“管道燃气初装费”的法律问题分析*

卢建华

（湖南省人民政府法制办公室，湖南 长沙410004）

“管道燃气初装费”的法律问题分析*

卢建华

（湖南省人民政府法制办公室，湖南 长沙410004）

“管道燃气初装费”本质上属不平等的行政性强制收费而非平等的民事性质收费，目前三类收费模式均存在不同程度的法律问题。解决这一问题较为可取的途径不是移植国外两部制气价等制度，而是将初装费并入地方政府的城市基础设施配套费征收并完善相关征管制度，在主管管网建设基本饱和、补偿金每年支出较少的地方逐步取消本项收费。

管道燃气；管道燃气初装费；城市基础设施配套费；主干管网建设费；行政性收费

卢建华．“管道燃气初装费”的法律问题分析[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2014，16（4）：1-8．

1 问题的提出

“管道燃气初装费”是一个争论不休的话题，近年来这一问题一次次被推到风口浪尖。一是在一些城市取消煤气管网费的形势下，逆势而上提高了煤气管网费的收费标准，如沈阳市。据粗略统计，该市每年收取煤气管网费的数额近三亿元[1]。湖南省2014年《政府工作报告》提出新增天然气用户15万户年度目标，以该省管道燃气居民用户平均收费标准1 800元/户计算，燃气企业今年可收初装费2.7亿元。从以上两例推算，每年全国此项收费在百亿元左右。二是海南省委、省政府2013年开展为民办实事项目征集活动，网民们纷纷建议取消管道燃气初装费，但海南省物价局和燃气企业明确表示目前不会取消[2]。三是山东省邹城市名仕豪庭小区业主就开发商违法收取天然气初装费进行集体维权。业主代表在网上发表公开信，自称“县级城市楼市地震级事件”，并呼吁该市近30个小区联合行动。公开信称：国家和山东省早已取消与城市基础设施配套费重复征收的水、电、气、热、道路等专项配套费，而邹城市政府红头文件却仍规定征收专项配套费每平方米70元（其中供气为每平方米16元）。今年以来，邹城市信访局与业主代表进行了多次对话，但仍未达成共识（争议焦点是能否在配套费之外征收供气等专项配套费以及这些费用由谁负担）[3]。四是福建晋江凯旋国际11名业主集体起诉开发商，请求法院确认双方签订的《商品房买卖合同》附件关于“本合同不含管道燃气建设开户费”的约定无效，并判令退还燃气初装费3 000元。该案被称为“晋江第一起公益集体诉讼案”，福建晋贤律师事务所组成公益维权“律师团”免费为业主维权，2013年7月以开发商退还燃气初装费、业主撤诉结案[4]。五是广东省取消了沿袭19 年的燃气初装费，但其后茂名又宣布实行两部制气价，对用户收费由原来的燃气初装费1 800元/户上涨到容量气价2 575元/户，被认为是“换汤不换药”[5]。此外，长沙、福州、武汉和北京大兴区等地因管道燃气初装费纠纷对簿公堂或投诉到物价部门的事件也时有发生。

鉴于各地“管道燃气初装费”纠纷频发，笔者拟对这一问题进行系统的法律分析，并将问题归纳如下：（1）“管道燃气初装费”的法律性质和特点；（2）目前各地的主要收费模式；（3）各收费模式存在的法律问题；（4）依法解决问题的方案。

2 “管道燃气初装费”的法律性质及其特点

“管道燃气初装费”名义上一般认为是管道燃气供应设施的成本，是用户为享受管道燃气开通使用权利而承担的费用[6]。浙江、福建、湖北等地称为“管道燃气初装费”或“燃气管道初装费”，湖南称为“管道燃气庭院管网设施建设费”（非居民用户）和“燃气庭院管网和室内管道安装费”（居民用户），海南省称为“入网费”和“入户安装费”，广西南宁称为“容量气价和小区工程安装费”，沈阳称为“煤气气源和管网建设费”。

“管道燃气初装费”有广义和狭义两种理解：广义理解包括燃气企业收取的燃气管网建设费用和地方政府征收的城市基础设施配套费中的燃气管网建设费用，狭义理解仅指燃气企业收取的管网建设费用。本文作广义理解，为表述方便，以下将其统称为“燃气初装费”。

2.1 燃气初装费实质主要指主干管网建设费

根据各地物价部门文件，燃气企业收取的燃气初装费曾经包括气源、主干管网建设费和用户建筑规划红线范围内的庭院管网建设费以及用户计量表具的购买、安装、调试费用等。现行有效的物价部门文件一般不再包括气源费，并规定将庭院管网建设费计入房价（即间接承认庭院管网产权归用户），加之计量表具购买和安装后归用户所有，因此目前燃气初装费中无偿收取的一般只有主干管网建设费。对于将燃气初装费并入城市基础设施配套费征收的省市，从“城市基础设施”字面意思理解，该项收费也仅包括主干管网建设费。

2.2 燃气初装费本质上属不平等的行政性强制收费而非普通民事性质的收费

根据平等、自愿、公平等民事法律基本原则，燃气企业不能要求用户支付主干管网建设费或至少不能一次性提前支付。2002年建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）后，一些具有特殊背景的企业经过特许经营招投标程序，获取了城市管道燃气的特许经营权，并通过物价部门文件取得了燃气初装费收费权。

现实中，燃气企业均依据行政机关文件强制性收费，不少地方还将这项收费并入城市基础设施配套费征收，这也说明其本质上属行政性收费。

2.3 燃气初装费是用于管网建设的集资性收费或行政事业性收费（政府非税收入）

（1）对于燃气企业收费情形，业内人士早已承认管道燃气初装费属集资性收费。2010年6月，武汉市管道煤气公司余科长接受记者采访表示：煤气管道没有政府投资，必须收取管网成本建设费用，管网建设是“取之于民，用之于民”；目前，管网建设每公里要投资200～300万元的费用，这些巨额费用属用户集资性质[7]。海南省发改委2008年11月也表示：截至2008年4月份，海口燃气企业共收取燃气初装费共21 428万元，在海口铺设了近600公里的燃气管道[8]。有人认为：用户交纳燃气初装费时，燃气企业已将气源和城市燃气管网等设施建好并已成为固定资产，因此燃气初装费不是集资建设款，也不是用于建设管道燃气设施的费用，用户因此不能拥有管道燃气设施的产权[9]。本人认为这种观点是错误的：其一，各地物价局文件明确规定燃气初装费包括了主干管网建设费；其二，随着城市建设规模扩大，各城市燃气管网规模也不断扩大，设施建设从未停止，其主要建设资金来源无疑是源源不断的燃气初装费；其三，多数燃气企业将业务从省会拓展到地市级和县级城市，这些城市管网建设资金的来源也是燃气初装费；其四，归还早期管网建设银行贷款也离不开燃气初装费；其五，一些地方通过立法规定燃气初装费专用于管网建设。如，《福州市燃气管理办法》规定燃气初装费“专项用于城市燃气事业建设”。

（2）对于政府收费情形，根据国家发改委（计委）、财政部有关文件规定，城市基础设施配套费属行政事业性收费或政府非税收入。

2.4 燃气初装费是燃气企业通过行政垄断获取超额利润的重要手段

在企业收费模式下，燃气企业收取的主干管网建设费一般超过管网实际工程造价，在当时市场经济尚不够发达、融资手段有限的情况下，燃气初装费解决了管网的建设资金不足问题。然而，随着燃气用户规模的激剧扩张，燃气主干管网的新建规模和建设费用并未相应增加，此时企业所收取的初装费超过新建管网工程造价的部分就构成了超额利润。

同时，物价部门核定的庭院管网建设费收费标准一般也高于小区庭院管网实际工程造价，燃气企业无须实际施工即可通过工程转包获得高额利润。此外，对于收费内容基本相同、建设成本相近的燃气设施，各地初装费收费标准差异很大，从每户800元至5 000元都有，一般为2 000元至4 000元，这也说明燃气初装费和管网建设成本之间不存在直接关系[9]。

2.5 燃气企业在企业收费模式下往往可以获得更高的利润

与政府收费模式相比，物价部门核定的企业收费不但包括主干管网建设费，而且包括了庭院管网和用户计量表具的购买、安装、调试费用，其获取利润的途径更多。此外，企业收费标准一般由地方物价部门（包括地市级物价部门）制定，不会受到国家发改委（计委）、财政部有关文件以及行政事业性收费和非税收入方面的地方立法的约束，收费标准较高，政府对资金的使用和管理干预较少。

2.6 目前燃气初装费一般由用户间接负担（已建成房屋加装管道燃气的除外）

近年来，一些地方宣布修改甚至废止燃气初装费收费文件，新闻媒体也多次报道停止征收燃气初装费的消息。然而绝大多数宣布停止收费的地方仅仅是调整了费用承担方式，即将初装费计入房价，由用户间接负担。对于已建成房屋加装管道燃气的，多数省市仍规定费用由用户直接承担。

3 目前各地燃气初装费的主要收费模式

经认真分析和研究，笔者认为目前各地燃气初装费的主要收费模式可分为三类：

3.1 燃气企业以回收管网建设成本名义收费

目前海南省、河北省、湖南省、湖北省等地采取这一模式,针对居民用户和非居民用户制定不同的收费政策。

海南：“管道燃气初装费”由“入网费”和“入户安装费”组成。其中，入网费包括城市干、支管道至庭院埋地管道的所有工程、设备及安装费用；入户安装费包括设计监理、施工劳务、材料设备等成本费用及合理工程利润。如《海南省物价局关于万宁市管道天然气销售价格及有关问题的通知》（琼价管〔2013〕8号）规定：入网费：居民用户1200元/户；工商业用户按其设计日用气量600元/立方米；机关及公益事业单位按其设计日用气量450元/立方米。入户安装费按海南省有关建设施工当期定额标准规定编制工程预算，经双方书面协议执行。

湖南：《湖南省物价局关于规范我省非居民用户管道燃气庭院管网设施建设费的通知》（湘价消〔2008〕80号）规定，非居民用户收费包括主干管网设施建设费和入户工程管网设施建设费。其中，主干管网设施建设费按日最高用气量全省统一规范为工业用户每立方米200元、非营业性用户每立方米260元、营业性用户每立方米340元。《湖南省物价局关于规范居民用户燃气庭院管网和室内管道安装费的通知》（湘价商〔2009〕91号）规定，居民用户收费包括庭院管网设施建设费以及计量表具购买、安装、调试费等，最高收费标准限定为1800元并计入房价。

3.2 燃气企业收取“容量气价”和“小区工程安装费”等

广东：2006年12月，广东省物价局出台《广东省物价局关于规范我省管道燃气价格管理的通知》（粤价〔2006〕297号），取消了燃气初装费，但同时规定各地可以根据当地的实际情况采用容量气价和计量气价相结合的两部制气价。

2008年6月，佛山市顺德区人民政府印发《管道燃气两部制气价实施方案》（顺府办发〔2008〕64号），规定实施两部制气价，由管道燃气特许经营企业收取“容量气价”和“户内初始配套费”。

该文件规定：两部制气价由容量气价和计量气价两个部分组成。其中：容量气价用于对燃气企业投入固定资产成本的补偿，包括市政管网、生产性用房折旧费等；计量气价用于对燃气企业运营成本（期间费用）的补偿，包括气源价、市政管网和生产性用房以外的固定资产折旧费、经营费用、利润、税金等，即用户每月按计量基价和实际用量计付的燃气费[10]。

2010年2月，顺德区人民政府新修订的《方案》规定：顺德市容量气价民用为1 392元/户，民用之外由燃气企业按省规定的工程造价计算方式与用户商定；户内初始配套费为：使用普通计量表的950元/户，使用IC卡智能计量表的1 150元/户。两项收费合计2 400元左右。

广西南宁：《广西壮族自治区物价局关于西二线广西支线南宁中燃城市燃气发展有限公司管道天然气销售价格问题的批复》（桂价格函〔2013〕154号）规定，从2013年6月1日起，南宁市管道天然气销售价格实行容量气价和计量气价两部制气价管理，其中容量气价为800元/户，小区工程安装费为1 500元/户。新建设小区由南宁中燃城市燃气发展有限公司向开发商收取，计入开发建设成本。

3.3 将燃气初装费并入城市基础设施配套费征收

采取这一模式的有北京、河南、福建、山东、陕西、大连等省市。

北京：早在1986年，国务院就批准北京市征收“四源”建设费（自来水、煤气、供热厂、污水处理厂建设费），并用这笔资金安排“四源”设施建设。经国务院批准的《北京市人民政府关于在规划市区内征收城市基础设施“四源”建设费的暂行规定》（京政发〔1986〕131号）第6条规定：“建设单位缴纳‘四源’建设费后，北京市有关市政部门应当在项目竣工时根据交费范围和协议提供相应的设施，但从城市市政干管接到建筑工程的支管仍由建设单位投资建设。”

2002年，北京市发展计划委出台《北京市征收城市基础设施建设费暂行办法》（京计投资字〔2002〕1792号），规定城市近郊区（包括东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀、丰台、石景山区）内的建设项目，除特殊情形外，城市基础设施建设费征收标准为住宅每平方米160元、非住宅每平方米200元。

河南：2007年河南省第十届人民代表大会常务委员会批准的《郑州市燃气管理条例》（第二次修正）规定：从2007年10月1日起，取消燃气初装费，将其并入城市建设配套费征收。随后出台的《郑州市城市基础设施配套费征收管理办法》（郑政文〔2007〕170号）规定，城市配套费的征收标准按建设项目的建筑面积计征，每平方米170元；原市政公用设施配套费、市政公用设施增容费、城市绿化费及暖气、天然气入网费停止征收。

大连：《大连市人民政府关于改革城市基础设施配套费征收管理办法的通知》（大政发〔2004〕83号）规定：将煤气气源增容费、供热设施建设集资、中小学校舍建设费等9项收费合并为城市基础设施配套费，按建筑面积每平方米200元征收。

4 各收费模式存在的法律问题

4.1 第一类收费模式

此类收费一般包括：①主干管网建设费；②用户建筑规划红线范围内的管网建设费用，一般称为“庭院管网建设费”；③部分地方的收费还包括计量表具的购买、安装和调试等费用。上述费用一般由燃气企业向开发商直接收取。其中，多数地方规定将新建房屋的燃气初装费计入房价。此类收费模式存在的法律问题较多，归纳起来，主要表现为以下几方面：

4.1.1 违反了《价格法》和省级政府定价目录

（1）燃气初装费从未列入政府定价目录，物价部门对其定价超越了法定职权。目前，我国政府定价目录包括中央和省两级。《价格法》第19条第1款规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”第3款规定：“省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。”燃气初装费从未列入中央或省的定价目录，因此各级物价部门无权制定政府指导价或政府定价。早在2006年4月，广东省物价局有关负责人在接受记者采访时表示：该局从来没有批准任何单位和任何个人以燃气初装费的名义收取任何费用，而且《广东省定价目录》中也不存在所谓的“管道燃气初装费”这个收费项目。当时广东各地收取的3 000至5 000元初装费都是各地物价局自定的[11]。2008年6月，沈阳市物价局物价审批管理办公室副主任栾仕和接受记者采访时也表示：自2003年《辽宁省定价目录》实行后，再向购房者收取煤气管网费就违法了[1]。

（2）燃气初装费包括材料款（商品）和劳务（服务），具有工程款性质，与单纯的商品或服务价格有着明显的区别，物价部门对其定价违反了《价格法》有关规定。《价格法》第18条规定，政府定价的对象限于商品或服务价格。此外，湖南、山东、江苏、陕西等多数省市建设工程造价管理方面的地方立法规定：建设工程造价属《合同法》调整，不属政府定价范围，应由建设单位和承包单位通过合同协商约定。如《湖南省建设工程造价管理办法》（省人民政府令第192号）第5条规定：“建设工程造价中的建筑安装工程费用、设备及工器具购置费用、勘察设计费、工程监理费、中介机构咨询费等，由建设单位和承包单位在合同中约定。”

（3）燃气计量表和燃烧器具等商品价格属市场调节价，未纳入政府定价目录，物价部门无权定价。

（4）即使物价部门未超越职权，其在未举行听证会情况下制定燃气初装费收费政策和收费标准属程序违法。《价格法》第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。《政府制定价格听证办法》（国家发改委令第2号）第3条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。”初装费政策在法律上没有依据，出于担心公众反对的考虑，各地物价部门在政策出台过程中大多未举行听证会。

4.1.2 违反《建筑法》、《反垄断法》等法律、法规

违反了《建筑法》第16条、《反垄断法》第17条以及国家计委、财政部《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》（计价格〔2001〕585号）第5条的规定。

国家计委、财政部《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》第5条规定：“规范垄断企业价格行为。对住房开发建设过程中，经营燃气、自来水、电力、电话、有线或光缆电视（简称‘两管三线’）等垄断企业的价格行为进行全面整顿。‘两管三线’安装工程要打破垄断，引入竞争，由房地产开发企业向社会公开招标，自主选择有相应资质的企业承担安装工程；所需设备材料由承担安装工程的单位自主或委托中介组织采购。省级价格主管部门应加强对‘两管三线’材料费、安装工程费等相关价格的管理，规范垄断企业价格行为。严厉查处垄断企业强制推销商品和服务及强制收费的价格违法行为。”《建筑法》第16条规定：“建筑工程发包与承包的招标投标活动，应当遵循公开、公正、平等竞争的原则，择优选择承包单位。建筑工程的招标投标，本法没有规定的，适用有关招标投标法律的规定。”《反垄断法》第17条规定：“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：……(四)没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；(五)没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；……。”原建设部《城市燃气管理办法》第9条规定：“住宅小区内的燃气工程施工可以由负责小区施工的具有相应资质的单位承担。”因此，建筑规划红线范围内的庭院管网建设应由建设方或者用户依法自主选择施工单位。目前，多数地方的物价部门规定由燃气企业强制收取庭院管网建设费以及计量表具的购买和安装费用，剥夺了建设方或者用户依法自主选择施工单位、自主选择购买计量表具的权利。

4.1.3 违反了《物权法》等法律、法规

物价部门在没有任何上位法律依据的情况下以红头文件规定用户承担主干管网建设费，违反了《物权法》第39条和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）第9条的规定。

（1）如前所述，在企业收费模式下，管道燃气初装费属用户集资性质。根据“谁投资、谁所有”的原则，用户应当依法拥有或者部分拥有包括主干管网在内的燃气设施的所有权。《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”但事实上各地用户对包括主干管网在内的燃气设施从未享有占有、使用、收益和处分的权利，燃气企业也从未支付包括主干管网在内的燃气设施的使用费或进行收益“分红”。

（2）《国务院关于加强法治政府建设的意见》第9条规定：“各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。”地方物价部门在没有法律依据的情况下，用红头文件规定用户承担主干管网建设费，属违法“增加公民、法人和其他组织义务”。

4.1.4 违反了《合同法》和《消费者权益保护法》有关规定

《合同法》第39条规定：采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。《消费者权益保护法》第10条规定：消费者享有公平交易的权利；消费者在购买商品或者接受服务时，有权获得价格合理等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为。燃气供应是垄断行业，管道燃气初装费特别是其中的主干管网建设费是燃气企业单方面要求消费者承担的，消费者只能接受，否则只能选择不安装。这显然是强加给消费者的“霸王条款”。此外，在市场经济条件下，商家提供给用户的应该是可以消费的成品，而不是让消费者替商家承担制造成品的任务[12]。

4.2 第二类收费模式

此类收费与第一类收费的实质基本相同，其中“容量气价”基本相当于主管管网建设费，“户内初始配套费”或“小区工程安装费”相当于庭院管网建设费，且这两项之和与一些地方燃气初装费数额也大致相当，可谓“换汤不换药”。因此，此类收费与第一类收费法律性质上没有根本区别，两者存在的法律问题也基本相同。

4.3 第三类收费模式

此类收费属行政事业性收费或政府非税收入，国家在收费项目设立、收费标准制定和资金收支管理方面都有着严格规定，地方政府的操作空间相对较小。

4.3.1 此类收费项目设立、标准审批和资金管理方面的规定

国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）规定：行政事业性收费严格执行中央、省两级审批的管理制度。财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）规定：严禁各地区、各部门越权审批行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征收标准，禁止以行政事业性收费的名义变相批准征收政府性基金，严禁未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门会同同级价格主管部门批准擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费或者将行政事业性收费作为经营服务性收费进行审批，不得将国家明令取消的行政事业性收费、政府性基金转为经营服务性收费继续收取；政府非税收入纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。国家发改委、财政部《行政事业性收费标准管理暂行办法》（发改价格〔2006〕532号）第4条规定：收费标准实行中央和省两级审批制度，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的价格、财政部门按照规定权限审批收费标准。《财政票据管理办法》（财政部令第70号）对财政票据的领购与发放、使用与保管作了严格规定。此外，各省出台的《行政事业性收费条例》、《非税收入条例》对行政事业性收费项目的设立、收费标准审批和资金管理也作了严格规定。

4.3.2 此类收费存在的法律问题

总体上，此类收费模式比第一、二类收费模式相对规范，但现实中也存在不少问题：

（1）在国家层面我国尚未就城市基础设施配套费进行立法或制定规范性文件。有关费用征管方面的规定仅散见于国务院和国家发改委（计委）、财政部的几个文件中，导致各地纳入配套费的项目和收费标准差别较大，收费标准一般为每平方米160元到200元。

（2）一些地市级政府甚至县级政府超越职权制定配套费政策和收费标准。2006年4月，福州市正祥滨江假日小区业主向福建省人大十届三次会议递交《关于取缔福州新建小区管道燃气初装费的建议》，认为该市燃气初装费不合法：福州市收取燃气初装费的依据是地方立法《福州市燃气管理办法》的相关规定，属地方设定的行政事业性收费项目（使用行政事业性收费票据），但是该收费标准未按规定报省级财政、物价部门审批并报国家发改委、财政部备案[13]。

（3）有些地方配套费尚未全部整合并由专门机构统一征收。国家计委、财政部《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》 (计价格〔2001〕585号) 第3条规定：“凡在《国家计委、财政部关于取消部分建设项目收费进一步加强建设项目收费管理的通知》(计价费〔1996〕2922号)颁布前，已按规定的审批权限批准征收城市基础设施配套费及其他专项配套费的，由省级财政、价格主管部门对各类专项配套费进行整顿，将其统一归并为城市基础设施配套费；取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费。统一归并后的城市基础设施配套费，由省级价格、财政部门根据近年来公用事业价格改革和调整情况，按照从严控制、逐步核减的原则重新核定收费标准。凡是未按规定审批权限批准征收的城市基础设施配套费或其他各类专项配套费，以及计价费〔1996〕2922号文件颁布后，地方各级人民政府或有关部门出台的城市基础设施配套费或其他专项配套费，一律取消。”然而，目前一些地方在配套费之外另单独收取燃气等专项配套费，导致开发商转移负担，在房价外重复向用户收费。如山东邹城市人民政府红头文件规定征收专项配套费每平方米70元，引起了群体性事件。

（4）有些地方随意减免配套费。如在重庆市配套费减免已成为地方政府招商引资的一个法宝，这种情况往往会形成恶性竞争[14]。

值得指出的是，在征收城市建设配套费模式下，政府一般只负责燃气主干管网的建设费用，因庭院管网建设费用负担问题而产生的争议仍时有发生。

5 解决问题的对策

如前所述，企业收费模式存在较多法律问题，应当尽快停止执行。目前完全取消燃气初装费条件尚不成熟，解决燃气初装费问题较为现实的途径是将初装费并入地方政府城市基础设施配套费征收并完善相关征管制度；燃气企业新建主干管网设施的，由政府按工程造价给予相应补偿，也可将主干管网作为城市基础设施的一部分由市政部门通过招投标程序选择具有资质的企业施工（工程款均从配套费开支）；在主管管网设施建设基本饱和、补偿金每年支出较少的地方逐步取消本项收费，并将有关成本和费用计入气价。

5.1 企业收费模式不符合我国相关法律制度和法律体系

（1）在我国实行城市基础设施配套费制度的大背景下，国外实行两部制气价的经验不能成为我国选择性与国际接轨、复制两部制气价政策的理由。有人认为，美国、日本、韩国都经历从收取初装费到降低初装费、到通过管道燃气服务的合理定价取代初装费和回收成本的过程，其中美国采用的是“两部制定价方式”，日本主要采用成本加成，韩国则采取安装费加月基本费用及合理定价模式，并建议对于气化率超过70%以上的城市逐步实施两部制气价定价模式[15]。本人认为，与一些西方国家不同，我国自20世纪80至90年代就逐步形成了完整的城市基础设施配套费征收制度，涵盖了水、电、气、热等城市基础配套设施建设的各方面，该制度短期内不可能取消，目前在配套费之外收取容量费气价可能会导致用户重复负担主干管网建设费用，因此国外实行两部制气价的经验不能成为我国与国际价格接轨、复制两部制气价政策的理由。

（2）企业收费两种模式缺乏国家层面的顶层法律制度设计，收费的违法性和混乱无法避免。其一，各地收费项目和收费标准差别很大，很多省级甚至市县级物价部门在未举行听证会的情况下滥用职权随意设定收费项目和标准，收费一般作为经营性、服务性收费由企业自主支配，导致资金管理混乱甚至被侵占、挪用。其二，虽然主干管网建设资金主要来源为初装费，但燃气企业多为民营企业或民营控股企业，目前难以理清交纳了初装费的用户是否可以获得主干管网产权。

（3）城市基础设施配套费模式已有完整成熟的征收制度。其一，我国早在20世纪90年代就已经形成了成熟的配套费征收制度，国家计委（发改委）、财政部和地方政府陆续出台了配套费征收政策以及配套费管理制度，在征收范围、标准、程序以及资金的使用和管理方面作出了较为严密的规定。其二，燃气管网设施建设与水电设施、道路等的建设基本类似，将燃气初装费并入配套费可以借鉴水电设施、道路建设等配套费征管的成熟做法和经验。其三，将燃气管网设施建设排除在配套费征收制度体系之外单独创设燃气企业收费制度，既无必要，又容易导致燃气企业利用物价等行政机关权力进行寻租，进而形成行政垄断和腐败。其四，在燃气企业建设主干管网的情况下，地方政府按规定拨付相应补偿资金后可按投入资金的比例依法获得主干管网的相应产权，并由国有资产管理部门或燃气企业中的国有股东代替行使相关权益。其五，在政府取得主干管网产权的情况下，可以引入其他燃气企业竞争经营，破除行业垄断。其六，北京、河南、福建、山东、陕西等地在实行政府配套费征收模式方面已积累了不少成功经验。

（4）目前我国尚不具备完全取消燃气初装费的条件。近年来，国家投入巨资建设西气东输、川气出川等项目，下游配套的城市管道燃气项目也因此飞速发展。目前，各地燃气经营企业主要是民营或民营参股企业，在政府尚不能提供全部城市主干管网建设这种准公共物品的情况下，如果完全取消燃气初装费，则企业通过市场手段可能无力负担管网建设的巨额费用。另一方面，如果将管网建设成本全部摊入气价，则气价会出现大幅度上涨，削弱管道燃气对于瓶装LPG的价格优势并导致用户放弃使用，管道燃气的发展可能会出现倒退，对两型社会建设造成不利影响[6]。

5.2 规范完善城市基础设施配套费征管政策的设想

（1）由国务院制定行政法规或由国家发改委、财政部联合制定配套费征管方面的专门规范性文件。主要内容应包括：明确征收机构、征收对象、纳入的项目、使用范围以及减免条件和程序；各城市征收标准必须由省级物价、财政部门依法举行听证会后联合制定和公布；配套费严格实行非税收入“收支两条线”管理。

（2）严格配套费的开支和使用。无论是燃气企业新建主管管网，还是市政部门通过招投标程序选择具有资质的施工企业建设主管管网，均应从严核定和拨付工程款。

（3）明晰主干管网的产权。燃气配套费对燃气企业的投入，形成的固定资产应归城市全民所有；政府对燃气企业的产权控制是通过其企业产权所有者身份实现的，这就导致了燃气企业产权结构的变化[16]。因此，在明确使用配套费建设的管网设施的产权全民所有的同时，由国有资产管理部门或燃气企业中的国有股东行使相关权益。无论是原来的燃气企业还是新加入的燃气企业，均可依法使用这些管网设施并支付相应的使用费，并负责使用过程中管网设施的维修。

（4）打破燃气企业对用户建筑规划红线范围内庭院管网建设的垄断。废止各地物价部门关于统一由燃气企业按相关标准强制性收取庭院管网建设费的规定，引入市场竞争机制，降低工程款，凡具有相关资质的企业均可通过招投标程序参与建设施工，工程款由双方通过合同约定并计入房价。

（5）在条件成熟的地方逐步取消本项收费。坚持信息公开制度，每年年终依法公开配套费财务情况包括燃气配套费的收支情况，在主管管网设施建设基本饱和、补偿金每年支出较少的地方取消本项收费，并将有关成本和费用计入气价。

[1] 张国强，霍仕明. 沈阳年违法收煤气管网费近三亿红头文件与法相悖[N]. 法制日报，2008-06-24（04）.

[2] 孙婧. 海口：市民望取消燃气初装费 燃气公司拒绝[N]. 国际旅游岛商报，2012-12-19（A06）.

[3] 敬全国人民重大事件[EB/OL]. (2014-01-07)[2014-02-08]http://bbs.tianya.cn/post-free-4064165-1.shtml. 2014-02-08.

[4] 陈青松. 凯旋国际开发商退还燃气初装费 11名业主撤诉[N]. 晋江经济报，2013-07-03（01）.

[5] 林福益. 燃气初装费，此地变了味[N]. 羊城晚报，2010-03-11（A10）.

[6] 江建海，陈桂福. 浅析管道燃气建设配套费的改革[J].城市燃气，2007(07)：32.

[7] 梅礼成. 武汉消费者投诉:煤气管道初装费该不该收[N]. 中国消费者报，2006-03-18（A02）.

[8] 海南省发改委：难以叫停燃气初装费将继续收费[EB/OL]. 人民网(2008-11-13)[2014-02-08] http://news.0898.net/2008/11/13/412089.html.

[9] 谢文建，江金华. 城市管道燃气初装费的探讨[J]. 燃气与热力，2005(5)：64.

[10] 刘嘉麟. 顺德正式实施两部制气价[N]. 南方日报，2008-07-11（C01）.

[11] 商琦,王海军，等. 燃气初装费必须退还[N]. 南方都市报，2006-04-12（A11）.

[12] 杨忠. 福州市——燃气初装费该“废”了[N]. 海峡消费报，2005-02-17（05）.

[13] 张文章. 管道燃气初装费该不该收[N]. 中国消费者报，2006-04-19（A02）.

[14] 吴婷婷. 城市配套费盼立法规范[J]. 公民导刊2007（11）：25.

[15] 王晋. 关于管道燃气初装费与价格机制问题的探讨[J].城市燃气，2007（4）：27.

[16] 任均忠，杨峰. 城市燃气配套费发展趋势分析及企业应对[J]. 城市燃气，2008（12）：22-23.

Analysis of the Legal Issues About Initial Installation Charge for Pipeline Gas

LU Jian-hua

(Legal Affairs Office, People’s Government of Hunan Province, Changsha Hunan 410004, China)

“Initial installation charge for pipeline gas” is essentially a kind of administrative and compulsory charge. Various degrees of legal problems exist in the current three kinds of charge mode. Instead of directly introducing from foreign countries the two-part system of pipeline gas price, the more feasible solution is to integrate the initial installation charge into municipal supporting infrastructure charges of local government and to improve relevant collection and administration systems. Furthermore, the pipeline gas installation fee should be cancelled in places where trunk pipeline construction becomes saturated or compensation fund expense is comparatively low.

pipeline gas; initial installation charge for pipeline gas; municipal supporting infrastructure charges; trunk pipeline network construction charges; administrative charge

10.11885/j.issn.1674-5094. 20137494

1674-5094（2014）04-0001-8

DF414

A

编 辑：余少成

编辑部网址：http://pxsy.cbpt.cnki.net/WKC/

2014-03-13

卢建华（1969-），男（汉族），湖南岳阳人，硕士，研究方向：经济法学与行政法学。