斜阳到艰难重生——俄罗斯航空工业现状[N].中国航空报，2012-03-20（4）.

[6]中国驻俄罗斯联邦大使馆经济商务参赞处.俄罗斯批准2025年前国家航空产业发展规划 [EB/OL].(2012-12-28)[2014-03-21]http://ru.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/201212/2012120852895.html.

[7]朱冬传.空难促成修法立规严管飞机超期服役——俄拟修航空法停用 20年机龄飞机[N].法制日报，2013-11-26（9）.

[8]吴丹.俄罗斯：军民航空管系统统一是大势所趋[N].中国民航报，2013-05-27（2）.