城中村公共服务建设的现状与策略研究*——基于新泰市城中村改造的思考

司 南

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

城中村公共服务建设的现状与策略研究*
——基于新泰市城中村改造的思考

司 南

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

城中村是城镇化进程中的特色产物，是介于农村和城市之间的过渡形态。由于历史环境和体制机制等原因，城中村往往管理无序，布局混乱，究其根源则是社区公共服务不到位，没有填补从农村到城市公共需求的空白。当前，我国城中村的公共服务改造和发展，在政府职能、组织建设、服务体系、物质基础、人员结构等方面还存在诸多问题，本文以新泰市为样本，对其城中村改造过程中的公共服务建设现状进行调查研究，力图破解城中村公共服务建设的发展难题。

城镇化；城中村；社区；公共需求；公共服务

司 南．城中村公共服务建设的现状与策略研究——基于新泰市城中村改造的思考[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2014，16（4）：51-56．

引 言

“城中村”是城镇化过程中被纳入城市建设用地的农村聚落，是介于农村与城市之间的过渡形态，其内涵是“市民城市社会中的农民村”[1]。学者李培林认为，“城中村既是城市异质的边缘，也是替代贫民窟而成为农民工融入城市并转变成新市民的摇篮和跳板”[2]。国务院总理李克强在2014年政府工作报告中明确提出：“推进以人为核心的新型城镇化。”要实现人的城镇化，实现从农民向市民的顺利转变，就要保障农民生活，引导农民从农村生活方式向城市生活方式转变，而实现这一转变的有效途径就是完善城中村公共服务。

山东省新泰市是全国城中村改造的典范，公共服务建设经验丰富，人民满意度普遍较高。城中村公共服务主要是指在城中村社区范围内，由基层政府以及社区组织（包括村民自治组织、社区自治组织和民间组织）等公共部门，依托城中村社区资源，以满足农民生产生活为宗旨所提供的公共服务。本文以新泰市10个社区为样本进行问卷调查和入户访谈，力图对城中村改造后社区公共服务建设的现状和问题进行分析，并提出优化城中村社区公共服务的方式方法。本调查主要涉及行政性与社会性社区公共服务，包括行政管理、治安防护、法律政策支持、基础设施建设、医疗卫生、养老福利、社会保障等方面。

1 新泰市发展城中村社区公共服务的具体做法

1.1 建设集中居住社区，优化居住环境

2009年4月，新泰市制订规划对各城中村进行社区化改造。改造后，社区通过土地置换的方式盘活土地资源，实现居住环境由平房向楼房的转变。同时，通过集中居住整合社区资源，进行统一管理，提升社区服务水平，逐步实现农村社区服务与城市社区服务的接轨。规划后的社区服务范围明确，每个社区设社区服务中心，实现行政审批一站式服务；统一配备办公室、警务室、文体活动室、卫生计生站、社会保障站，提升服务水平；加强对所属企业单位的属地管理，将属地单位人员的户口、计划生育、社会治安、卫生保健及社会保障等服务纳入社区管理。

1.2 科学划分管理主体职能，积极创新公共服务供给模式

新泰市通过对各村社区进行整合，形成了由基层政府、社区自治组织、社区物业公司、民间组织共同参与的多元治理模式。基层政府和街道办事处是城中村改造的发起者和主导力量，对城中村公共服务进行统一规划和部署，社区自治组织如居民委员会负责改造协调工作和具体工作实施。社区物业公司是新泰市在城中村改造中新引入的主体，通过社区原著居民入股和市场化的运作模式，提供基本社区公共服务。民间组织如老年协会、平安协会等，在相关领域对公共服务进行有力补充。

新泰市在城中村改造过程中的一大特色是建立联合党总支。由于新规划后的社区发展水平参差不齐，各社区力量分散，为整合资源，统一规划，新泰市在提供公共服务过程中，在强村和弱村间建立联合党总支，产生了以弱带强、携手并进的效果。

1.3 健全基础公共服务体系

（1）建设社区服务中心

新泰市各社区内的社区服务中心在社区服务整合方面作用明显，成为政府和社区居民间的桥梁和纽带。服务中心内设有民政、计划生育、户籍管理、劳动保障、创业就业、国土管理、城市建设7个窗口，为社区居民提供“一站式”服务，实现了政府服务社区化，大大缩短了居民的办事时间，提高了办事效率。

（2）教育和就业服务

在公共教育方面，新泰市要求每个城中村社区都统一建立学校、幼儿园，填补集中居住后居民教育需求的真空。在就业服务方面，由于城中村改造过程中产生了大量的失地农民，其原来的以种植业为主的职业模式不复存在，亟须因地制宜拓展就业渠道。具体做法有：一是在社区黄金地段规划建设门面房，低价转让给社区居民发展社区商业，促进社区商贸发展。二是依托社区物业公司吸纳失业居民发展社区服务业。例如青云社区通过发展社区养老服务、家政服务，建设慈善超市等形式对劳动力进行分流。三是建立就业服务站，以政府购买的方式向社区居民提供就业技能培训，实现职业转换的顺利过渡。

（3）文化休闲服务

城中村改造后的社区由多个村合并而成，居民在社会交往过程中往往面临社区融合难的困境。新泰市各社区以文化休闲服务为切入点，开展各类文体休闲活动，增进居民之间的了解、沟通与融合。调查发现，近8成的居民认为社区文化休闲生活明显改善，居民幸福感显著增强。以南宫东社区为例，社区依托文化活动室、农家书屋和远程教育等对村民和干部进行日常教育，并将居民组织起来开展太极拳、扭秧歌等文体活动。明珠社区则借助明珠广场开展文化娱乐活动，定期安排电影放映、歌咏比赛等，使社区群众在休闲活动中加强互动。

（4）治安维稳服务

根据规划，各社区治安采取人防、技防相结合的方式。在人防方面，每个社区都配备治安防控室和社区保安，定期开展治安环境优化活动和新春平安活动；技防方面，各社区路口安装摄像头，调配警车24小时巡逻，对贸易市场等重点区域进行24小时监控。为减少维稳成本，改善治安环境，新泰市依托平安协会、老年协会、易风移俗协会等民间组织，发动老党员、老干部协调社区邻里关系，排查治安隐患，取得了良好效果。

（5）社区管理服务

新泰市各城中村社区街道办事处协调社区居委会、物业公司和社区民间组织等对社区事务进行属地管理和网格管理。属地管理就是指社区的各企事业单位都按照社区所辖区域受当地社区管辖，社区统一安排治安维稳、设施建设、物业管理等服务。网格管理是将每个城中村社区划分为多个网格，每个网格设置网格管理员，进行社区服务的提供。这样既可以明确管理责任，又有利于下放权力，及时发现居民需求，提升服务质量。

（6）医疗、养老和社会保障服务

在医疗保险方面，新泰市大部分社区都设有社区卫生服务站并配备专业的医护人员，使社区居民小病在社区就可解决。养老服务方面，各社区统一规划建设养老院和老年公寓，向社区60岁以上老人免费提供食宿。以南宫东社区为例，从2006年开始，社区对60岁以上的老人每月每人补助40元，70岁以上的老人每月每人补助60元。同时社区还为每个老人办理了农村合作医疗和意外伤害保险，解除了社区居民的养老之忧。

1.4 激发民间组织活力，助力社区公共服务发展

发展民间组织，不仅可以减轻政府的行政压力，而且可以提供具有特色的公共服务，满足居民多元化需求。社区民间组织是非政府组织体系中的一种，是在社区内部产生的，由社区居民自发组成的，满足社区居民多元需求的组织或团体。其特征是组织性、私有性、非营利性、自治性和志愿性[3]。在城中村改造过程中，新泰市涌现出如平安协会、移风易俗协会、社区志愿者协会、文化娱乐体育协会、老年协会等民间组织。其中平安协会最具代表性，它主要由老党员、老教师、老干部等“三老”成员组成，以维护社会稳定为宗旨，以“以人为本”的新理念化解基层矛盾，协调社区邻里利益关系，为维护基层尤其是社区稳定做出重要贡献。

2 城中村社区公共服务建设存在的问题

2.1 社区经济发展不平衡，村级经济在公共服务供给方面负担较重

调查发现，由于外部环境和管理体制的原因，各社区集体经济发展水平不平衡。从外部环境看，新泰市内社区所处地理位置复杂，城区、郊区、山区、库区并存，一部分社区处于城市边缘，经济基础好，基础设施健全，社区年收入达到2 000万元～3 000万元，已基本建成了以社区服务中心为核心，以卫生服务站、社区养老院等设施为平台的综合性社区服务体系；但与此相对应，处于市区北部、西部的社区，村民收入仍主要依靠传统的农业和种植业，社区集体收入很少，社区公共服务仍处于低水平。

从管理体制看，部分社区村改居时间早，城中村改造较为彻底，管理体制比较健全，社区服务体系较为完善；但与此对应，部分落后社区，社区管理体制还未与原有农村管理方式分离，行政色彩浓厚，市场机制不健全、社会参与不深入，物业管理不规范，很难调动各种生产要素建设社区的积极性。

城中村公共服务不平衡的原因很大程度上是由于公共服务供给是依托社区的集体经济。虽然市政府是城中村改革的主导力量，但由于改造面积大、任务周期长，政府投入只能覆盖公共服务最基础的部分。所以在公共服务升级过程中，社区要获得政府投资，往往必须拿出相应的配套资金，这些资金动辄上百万，村级经济在公共服务供给方面负担较重。

2.2 城中村改造后社区公共服务需求升级

随着城中村改造的不断推进，农村农民逐步变成社区居民，公共需求种类不断扩大，层次明显提升。原有农村社区提供的公共服务大多是生产服务，以政策宣传、计划生育等服务为主。城中村改造后，农民对于社区公共服务的需求则覆盖治安维稳、医疗养老、教育就业、物业管理等方面。

公共服务需求升级主要是因为：首先，居民的生活环境发生变化。城中村改造前，各村分散居住，农民习惯于独门独院的居住环境，习惯于自给自足的小农生活。城中村改造后，多个村合并于一个社区，集中入住社区楼房，公共服务方式也从零散供给向社区集约供给转变。其次，农民的劳动方式发生变化。社区化以前，农民主要以家庭为单位进行农业生产，但随着城市化和城中村改造的推进，农民自有土地大幅减少，原有的农业生产方式难以为继。面对严重的失地现象，社会一方面要求失地农民迅速转变角色从事新的工作，另一方面失地劳动力文化知识普遍偏低，缺乏职业技能。因此，劳动就业、社会保障等新的公共服务亟须跟进。第三，农民的文化生活水平不断提高。马斯洛需要层次理论表明，人在满足基本的生理和安全需要后，就会将需要重点转向更高层次的发展需要和自我实现的需要。城中村改造后，群众生活水平不断提高，生活需求也由以物质需求为主向以精神文化需求为主过渡。调查发现，现阶段社区服务重点关注基础性服务和保障性服务，集中于劳动就业、医疗卫生、养老服务等方面，文体性、休闲性服务则相对薄弱。

2.3 政府垄断社区公共服务供给

“一种政治体制首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促进社会和经济改革，才能成功地处理现代化面临的问题”[4]。然而，理念上的国家和政府主导往往很容易蜕变成实践中政府对社会资源的垄断，从而忽视了社区服务供给中其他治理主体的积极作用。这不仅加重了政府公共服务供给的财政压力，也不利于提升公共服务的供给效率。现阶段产生这一结果的原因主要有：一是政府垄断公共服务资源，公共服务供给模式依然是以政府主动供给、居民被动接受为特点；二是社区治理主体定位不清，相关法律不健全，政府行政权与社区自治权在边界上模糊不清；三是城中村社区居民文化素质普遍较低，参与能力不强；四是社区事务参与渠道不畅，居民组织程度较低。

2.4 部分社区公共服务建设不合理

一是社区公共服务供给结构不合理。首先，从宏观上看，在政府财政支出中社区改造建设费用占比大，公共服务支出比重小。其次，从微观上看，公共服务投入结构不合理，社区基础性建设服务，如建设社区服务中心、学校、养老院等投入较大，对于医疗卫生、文化休闲、环境保护等公共服务投入较少。

二是社区公共服务的公益性有待加强。一方面，农民受传统农业生产的影响，收入低、底子薄、抗风险能力差，同时又要负担养老、医疗费用，家庭经济负担较重；另一方面，由于城中村改造投入巨大，政府财政只能覆盖重点建设项目，对于服务性项目常常交由社区和市场提供，客观上使农民家庭支出增加，一定程度上加重了居民的生活负担。

三是社区公共服务重建设轻管理。实际操作中，城中村改造急于求成，但很少顾及设施管理和服务效果等问题。例如有些社区注重建设社区学校，但对于学校招生、教师选聘等问题重视不够，使得公共服务没有发挥预期的效果。

3 城中村改造后提升社区公共服务水平的对策建议

3.1 建设社区各治理主体协调配合的公共服务供模式

随着城中村公共服务需求日益多元化，政府更多地扮演着公共服务安排者而非提供者的角色。萨瓦斯对公共服务的安排和生产进行了区分，他认为：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。”而“服务安排者指派生产者给消费者，或选择服务的生产者”[5]。由提供者向安排者角色的转变，使政府能更好地协调公共服务的供给主体，以克服政府失灵和市场失灵的缺陷。

（1）发挥政府在社区城中村公共服务建设中的主导作用

政府承担着社会元治理的责任，掌握着巨大的社会资源，应在社区公共服务中发挥主导作用。在城中村改造过程中，政府应改变以往的单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多地扮演公共服务的安排者、政策的供给者、改造的监督者和利益关系的协调者的角色[6]。

发挥政府主导作用，首先，要科学制定城中村公共服务规划。城中村公共服务建设过程中面临的主要问题是规划不清，目标不明，走一步看一步，容易造成社区资源的浪费。在社区公共服务管理中，政府应明确城中村公共服务的供给目标、实施细则和建设标准，使公共服务建设有据可依。

其次要加大政府对城中村公共服务的补贴力度。现阶段的城中村改造，政府投入重建设轻服务，对于公共服务投入较少。这要求政府应更加注重对城中村公共服务的倾斜，尤其要保障社区基础性、公益性的服务项目，保障居民的基本生活，防止社区改造成本向居民转嫁，并逐步实现基本社区公共服务均等化。

（2）健全社区自治组织，强化社区治理能力

英国学者戈登•怀特认为：“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”[7]从社区层面上讲，就是提高社区自治能力，提高公共服务的自我供给水平。

首先，明确城中村内自治组织的职能范围。要建立明确的工作分类标准，明确划分政府、社区的权、责、利，健全各类工作的运行机制，按照“费随事转，权随责走”的原则，明确公共服务的供给责任。

其次，健全社区建设的参与渠道。无论城市化的主动参与者还是被动参与者，都在城市化中找到了一定的独立空间，有了明显的公民意识特别是权利意识[8]。要提高社区服务水平，健全社区自治组织，将群众的参与意愿通过制度化的方式表达出来。要根据民主选举、民主参与、民主决策、民主管理的基本要求，拓展居民参与渠道，通过社区居民会议、社区公示制度、社区听证制度，及时发现社区居民的日常服务需求，激发广大社区居民参与社区建设的积极性，强化自我管理，提高社区治理能力。

第三，着力培育社区居民的参与意识。我国社区建设有政府主导的传统，加之城中村居民参与能力较差，知识水平偏低，对社区事务往往采取冷漠态度。现代社区公共服务要求社区提高自治水平，实现社区自助服务。因此应加强社区参与文化的宣传教育，不断提升居民参与社区服务的建设意愿。

3.2 建设基础性和公益性相结合的公共服务体系

构建农村基础性公共服务体系。一是加快城中村社区整治，加快建设一批城中村改造示范社区，改变原有城中村脏乱差的居住环境。二是加大对公共服务设施的建设力度。制定科学规划，逐步完善社区学校、养老院、卫生服务站、社区服务中心的工程建设，加强对服务设施的硬件投入，明确管理体制和运行机制。三是继续加大交通基础设施和社区环境的建设力度。通过便捷的公共交通、良好的社区管理和稳定的社区环境，加大招商引资力度，奠定社区公共服务的物质基础。

构建公益性公共服务体系。一是优化社区公共服务的供给结构，重点支持教育、医疗、养老等人民群众负担较重的支出项目。二是加强政府对公益性公共服务的财政支持，不断提高公益性服务的补贴水平，减少医疗、养老、教育、就业方面的个人支出负担。三是健全公益性社区服务的管理体制，完善社区工作人员的人事管理和工作责任制度，优化配置公益性社区资源，提升服务效用。

3.3 发展与壮大农村社区经济，奠定社区公共服务的坚实基础

一是改善招商引资环境。城中村由农村社区发展而来，缺少现代城市经济发展的投资环境。因此，要加强基础设施建设，完善社区管理规章，提升当地劳动力的工作技能，营造企业良好的市场发展环境。

二是充分发挥市场配置资源的基础性作用。在传统村落生活中，行政权力和当地家族权力常常占据主导地位，这与现代社区重视规则、尊重市场的理念是相悖的。要维护社区市场秩序，逐步健全社区建设招投标制度，完善物业管理，积极引进社区超市、社区集贸市场，繁荣社区经济。

三是加强社区间的帮扶建设。社区经济发展不平衡是实现公共服务均等化的一大障碍，也是社区进一步发展的一次机遇。经济发展强的社区基础设施完善，社区资金雄厚，管理制度健全，但往往缺少土地、劳动力等自然资源。经济实力较弱的社区虽然经济基础薄弱，但土地资源较丰富，发展潜力巨大。强弱社区之间可以通过结对子或者成立联合党支部的方式，统一调配资源，使双方优势互补，进一步优化社区经济要素，壮大社区经济。

3.4 重视公共文化服务的建设，提高农村居民的文化素质

社区公共服务涵盖居民物质生活和精神生活的各个方面，随着居民物质生活水平的提高，居民精神需求越发突出。部分城中村由于居民精神文化生活匮乏，给一些黄赌毒以滋生的空间，严重影响了社区和谐。加强公共文化服务建设，首先，要加强社区文化基础设施建设。要利用现有资源如社区广场、文化活动中心、农家书屋等场所组织居民参与社区文化活动，丰富居民闲暇生活。其次，要充分发挥社区居民参与精神，鼓励居民自发组织起来，在参与活动的过程中享受生活，增强自身的幸福感。第三，大力培育文体团体。社区可以组织成立戏曲队、腰鼓队等，根据居民的兴趣和爱好，深入挖掘地方特殊文化资源，开展风格不同的文化活动。也可以成立由老干部、老战士、老专家、老教师、老模范“五老”队伍组成的文明宣讲团，宣传党和国家的方针政策，弘扬中华民族传统美德，进而改变不良的社会风气，移风易俗。

3.5 提升社区管理人员的工作素质

城中村改造后的社区管理队伍主要由两大群体构成，一部分是由原有村委会的村干部转变而来的“老干部”，另一部分则是在社区改造过程中选聘培养的“新干部”。提升社区管理人员的工作素质就要立足实际，区别对待。一是要优化社区管理队伍的静态结构，包括年龄结构、知识结构、智能结构、经验结构等，在工作中要注意老中青人员搭配使用，知识技能博与专的结合。二是要加强对社区干部的业务培训。针对由村委会转变而来的“老干部”，要采取便于理解的方式，向他们讲授社区管理的新理念、新方法；对于“新干部”则可以通过挂职锻炼、选调的方式增长社区管理经验。三是加大年轻社区管理人员的选聘力度。制定相关优惠政策选聘大学生、村官、社会工作者到城中村进行服务，不断充实基层管理队伍。

[1] 闫小培，魏立华，周锐波. 快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例[J]. 城市规划，2004（3）：30-38.

[2] 李培林. 从“农民的终结”到“村落的终结”[J]. 传承，2012（15）：84-85.

[3] 莱斯特 M 萨拉蒙. 全球公民社会——非营利部门视界[M]. 贾西津，译. 北京：社会科学文献出版社，2007：3-4.

[4] 塞缪尔 P 亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[M]. 王冠华，译. 上海：上海人民出版社，2008：117.

[5] 萨瓦斯 E S. 民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译. 北京:中国人民大学出版社，2001：68.

[6] 邵任薇. 城中村改造中的政府角色扮演:安排者、监管者和协调者[J]. 城市发展研究，2010（12）：125-128.

[7] 戈登 怀特. 公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围[C]//何增科. 公民社会与第三部门.北京：社会科学文献出版社，2000：69.

[8] 王春光. 中国城市化进程中的公民社会实践[J]. 浙江社会科学，2009（1）：61-67.

A Study of the Present Situation and Strategies of Public Service Development in Urban Villages— Reflections on Reconstruction of Urban Villages in Xintai City

SI Nan

(School of Political Science and Public Administration, Shandong University, Jinan Shandong, 250100, China)

Urban villages, a mixture of urban and rural communities, emerge in the process of urbanization. Due to historic environment and institutional mechanisms, urban villages are often lost in disorder of management and layout. The reason is that community public services are not in place and do not fill in gaps between public demands from rural communities to urban ones. At present, reform and development of public services in urban villages still have many problems in government functions, organizational construction, service system, material base, and personnel structure. With Xintai City as an example, this article makes a research on the present situation of public services in the process of urban village reconstruction, trying to find ways out of difficulties in public service construction in urban villages..

urbanization; urban villages; community; public demand; public services

10.11885/j.issn.1674-5094.20137522

1674-5094（2014）04-00051-56

F299.22

A

编 辑：钟 青

编辑部网址：http://pxsy.cbpt.cnki.net/WKC/

2014-04-04

司南（1989-），男(汉族)，山东济南人，硕士研究生，研究方向：城市管理。