行政区划视阈下西咸新区科学发展的路径分析

牛恒磊，王俊拴

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

党的十八届三中全会对全面深化改革做出了系统部署和总动员，明确了全面深化改革的总目标、指导思想、路线图和时间表，也给研究行政区划改革问题指明了方向。行政区划作为政权建设和政府治理的重要制度安排，是国家权力再分配的基本框架，亦是地方政府设置的基础和依据，是关系国家长治久安、繁荣昌盛的根本大政，在国家政治和经济活动中占有十分重要的地位。

一、行政区划的内涵及意义

行政区划就是国家对行政区域的划分，国家依据行政管辖和政治治理的需要，按照法律规定，充分考虑经济联系、地理环境、民族分布、历史传统、风俗习惯、区域差异和人口密度等现实因素，把国土面积划分为若干层次、大小不同的行政区域，并在各行政区设置地方国家机关，建立公共管理机构，为权力行使和社会治理明确空间定位。“行政区划是一个国家权力再分配的主要形式之一，也是一个国家统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映”[1]1。

行政区划具有相对稳定性，同时根据社会生活的变化而调整，如“①建制的变更，包括增设、裁撤、改设，如县改市；②行政区域界线变更，即行政区域扩大或缩小；③行政机关驻地迁移；④隶属关系的变更；⑤行政登记的变更，包括升级或降级；⑥更名，即改变行政区的专名，如北平市更名为北京市”[1]2。行政区划的变更，可能只涉及以上六项内容的某一项，有时也可能涉及其中几项。

行政区是国家为行政管理所划定的区域，即地方国家机关所管辖的区域，就是通常意义上所说的行政区域，也称政区。我国的行政区有标准行政区和准行政区之别，凡设立一个层级的国家机构的行政区称为标准行政区，设立行政机构派出机关的称之为准行政区，如西咸新区管理委员会就属于陕西省政府的派出机关。构成一个行政区必须具备八个方面的要素：“①一定数量的人口②一定范围的地域空间③相应的机构④一个行政中心⑤隶属关系⑥行政建制⑦行政等级⑧名称”[1]5。

行政区划是统治阶级实现其统治的重要行政手段之一，是各级政权建设的前提和基础。行政区划合理与否，关系着国家治理状况，是社会资源合理配置的基础，生产力合理布局和国民经济健康发展制度保障。在当代社会，建立科学的适合中国国情的行政区划体制，对于完善和发展社会主义市场经济体制，对于构建社会主义和谐社会，对于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化都具有十分重大的意义。

二、西咸新区建设及存在的问题

西咸新区位于陕西省西安市和咸阳市建成区之间，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖七县（市、区）23个乡镇和街道办事处，规划控制面积882平方公里。其中属于咸阳市的土地面积为649平方公里，占总规划面积的73.6%，属于西安市的土地面积不到300平方公里。具体由沣东新城、沣西新城、秦汉新城、空港新城和泾河新城五大板块构成。

2014年1月6日，国务院印发《关于同意设立陕西西咸新区的批复》（国函[2014]2号），同意设立陕西西咸新区为国家级新区。西咸新区正式成为第七个国家级新区，也成为首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。

从2011年6月13日，陕西省人民政府在国务院新闻发布会上正式对外发布《西咸新区总体规划》，到2014年国务院正式批复西咸新区为国家级新区，西咸新区的战略不断升级。国务院批复指出“西咸新区要着力建设丝绸之路经济带重要支点，着力统筹科技资源，着力发展高新技术产业，着力健全城乡发展一体化体制机制，着力保护生态环境和历史文化，着力创新体制机制，努力把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例”[2]。

西咸新区不仅承载着建设大西安的梦想，还肩负着国家打造西安国际化大都市的战略意图。但是，在过去的近三年中，沣东新城、沣西新城、秦汉新城、空港新城和泾河新城分属西安、咸阳两市的运作模式，却让这个国家级新区屡遭行政壁垒阻隔的尴尬，西咸一体化的推进困难重重。西咸一体化的行政区划制约，以及由此衍生的经济体制、行政体制和生态环境治理等方面的矛盾愈益突出，在实际工作中的主要表现是：①各自为了自身利益的最大化而使西咸一体化总格局受损。“利己主义思想，行政分割，官员考核制度，地方保护主义阻碍区域资源优化配置。西咸两市作为两个独立的地方政府行政主体，在行政分割与现行官员考核制度的驱使下，在处理各方面关系时，以本市经济利益最大化为第一要务，这就不可避免的造就了地方保护主义，从而在处理区域整体经济利益与本市经济利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和本市利益而损害长远利益和区域整体经济利益，阻碍区域资源的优化配置”[3]。②难以抑制的产业结构重复。建国以来咸阳就是全国文明的纺织城，而西安东郊也是纺织城。西安在东郊建纺织集团，咸阳在兴平建设新兴纺织工业园，西安在渭北搞工业区，咸阳北进搞北塬新城。难以抑制的产业结构重复仍在持续，大量的重复建设阻碍了一体化社会经济效益的最大化。③交通基础设施建设各有一套。咸阳建设渭河横桥花了6个亿，渭河南岸的西安却不对接，花费大量资金的大桥修好后两年未发挥作用；咸阳修建兰池大道花费5个多亿，结果因中间高陵县的一个村子阻挡，竟然使大道闲置了两年；西安地铁一号线延伸线规划到咸阳，但就是迟迟不动工。④利益分配矛盾不易协调。西安和咸阳的利益平衡问题，陕西省政府提出“三个不变”予以对冲，即行政区划不变、统计口径不变、利益格局不变。三个不变的原则规定在设计西咸一体化方案起到了安抚人心的作用，但却给一体化的正常运行设置了不可逾越的障碍。“省市共建、以省为主”和“你中有我，我中有你”的体制，作为统一思想的权宜之计是可行的，但它却带来了权力配置的交叉和混乱，使本就属于不同区县的五大新城之间的关系更加复杂，甚至导致五大新城在招商引资方面互相拆台。西咸新区管委会变成了事实上的协调机构，而实际权力却掌握在了管委会下的在行政、财税上分别隶属于西咸两市的五个小管委会。⑤对生态环境破坏现象得不到有效遏制。两市的发展已经对渭河生态环境造成了严重的破坏，在全省治理渭河的背景下，两市在渭河生态环境治理上的协同配合一直步履维艰。

三、西咸一体化框架下新区行政区划调整的几种观点

目前学界关于西咸两市的行政区划调整已经达成共识，目前围绕的问题主要是如何调整咸阳市的行政区划，也就是西咸两市行政区域界线的变更和隶属关系的变更以及行政机关驻地迁移，这是大家最关注的问题。对于西安市应该扩展到什么程度以及扩展后咸阳市的相关区域如何安排，学界的第一种观点是当下最受关注的观点——三分咸阳。西咸新区是西安建设国际化大都市的基础，实现西咸一体化不可能将咸阳完全划归西安，比较现实的做法是从咸阳市拆出若干部分划归西安，将咸阳一分为三。具体设想是将咸阳市两区（秦都、渭城）、三县（泾阳、三原、礼泉）、一市（兴平）划归西安，将西安打造成实至名归的丝绸之路经济带起点、向西开放重要的枢纽重镇。至于咸阳市的其余七县可按此方式设置：“将彬县、长武、旬邑、淳化划归铜川，把铜川建成渭北的中心城市。将乾县、永寿、武功划归杨凌，把杨凌建成中国唯一、世界唯一的农科型中心城市，带动关中农业高科技产业基地的建设”[4]。这种设想是历史名城咸阳的完全消失。第二种观点是在第一种观点的基础上保留咸阳市。主要思路是“将咸阳市的市辖区秦都、渭城两区及泾阳、三原、礼泉和兴平市并入西安。同时，弱化行政级别，保留“咸阳市”的称谓，在行政上相当于一个大区，隶属西安市，形成“大市辖小市”的格局”[5]。名义上保留咸阳市，但此咸阳已不是彼咸阳，而是由西安覆盖的咸阳。第三种观点是“将咸阳市的市辖区划归西安市，其余十县划归为兴平市，兴平市升级为地级市，使关中地区增加一个新的经济增长点”[6]。上述三种观点，无论是三分咸阳，还是二分咸阳，抑或是将咸阳市区并入西安市，都可能行不通。因为陕西省并没有变更市级行政区划的法定权力，也不符合国务院将西咸新区设立为准行政区，而不是设立为标准行政区的决策意图。在从实际来看，其中第一种观点和第二种观点必然遭到咸阳市的反对，两区（秦都、渭城）、三县（泾阳、三原、礼泉）、一市（兴平）无论基础设施建设还是经济社会发展都是咸阳市最好的区域，咸阳没有理由不看重。而且，这两种设想也得不到陕西省的支持，它不会无限制容忍西安一家独大，导致陕西整体发展失衡，这就是在成立西咸新区之初产生抗拒心理的原因。而第三种观点不具新意。咸阳市区与兴平地缘相近、人脉相亲、人文相近、城市功能和产业形态互补、经济相通正处于加快一体化的进程中，因此这种设想不带有战略性，也不可能形成新的经济增长点。随着西咸新区的设立，这种观点本身就不再具有讨论的价值，因为它从理论上已丧失可能性。总之，以上三种观点现在看来是不具备实施条件的，这也可以从陕西省和咸阳市对关于西咸两市行政区划调整的态度得到印证。新区成立之初，面对媒体的提问，省政府官员坚定地说：“咸阳作为中国的第一古都，它的名字将永远不会被抹掉。如果抹掉咸阳，便是割断中国的历史文脉。成立新区，为的就是来填补两地之间的空白。西安和咸阳在很多方面还需要互相借势来发展。”上升为国家级新区后，咸阳市对外公开声明：“咸阳是我国著名的历史文化名城，具有2 360多年的建城史，是中国第一帝都。这样一个拥有厚重历史文化传承和充满经济活力、具有广阔发展前景的城市不可能在我国行政板块消失”。

四、行政区划视域下西咸新区科学发展的路径

政区是政府行使政治权利的前提，也是组织社会经济发展的基础，行政区划调整的得当与否直接关系着经济社会的发展。在西咸新区上升为国家级新区后，在西安、咸阳相连的这片土地上出现了三个管理机构，一个副省级的新区管委会，一个副省级城市政府，一个地级市政府。在现实的环境下，西咸两市行政区划近期调整不太可能。笔者以为，在不改变西咸两市行政区划的条件下建设西咸新区，三个管理机构的设置不利于经济社会的发展，会导致不正当的利益竞争，最终影响新区建设的有效推进。陕西省、西安和咸阳市必须充分发挥两地三方的智慧，在国家有关部门的领导下加强合作，统筹协调好各方利益，积极借鉴国内各种的有益经验并结合自身的实际情况进行理大胆创新，从而选择最优策略。为此，可以考虑建立更高更强的协调机构。由于新区规划面积大，而且跨越多个行政区，因此一开始就面临着如何处理与新区内其他行政区的关系问题。这就要求必须有更高更强的协调机构来进行安排。在这方面西咸两市应该借鉴乌昌模式，即乌鲁木齐市和昌吉回族自治州两地在一体化的进程中打破两地行政区划的限制，跨行政区域设置乌昌党委，在没有统一行政区划，不涉及双方行政区划的前提下，实现财政、规划、市场统一。这一探索对于西咸一体化的推进是十分有益的启示。而且西咸新区作为西咸一体化的突破口，有着借鉴乌昌一体化的有利条件，那就是在陕西省出台的《关于加快西咸新区发展的若干政策》，也就是“西咸十条”中赋予了新区管委会相应的社会事务管理职能，并在具体的派出机构上做相应配套。而且西咸新区的开发理念前提就是，超越传统的开发区模式，它不是一般的经济技术开发区，而是一个新的城市。西咸新区可以在自己具备的有利条件下借鉴乌昌模式，在两市体制不动的条件下，成立跨行政区划的西咸党委，由省上主要领导担任党委书记，同时设立秘书处，作为西咸党委的日常工作机构。这也完全符合党根据新任务和新的工作的需要设置党组织的规定。参照乌昌模式可以协调和妥善处理两地的利益分歧，从而保证新区建设的顺利推进和为西咸一体化打下坚实的基础。在西咸党委领导下，保持西咸两市原有的行政区划不变，充分发挥现有管委会的功效和政策优势，避免两市在推进新区建设和一体化进程中的矛盾，从而有效解决两市存在的行政区划困境。

建立西咸党委的思路不涉及原有行政机构，不变革原有行政区划，但却能理顺关系。这是中国特色政治制度在准行政区的新实践、新探索，会为西咸新区的发展和西咸一体化的推进增添新的动力，确保积极稳妥地推进西安、咸阳和陕西省经济社会事业的发展。

随着我国城市化进程的加快，需要在保持行政区划相对稳定的基础上，通过适时适度，稳妥审慎的进行准行政区划调整，建立城市联盟和城市联合体，需要跨越行政边界，进行区域经济生态圈的调整。我们会面临一系列全新的问题，必须立足当前实际，以全面深化改革为契机，借助国家新的发展战略，顺势而为，创新性的处理因行政区划所导致的利益分割问题。打造实至名归的丝绸之路经济带重要支点、向西开放重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化范例。

[1]浦善新. 中国行政区划改革研究[M].北京：商务印书馆,2006：2.

[2]国务院关于同意设立陕西西咸新区的批复[EB/OL].中央政府门户网站,(2014-01-10). http：//www.gov.cn/.

[3]朱菁, 张沛, 张中华. 基于博弈论视角的西安、咸阳两市区域关系分析[J]. 城市发展研究,2010(8)：20.

[4]张宝通. 三分咸阳赢天下[J]. 新西部, 2013(Z2)：91.

[5]石英. 应加快推进西咸两市行政区划合并[C]. 西安：大关中发展研究(第四辑)编委会,2010：127.

[6]马正林. 从历史上的西安咸阳政区划分看两市合并[J]. 陕西师范大学学报：哲学社会科学版,2004(5)：35.