政府购买社工服务：G市政府购买家庭综合服务案例

何华兵 万玲（、广东培正学院，广东广州 50830；、中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 50070）

政府购买社工服务：G市政府购买家庭综合服务案例

何华兵1万玲2（1、广东培正学院，广东广州 510830；2、中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

政府购买作为一种全新的服务提供形式和制度安排，近几年已被我国政府广泛地应用于社会公共服务的多个领域，并逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。由于处于探索初期，政府购买社工服务的过程中还存在很多困境，主要表现为五个方面：“运动式”的政府购买行为；政府、街道与社会组织之间权责不清，角色模糊；资金的短缺、不合理的拨付方式及管理漏洞；考核主体的缺位错位、评估指标不科学以及考核的形式化；社会公众话语权、参与渠道和回应性的缺失。

政府购买；公共服务；社会组织；社工组织；家庭服务中心

所谓政府购买公共服务，即指政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种方式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府为之支付相应资金的模式。[1]这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式，[2]其核心意义是公共服务提供的契约化。

我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，十多年来，这一制度迅速发展，上海、无锡等多个城市都将其视为“十一五”期间最重要的制度创新而加以大力推进。[3]这不仅加快了政府职能转变，提高了政府公共服务的供给能力，而且对于民间组织的发展和社会结构的完善都具有重大而深远的政治、经济和社会意义。但现实显示，诸如购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题也日益暴露出来，这需要引起我们的注意和深思。

为了研究了解政府购买公共服务的真实情况，课题组选取了G市最具代表性的几个社工机构及其运作的家庭综合服务中心作为考察对象。除了对基层社工组织及其负责人和社区居民进行调查和访谈外，课题组还对直接负责G市社会组织管理工作的市民政局领导进行了访谈，除此之外，作为衔接政府与基层社会组织的重要载体——G市社会工作协会，也在调查和访谈之列。通过调研，笔者发现，主要存在如下问题：

一、“运动式”的政府购买行为

在实地调查中发现，不少政府官员对政府购买的范围和标准缺乏明晰的认识，更多地只是把政府购买作为上级的一纸命令来进行操作和实施，或作为对繁重的社会管理和服务职能的一种解脱与释放，因此，在购买的具体细节上，要么过于刻板，要么过于随意，两极倾向非常明显。一方面，执行部门会严格按照上面的指令和程式来执行，而毫无顾及当地群众的具体需要和具体地情，所以，致使政府购买千篇一律，运动色彩较为浓厚。按照G市市委市政府的决策部署，2012年上半年G市132条街道都要全面推行家庭服务中心的运作模式，此决定比原有的预期至少提前了1—2年。可以想象，在这种高压下生产和提供出来的公共产品与公共服务，很难确保其多样化和个性化的特点，流于形式也在所难免。而且，从具体的服务项目来看，每个街道、社区所提供的服务内容也几乎没有明显的差异。在访谈中，不少的老百姓对此表现出了极大的不满（附访谈资料）。

JSJ120223某社区居民：社工机构提供的服务都是根据3+N的模式来设置的，3是指青少年、长者和家庭（必修的项目），N是指自选的项目，即根据街道本身的情况可以自己选择设置的项目，如残疾人多就可以设置残疾人服务，如外来工比较多可以设置外来工服务。说是有这些，但实际上有些服务项目形同虚设，设置了但不能提供应有的服务。你看我们社区残疾人有一千多人？但中心能容纳得了几个人？能服务几个人？

JSJ120119某社区居民：二楼家庭服务区，组织家庭聚会、家庭亲子活动、家庭家长间的讲座，聘请妇联的一些人士过来开展讲座，很多活动都在这里开展。中心一栋四层共一千五百平方米，因为格了很多不同的空间，走廊较多，显得有些不实用。

另一方面，由于最近几年G市市委市政府对政府购买公共服务的重视，不少领导干部也开始创新性地把本部门负责的一些常规性服务项目外包出去，美其名曰是转变政府职能的需要，实质是一种推卸责任或追求政绩的表现。他们往往把先行先试作为自己随意行为的借口，一旦操作不顺，立即收回，最终浪费的是大量的人力、物力和财力，同时也使政府严谨和责任的形象大打折扣。以上两种表现都是对政府购买的误读和滥用，势必会在一定程度上破坏政府购买的整体环境，从而影响政府购买的规范性和有效性。

二、政府、街道与社会组织之间权责不清，角色模糊

从理论上来讲，政府购买中的多元主体之间应是合作契约的关系，这就意味着无论是政府部门，还是企事业单位或非营利组织，彼此应是独立的、平等的。而事实上，不少层级的政府在具体操作中，仍然很难摆脱过去的管理方式，总是想着要去干预和操控服务机构。而作为竞标方的社会组织，在服务提供的过程中，对政府也存在着一定程度的依赖，政府、街道与社会组织之间权力界限模糊，角色不清（附访谈资料）。

JSJ120304梁某（负责残疾人服务）：中心与街道居委不是完全脱离的，有些事情光靠中心孤军作战是很难的，需要去协调其它部门，如残联的帮忙资助，这些需要与街道的沟通。部分中心很头疼跟街道居委合作，街道居委行政命令太多。

YHJ120721牛某（社工组织负责人）：社会组织跟政府合作时还处于比较弱势的状态，包括有时候沟通政府部门都比较强势。

一方面，政府角色模糊，致使购买模式标准不一。G市政府购买社工服务的具体模式主要有两种（如表1）。一种主要是由区(县级市)政府或委托区(县级市)民政局以项目管理和购买服务的方式向社会公开招投标，社会组织通过竞投取得家庭综合服务中心的经营权。另外一种则是由街道办事处作为主管部门，成立民办非企业(独立法人)单位来进行管理。原街道社区服务中心的事业编制、人员可转入街道的其他政务管理类事业单位或派送到家庭综合服务中心工作。对派送到家庭综合服务中心工作的原社区服务中心编制人员，仍按事业单位工作人员的相关规定进行管理。[4]调查中不难发现，在这种模式下政府的手仍然能相当清楚地见于家庭服务中心的日常工作中，所以，导致该机构的独立性不强。一旦遇到日常任务比较繁重的时候，一些政府机构和单位便往往习惯性地把派来工作的社工当“自己人”用，使得他们“不务正业”。像这样的“不务正业”，没事就好，一旦发生事故和纠纷，受害者的权益就难以保障。虽然说，在政府购买还不成熟的情况下，如此探索和操作是情有可原的。但如果从一开始就采用不同的标准，长此以往，必定会影响政府购买的竞争性和公平性，也势必会戕害社会组织的成长动力。

表1 G市政府购买社工服务的两种模式

另一方面，社会组织功能不明晰，发展亦步亦趋。调查中发现，中标的社会组织，无论是相对独立的组织，如具有高等院校背景的，还是由街道自主培育的组织，在工作中往往会趋向于主动接近政府部门，以寻求政府部门的政策与资金帮助。虽然这样对自身发展较为有利，但由于过于靠近政府，也极易丧失独立性，并使组织自身的宗旨和功能发生变化，导致志愿不足和非专业主义。同时，由于目前G市的社工机构还处于相对缺乏的阶段，所以，形式上本应是充分竞争的购买行为，在具体操作中，也往往会因为竞标主体的不足，而导致实质上的竞争弱化，从而形成畸形的买方市场，并最终导致社会组织的寡头化与垄断化，政府购买也会因失去公平而迷失公益。从2010年G市政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会的情况来看，出席的社工机构只有34家，这意味着政府的选择是非常有限的，甚至是无奈的。在访谈中，我们也听到不少的政府官员抱怨没有合适的、值得信赖的社会组织参与公共服务购买。因此，纵使对个别社会组织的服务效果不甚满意，也没办法真正地去兑现协议中的“不合格便淘汰”的承诺，因为根本无从寻找可替代的对象。正是由于竞争难以充分开展，所以服务的数量和质量也就难以保障。而且，对于仅有的这几家有资质的社会组织来说，一旦中标，至少在几年之内它们的地位是稳固的，政府的资源和政策倾斜无疑会给他们的发展壮大带来极大的优势，同一家社工机构承接多家家庭服务中心的现象也就在所难免。而如此下去，也势必会从另外一个侧面加大其他弱小社会组织的竞争成本，进而使不平等的买卖双方的权责关系进一步失衡。

三、资金短缺、不合理的拨付方式及管理漏洞

据了解，目前，财政拨款仍是G市政府购买公共服务的主要经费来源。以家庭综合服务中心为例，2010年试点街道的家庭综合服务中心建设经费由市和各区(县级市)财政局统筹安排，纳入市民政局和各区(县级市)民政局部门预算，每年200万元，试点期为两年。市财政主要负责家庭综合服务中心的人员、办公和活动经费；区财政主要负责场地建设所需资金。在拨付方式上经历了前后两种标准（如表3），第一种：项目资助方(区、县级市政府或其工作部门、派出机关、授权机构)、项目实施及管理方(街道办事处)、服务提供方(家庭综合服务中心承办机构)三方协议生效之日起15个工作日内，拨付第一年资助经费200万元的40%；在完成项目中期考核评估后15个工作日内，拨付30%；提交年度自评材料后15个工作日内，拨付20%；余款待完成项目年度考核评估后并视考核评估结果拨付。第二种：2011年7月，G市市委九届十一次全会审议的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》又将这一拨付标准调整为：合约签定生效之日起15个工作日内拨付55%；年度中期评估后15个工作日内拨付40%；年度末期评估合格后拨付5%。[5]

表2 G市政府财政拨款额度的前后两种标准

不管是哪种拨付方式，由于部门之间的衔接和协调原因，实际操作中仍然存在不少资金拨付不及时或拨付标准不统一等状况。根据调查显示，有相当比例的政府购买经费是在年末支付的，而前期的工作很显然会因为经费不足而受到牵制和影响。而且，对于那些由街道自行培育起来的社工机构来说，由于它们与街道之间的微妙关系，它们往往会获得更多的支持和关注，街道的扶持额度往往会超出最初的预算。也就是说，一旦辖区的家庭服务中心运转不顺，街道就可能会想方设法帮助其渡过难关，从而形成理论上所谓的共谋现象。相反，对于那些相对独立的社工机构来说，从其负责人和工作人员的言语中，也不难听出他们对未来发展的担忧（附访谈资料）。

YHJ120722牛某（社工组织负责人）：经费的拖欠问题，应该说这是一个普遍的问题，比如像我们组织，目前政府拖欠的经费就非常明显，说实话，下个月已经发不出工资了，如果经费不解决的话。

JSJ120309梁某（负责残疾人服务）：开展的服务经费，一个点一年是200万，但200万不是一次性拨款，是分期下拨的，有时候会等到评估过后，审核过中心财政后才拨款，若是没有供销社在背后的资金投入周转的话，是很难开展的。在收到财政拨款后再将钱还给供销社，达到财政平衡。

除了前面提到的资金拨付不及时之外，还有一个很重要的问题就是运作资金的匮乏。不少社工机构表示，目前，政府每年200万的投入其实仍是入不敷出的。就这个问题我们也访谈过市民政局的领导，他们表示，这个数目虽然是在多方权衡的基础上计算出来的，但从现实的角度来看，要维持一个社工机构的正常运转可能也是较为勉强的。所以，要组织一些大的活动，社工机构往往还需要去寻求赞助，这对社会组织本身的资源吸纳能力无疑是一种考验。而且，根据目前的税收规定，社工机构年末的经费余额还需要按照25%的比例收取所得税，如此下来，本来就紧张的工作经费就更捉襟见肘。所以，不少社工机构提出，今后将不会排斥对某些服务项目进行收费。还值得一提的是，购买资金的使用与监管也是当前的管理短板。据悉，目前，200万的购买资金是按照如下比例进行分配的：60%用于人员工资；10%用于督导；10%用于服务项目；10%用于管理开支；剩下10%用于税收和杂务。而由于缺乏对具体项目和细节的规范，以至于目前很多社工机构的资金使用不仅患寡也患不均，随意性和无序性问题比较严重。

四、考核主体的缺位错位、评估指标不科学以及考核的形式化

2010年7月23日，G市市民政局联合市财政局，向各区、县级市人民政府和市直有关单位印发了关于《G市政府购买社会服务考核评估办法（试行）》，该办法对考核评估的适用范围及原则、评估主体、评估标准、评估方法、评估的实施程序以及评估结果评价等原则性事项都做了明确的规定。该办法的出台和实施为政府购买的操作规范化起到了一定的指导作用。但是，由于该办法缺乏具体考核指标及其权重，因此，操作起来还存在很多问题。不少基层领导透露：一方面，由于政府购买公共服务工作具有较强的专业性，因此，他们还不具备实施严格的合同管理的能力。所以，在考核监督上，很多部门都难以形成独具特色的办法，而只能以完成任务似的将考核工作草草了事，至于考核的结果往往是追求表面上的相安无事。其实，很多领导都会产生这样的疑惑：政府投入几百万去购买社会组织服务，究竟值不值？这也就是说，作为购买方的政府部门，对于自己花钱所买来的这些服务项目，其效果如何，心里是没有明确答案的。另一方面，考核办法中虽然提出各部门可以尝试引入第三方进行考核，但在具体操作过程中，真正引入第三方进行考核的项目和部门还不多。还有，对于第三方的监督以及社会评估机构的行业自律等问题也还缺乏相应的制度建设，从而导致监督考核的效果难以达到客观真实。据悉，在试点期间，20个试点家庭综合服务中心的考核工作，G市是委托市社工协会来完成的，每年的投入经费是80万。从具体情况来看，目前G市社工协会作为第三方机构的角色定位还很值得斟酌。其直接主管部门是民政局，有相当部分民政局的领导在协会任职，也就是说该协会既代表政府的利益，又代表社会组织的利益，这就导致考核的公平性难以保证。而且在具体的考核实施办法方面也有许多不完善的地方，比如评审的标准还不够规范、专家库的管理与使用还不够成熟、具体指标的量化及其权重还不够完善、对社工机构经费使用状况的审计还存在漏洞等等，政府要真正地成为一个精明的买主，仍是相当困难的。另外，考核的形式化也会导致服务质量和效果的弱化。

五、社会公众话语权、参与渠道和回应性的缺失

在当前存在着一种错误观念，往往把政府购买视作政府与社会组织之间的一种独立交易行为，认为只要交易双方能够把握好各自的角色并承担相应责任即可，因而，在整个购买过程中，往往会忽略消费者——社会公众的意愿和需求。事实上，这种做法是非常错误的。这样的做法只会导致政府推动的积极性非常高，而公众则完全处于被动接受的状态。调查中我们就看到不少社区家庭服务中心门可罗雀，家庭服务中心的场地使用率非常低。理论上来讲，公众对服务项目的规划、设计、实施以及服务提供的主体、方式、数量、质量等问题都具有天生的敏感性和积极性。如果被服务者话语权和参与渠道缺失，就很难提高其对公共服务的满意度，也不利于公共服务效率与质量的改进。而有序的公众参与对于不断增强政府对公众服务需求的回应能力，提高公共服务的供给水平，推动政府责任的落实都具有重要的现实意义，同时也对推动公共服务从政府供给导向转变到公共服务需求导向起着关键作用。从实地调查的情况来看，无论是政府购买公共服务的政策制定或实施，还是具体购买事宜的操作、立项与监督，作为公共服务接受者的社会公众，其地位和权利在其中都没能得到实质性的体现。正如中山大学政治与公共事务管理学院王清博士说的那样，“实际上，公共服务外包与否，最终还是要‘消费者’——公众说了算。但现在公众需求的表达平台尚未广泛建立，导向作用并不明显。”这无疑需要我们在公众的需求表达、服务评价以及政府回应等方面做更多有益的探索。

六、对策思考

第一，着力提升政府与公众对政府购买的认知水平。政府购买作为一种新型的服务供给模式，势必会对传统的供给理念造成冲击。要通过思维的改造，为政府购买打造蓬勃的社会氛围和良好的社会支持网络。第二，建立政府购买的公平竞争机制。关键是要将社会组织与社区中的其他组织、单位和机构同等对待，让它们在同一平台下享有平等的政策和资源，并自由地发挥其对所在社区的影响和辐射作用，使它们能在此过程中公平竞争。第三，建立资金的投入保障机制和自我吸纳机制。将政府购买服务资金列入财政部门预算，同时建立政府购买公共服务财政投入的稳步增长机制。加强社会组织对社会资金的吸纳能力，通过其自身的影响力来提升自筹资金的数量和比例。可适当地尝试对一些专业性和个性化色彩比较浓厚的服务项目采取逐步收费的制度，由此来保障社会组织的良性运行和可持续发展。此外，还要加强对社工机构的经费管理与监督，通过定期的财务汇报与检查制度，确保购买资金的使用效益。第四，建立多元化动态评估机制。着眼建立一个政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元化动态评估机制，以促进政府购买的健康发展。第五，建立全过程的公众参与机制。尽可能地让公众参与到政府购买的项目论证、决策及招投标、监督等各个环节中来，通过诸如决策咨询、听证会、社区公众论坛、网络辩论等形式，确保公众的知情权和表达权，使公众的需求能在政府购买服务中得到充分的体现。同时积极探索并实施政府购买公共服务评价的公众满意战略，并以政府信息公开和反馈为基础，继续深化和完善政府回应机制。

[注释]

[1]贾西津、苏明、韩俊魁、孙杰.中国政府购买公共服务研究终期报告.亚行对华技术援助项目TA4790-PRC：改革支持和能力建设[Z].

[2]黄元宰，梅华.无锡“政府购买公共服务”的启示[J].江海纵横，2008，（2）.

[3]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010,（6）.

[4][5]张小琴.广州社区综合服务中心的发展及其经验探析[J].广州城市职业学院学报，2011,（12）.

责任编辑：温朝霞

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C916

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1003—8744（2014）01—0045—06

*本文系广东省哲学社会科学十二五规划课题（批准号：GD11CGL13）和2011—2012年广东培正学院重点科研项目（批准号：11pzppxm005）的阶段成果。

2013—12—8

何华兵（1979—），男，广东培正学院讲师，主要研究方向为公共管理与公共政策；万玲（1980—），女，中共广州市委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为政府治理与公民参与。