从韩国“网络实名制”的失败看制度对公共政策的约束作用

（西北工业大学，陕西 西安 710072）

对政策效果的分析如果忽视制度因素的考虑，将很难理解为何一些公共政策不合理但依旧存在，一些公共政策为何达不到预期的目标等现实问题。这就要求对公共政策的分析需要转换视角，要注重政策过程中非政策本身的影响因素，从新制度经济学的视角出发，就是要注重公共政策与制度间的关系，要在政策的分析框架中引入制度因素的考虑。本文的研究将遵从这一逻辑起点，首先借助韩国“网络实名制”废止的案例，引出该政策失败原因的新制度经济学解释，揭示出废止的深层次原因在于该政策与韩国制度的不相适应；之后从新制度经济学的理论出发，探讨制度对于政策的制约与影响，最后得出结论与启示，为我国政府今后制定政策提出有益的对策建议，从而提高政策制定与执行的科学化水平。

一、案例的引入——韩国网络实名制的兴与废

1.韩国“网络实名制”的兴起

互联网的快速发展，在带给人们方便快捷的同时，也带来了诸如网络暴力，网络犯罪等一系列问题。不同于其他国家，韩国政府解决这一问题的方式是采用网络实名制这一政策形式。“网络实名制”，即要求每个网民以自己的真实姓名身份注册登记上网，既便于管理者对不良信息发布者查寻追究，也期待它对每一个通过网络发布、传递信息的个体产生一定的责任约束[1]。2003年初，韩国政府有9个部委的网站首先引入网络实名制，2003年底22个部的网站全部实行实名制；2005年9月，韩国信息通信部举行听证会，提出在大型门户网站实行有限实名制，并要求网民在这些网站的留言板回复时有义务使用实名；2006年，韩国政府在制定《促进使用信息通讯网与信息保护法》修订案时，已经开始准备扩大涉及网站的范围；2007年7月通过《信息通信网法》，为网络实名制政策的实施提供法律依据；2008年10月韩国女星崔真实自杀身亡，其自杀的原因是“网络上流传的谣言以及恶意的评论人”，该事件后，韩国通讯委员会称“有必要对网民在互联网上发帖加强管理”，向国会提出了《信息通信网法修正案》，逐步扩大网络实名制的适用范围，日访问量1万以上的网站都得实行网络实名制。至此，韩国政府完整制定并推行了网络实名这一政策。

2.韩国“网络实名制”的废除

韩国网络实名政策推行以来，尽管取得了一系列的效果，遏制了网络犯罪，净化了网络环境，但也一直遭受反对者的质疑，尤其在2011年7月之后，韩国一家著名门户网站和一家社交网站被黑客攻击，约有3 500万名网民（韩国2010年的总人口为4 800余万）的个人信息外泄，包括名字、身份证号码、生日甚至地址[2]。这一泄露事件对网络实名政策的冲击很大，使得民众和政府都认识到网络实名制并不是完美无缺的，其存在着很大的风险以及安全隐患。

该事件之后，网络实名政策越发遇冷，对其进行废除的呼声日渐高涨，在2011年年尾提交给韩国时任总统李明博的2012年业务计划中，韩国广播通信委员会表示将取消网络实名政策，并禁止网站收集用户身份证号码，彻底检讨在线身份验证制。2012年8月23日韩国宪法法院的八名法官一致通过一项裁决，裁定韩国此前推行的网络实名制属违宪行为。至此，曾经被当作全球网络治理典范的韩国，废除了网民实名这一政策，这也表明世界上第一个也是唯一一个实行互联网实名制的国家间接承认，网络实名制失败了[2]。

3.失败的原因及引发的思考

韩国网络实名政策的失败，引发人们的普遍关注，韩国官方给出的解释是网络实名的目的是公益性，但网络实名制实行之后，网上的恶性言论和非法信息并没有明显减少，反而促使网民们选择使用国外网站，让国内网站与国外网站的经营产生差距，没有实现预期的公益性[3]。有学者指出韩国实行网络实名制5年来，并未达到大幅度减少网络暴力的初衷。他引用韩国首尔一大学教师的研究。5年来，韩国网络上的诽谤跟帖数量仅减少了不到2个百分点，可是为了这2个百分点的降低，韩国政府与社会却付出了巨额的管理成本，似乎有点得不偿失[4]。也有学者指出实名制失败的根本原因并不是侵犯了公民的匿名表达权，而是在实施过程中，技术安全保障相对落后，造成网民信息大量泄露，引发了安全风险，归根结底是机制设计方面的问题。从实际效果来看，韩国推行网络实名制后，网络空间中所谓谩骂、诋毁的行为短期虽有所收敛[5]，但随着网民反实名技术手段的提高，此类信息依然会在网络上蔓延，实名制形同虚设[6]。韩国实名制，在政策上偏离了对网络实名制现实的理解。错误地认为实行实名制就可以解决网络中存在的问题，忽视了网络实名制本质上只是从技术方面将网络中的主体与其现实身份相关联，只是界定了网民对言行权利与责任的基本条件，而权利与责任的具体实现，则需要一系列立法、惩处、规制的机制及技术手段予以保障[7]。

综上在研究韩国网络实名政策失败的原因时，学者们只关注到了实名政策本身，要么认为政策没有发挥预期作用，没有跟上社会发展潮流；要么认为实行过程中的技术落后，政策设计的不完善以及没有相关配套政策出台，孤立的认为网络实名可以解决网络社会中的所有问题等是网络实名政策失败的主要原因。这些研究成果对于认识网络实名政策有着积极意义，尤其在我国网络实名呼声越来越高的今天，然而该政策的失败是否还有更深层次的原因？

从新制度经济学的视角来看韩国网络实名政策的失败，可以将败因归结为该政策没有和韩国社会现存的制度相适应，表现为没有和韩国的正式制度相适应，如宪法的规定；没有和非正式制度相适应，如平等的精神等，这种不适应导致政策与制度是一种紧张矛盾的关系，这种关系的演化，最终导致了韩国网络实名政策的废止。那么究竟政策与制度的关系是怎样的，制度究竟如何制约着政策，下面将引入新制度经济学的观点进行论述。

二、视角的导入——新制度经济学的相关理论

1.制度的涵义

制度是什么，新制度经济学的代表人物科斯虽没有对制度加以定义，但从他的论述中，我们可以发现制度的外延是相当广泛的。在《企业、市场与法律》中，他所使用的“定价制度”、“市场组织交易”、“交易方式”、“企业组织交易”、“政府行政管制”、“法律制度调整权利”、“生产制度结构”、“社会安排”、“社会格局”等，其实都是指制度。新制度学派的另一位代表诺斯对制度给出了明确的定义：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[8]。“制度制约既包括对人们所从事的活动予以禁止的方面，有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面”[8]。而且诺斯还认为构造人类政治、经济和社会相互关系一系列约束的制度是由非正式约束（道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成[9]。德国的柯武刚教授在与加拿大的史漫飞教授合著的《制度经济学：社会秩序与公共政策》一书中主张：“制度是由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见”[10]39。由此可见，制度是一种规则，规约着人类行为方式和处事模式，它由正式制度和非正式制度构成，亦或是内在制度和外在制度构成。

2.制度规约政策

柯武刚和史漫飞认为公共政策意味着通过政治和集体的手段系统地追求某些目标，并通常是在既定的制度约束中展开的[10]130。这里的制度主要包括两个方面，一个是内在制度，一个是外在制度。这些内外制度不仅制约着政策的制定，更制约着政策的实施，尤其是在官方强制推行某些政策的时候，内化于公众心中的观念、习俗会很大程度上影响公众的选择行为，如果这些政策有悖于观念、习俗等内在制度，那么该政策的推行就会受到很大的阻力，上面提到韩国网络实名政策的失败就是一例。

诺斯也曾注意到，正式规则的演变总是先从非正式规则的边际演变开始的[8]。内化于人们心中的习惯一旦形成，就会产生一种对现实政策的抗体，人们会习惯依习惯而行，这样行动的信息等成本就会小得多，也会把人们追求稳定的心理落到实处。高文苗指出，网络社会活动，从匿名向实名，实际上也经历着由非正式规则的边际、习惯上的演变，而向正式规则演进的历程。这其中，倘若正式规则强制的力度过大，偏离人们的行为习惯太远，就会使支撑这项新规则的成本变得非常巨大，有可能因此而破产[11]。

3.制度影响政策的方式——路径依赖理论

在新制度经济学的理论发展中，诺斯引入了“路径依赖”的概念，在《制度创新与美国经济增长》、《西方世界的兴起》、《经济史中的结构与变迁》、《制度、制度变迁和经济绩效》这四本著作中，他系统地阐述了制度演化理论[12]。大意主要是指先前的制度选择制约着以后的制度选择的范围和制度演化的方向。把该理论扩展，可以得出先前形成的制度，无论是正式还是非正式制度，内在制度或外在制度，都会对今后不仅仅是制度的演化，也会对相关社会政策的制定、执行产生重要的影响。于是，就会有制度规约着政策的现象，一项政策要想得到有效的贯彻执行，就要和相关的既成制度相协调好，否则政策即便制定了，也难逃失败的命运。综上引入了新制度经济学的相关理论，论述了制度规约着政策的理论与方式，下面将依据这些理论，探讨制度究竟如何影响着政策。

三、制度对公共政策的约束作用

1.外在制度对公共政策的约束

柯武刚和史漫飞认为外在制度主要有：第一，外在化行为规则，目的在于用类似内在规则的方式约束公民的行为，它们由普适性禁令性规则构成，并被包含于多数国家的民法 、商法和刑法中。第二，具有特殊目的的指令，它们指示共同体或民间主体造成预定的结果，这样的制度可以被包含在成文法中，但在大多数国家，它们主要出现在基于更一般的授权法的细则中。第三，外在制度也可以是程序性规则或元规则。它们针对各类主体，指示他们如何行事或应做什么[10]131。从产生方式而言，外在制度是由一个主体设计出来并强加于共同体的，它规定着社会运行的基本规则，任何人或事物都得遵守，否则就会受到制度背后权力的惩罚。据此，作为政府处理社会公共事务的政策当然也不能背离政府先前制定的制度，政策只能在有效适应制度的情况下才能达到预期的目的。

韩国网络实名政策的失败首先归结为其没有和韩国的外在制度相适应。第一，和韩国宪法的若干规定不相适应，韩国宪法第二章第二十一条规定韩国公民具有言论、出版、集会、结社的自由，而网络实名政策则限制了公民的表达自由权利。宪法作为韩国的根本大法，享有不可被侵犯的权力，它作为韩国社会的元制度，任何与之相违背的政策法规都将面临失败的命运。第二，与韩国的信息保护制度不相适应，韩国制定了专门的法律法规来保护私人的信息安全，建立了信息保护制度，而实名制的推行则把个人信息暴露在了互联网社会中，个人的信息安全受到前所未有的威胁，这不符合信息保护制度的预期目的，还阻碍了这一目的的实现，造成了政策与制度的不相适应。

2.内在制度对公共政策的约束

柯武刚和史漫飞认为内在制度主要有：第一，习惯，这种规则的便利性毋庸置疑，以至人们基本上都能出于自利动机而自动地服从这类规则。第二，内化规则是内在制度的第二种类型，人们通过习惯、教育和经验习得了规则，并到达在正常情况下无反应地、自发地服从规则的程度。第三，习俗和礼貌是内在制度的第三种类型，违反这种制度并不会自动地引发有组织的惩罚，但共同体内的其他人都会非正式地监督遵守规则的情况。第四，正式化内在规则，这种规则虽然是随经验而出现的，但它们在一个群体内是以正规方式发挥作用并被强制执行的[10]123。这些内在制度的一个很大的特点就是其产生方式是自然演化的，不是靠某个机构强制建立起来，因此它的稳定性更强，“路径依赖”现象更加明显，正因为此，某项政策的建立如果违背了这些观念、习俗，那么它注定是不理想的政策。

具体到韩国网络实名政策中，第一，网络实名政策与互联网平等、民主的内在制度相违背，互联网最初的设计理念就是牵任何一发而不动全身的“非中心化”[13]，在这样的理念下，互联网具有去中心化、平等性、自由开放、民主的特征，也正是因为有这样的特征，互联网才取得民众广泛的认可。然而网络实名政策的推行，却背离了这些理念，实名政策的推行是在政府要求下推动的，表明政府的权力，违背了若干互联网的基本特征。第二，有学者指出当今社会发展到了后现代社会，后现代社会的一个显著特征是不确定性，在不确定性逐步增加的今天，人们对安全的追求大大超出了以往，安全就意味着长期的自由。在安全理念这一内在制度影响下，人们关注的安全，不仅是人身财务安全，还包括信息安全，那么在推行网络实名可能造成信息泄露的情况下，它也就得不到人们的支持。

3.制度变迁对公共政策的约束

上述两个方面是从静态的角度来说明制度如何约束着公共政策，下面将从动态的角度，也就是制度变迁的角度来探讨制度对公共政策的约束作用。制度变迁就是指新制度（或新制度结构）产生，并否定、扬弃或改变旧制度（或旧制度结构）的过程，它的发展变化，也必然会对政策的执行产生影响。伊莫伽特《游戏规则：法国、瑞士、瑞典制订保健政策的逻辑》一文，详细表明了制度结构及其变迁的不期而至的效应对于制订政策是多么重要[14]。她论述道，“通过使某些行动过程更为曲折而推进其它行动过程，制度重新界定政治选择方式并改变相关行动者的部署。换言之，这些制度为相关政治行动者的行动建立了一种策略情境，可改变特定政策冲突中的结果”[14]。也就是说，与政策推行之时相适应的制度会发生变化，这种变化会对政策的继续执行产生影响。

回到韩国网络实名政策的案例中，韩国最早于2002年开始推行网络实名，2008年之后在更广的层面开展，这之间韩国政府于2006年和2007年分别出台《促进使用信息通讯网与信息保护法》和《信息通信网法》为网络实名制政策的实施提供法律依据，这在外在制度上的层面认可了网络实名政策，也在某种程度上确保了网络实名政策的合法性。之后随着社会环境的变化，韩国政府于2011年3月29日公布了《个人信息保护法》，韩国《个人信息保护法》对个人信息保护的基本原则、个人信息保护的基准、信息主体的权利保障、个人信息自决权的救济等问题作出了全面的规定[15]。这一法律制度的实施更加凸显了网络实名政策的弊端，也与之产生了冲突，最终也就迫使韩国政府废弃了网络实名政策。

四、对我国政府的启示：让政策与制度相适应

改革开放以来，我国在进行经济体制改革的同时，政治体制改革也在逐步推行，作为政治体制子系统的行政体制改革表现的尤为突出，一个重要的标志就在于政府处理公共事务时依赖过去计划经济时期的强制命令手段少了，而运用政策这一现代政府手段多了。现在我国每年会出台很多的政策，有的以法规命令的形式发出，有的以文件规定的形式发出，这些对于服务型政府的建设，满足公众的公共需要有着积极的意义。然而在这些政策当中，并不是每项政策都成功实现了预期目的，也并不是每项政策都得到了公众的认可，其中还有大量无效的政策。那么我们会问，这些政策失败的原因是什么，无效政策为何还会存在？对于前者的回答，失败的原因固然很多，有政策设计的失误，有执行的偏差，有环境的影响等等，本文得出的结论是其与现行内外制度的不相适应；对后者的回答，可以用到研究制度问题时提到的一个名词“钱穆制度陷阱”①钱穆制度陷阱是指中国著名历史学家钱穆（1895—1990）在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些却变成了病上加病。，它适用于对大力无效政策的解释，当第一个政策出现问题后，马上会出台陆续的补救措施，如此叠加，一个政策会演化出无数的政策，而问题的根源却依旧没有解决。然而它忽略了为什么会这样，通过本文的分析，其无效的根源也在于没有和现行内外制度相适应。

譬如，十八届三中全会后，计划生育政策有所松动，国家放开“单独二胎”的政策就是一个很好的例子。学者曾指出作为我国基本国策之一的计划生育政策，从20世纪70年代以来，其规模之大、涉及范围之广、持续时间之长、效果之明显，在历史上极为罕见[14]。计生政策的持续实施可谓我们的权威体制贯彻落实国家意图的一个突出案例[16]。然而随着社会的发展变化，在制度变迁的影响下，加之其与内在制度要求的传宗接代、延续血脉的观念不相适应，它也需要不断调整来适应现实中的内外制度以及制度变迁带来的影响。不久的将来，作为我国基本国策之一的计划生育政策也会有废止的时候，从新经济制度学角度来看，其废止不仅是因为它完成了时代的使命，更是其与现有内外制度不相适应所作出的一种调整。

总之，通过上述案例与理论的分析，我们得出制度规约着政策，政策的有效性取决于其与制度的适应程度的结论，对于我国政府等政策制定者来说，最大的启示就是要让制定的政策最大程度的与我国的内外制度相适应，这样才能够让政策实现其预期目的，最终维护民众与政府双方的利益。

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