香港廉洁政府怎么做到了廉洁

■ 舒绍福

香港廉洁政府怎么做到了廉洁

■ 舒绍福

廉洁是维系一个政府兴衰存亡的生命线。廉洁政府是古今中外人们普遍追求的一种理想政府状态。“不受曰廉，不污曰洁。”廉洁是政府建设之本，廉洁的核心是干部清正、政府清廉、政治清明。20世纪60、70年代的香港政府贪污风气盛行，贪污贿赂甚至成为生活的一部分，从而引起市民强烈不满。为改变这种境况，香港特别成立了廉政公署，多渠道、多途径打击贪污，着力建立一个审慎理财、为民务实、高效清廉的廉洁政府。总结香港廉洁政府建设的主要做法及其成功要素，对于新形势下进一步理清廉洁政府建设的重大问题，促进我国廉洁政府建设，不无借鉴意义。

香港廉洁政府建设的主要做法

历史已经证明，廉洁是维系一个政府兴衰存亡的生命线。廉洁政府是清正廉洁取信于民的政府，是行政权力公共性、行政行为公开化、行政成本节制化和行政人员遵守廉洁的统一，是廉政与勤政的统一。为了赢得市民认同，实现政府廉洁，香港政府采取了一系列卓有成效的举措。

成立独立的反贪污组织，促进政府廉洁

香港曾是个贪腐盛行的社会，当时香港政府有的部门贪污问题严重，警队情况尤甚，市民对此强烈不满。1974年2月15日，作为独立的反贪污组织，廉政公署成立了。正如报道所说：“香港廉政公署成立，如良医诊病，捏住政府机构的痼疾所在，香港由此才真正迎来了廉洁黄金时代，成功地实现由乱到治的历史转变，并成为公认的世界最廉洁的地区之一。”

香港廉政公署精确的职能定位、合理的制度设计、严格的法律规定和科学的程序保障，为香港成就廉洁政府奠定了坚实的基础。作为独立的反贪污组织，廉政公署独立于香港政府的架构之外，廉政专员直接向行政长官负责。廉政公署基本架构是由廉政专员及其下属的执行处、防止贪污处和社区关系处所构成，在职人员约1300人。当前，根据《香港特别行政区基本法》之规定，廉政公署全权独立处理一切反贪污工作，其执行处、防止贪污处和社区关系处三管齐下对抗贪污，并分别行使调查、预防和教育的职能。执行处人数最多，大约1000人，是香港廉政公署的调查部门，负责接受、审阅和调查有关贪污的指控。防止贪污处约60人，主要负责审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，以减少可能出现贪污的情况，同时该处亦应私营机构的要求，提供防贪顾问服务。社区关系处约200人，行使教育职能，主要工作是深入社区，通过采用多种可资利用的手段，广泛推广肃贪倡廉的信息，与市民面对面地接触，推动各界人士采取预防贪污的措施，提倡诚实和公平的正确价值观。

香港廉政公署“三位一体”的架构，为香港政府的廉洁高效提供了组织保证：“一方面通过执行处全力肃贪，让腐败分子逢贪必被抓而‘不敢贪’；另一方面则将反贪重心前移，通过审核政府部门的法律文件、工作程序等工作，堵塞贪污漏洞，使相关人员‘不能贪’；同时通过教育宣传让市民‘不想贪’，培养反贪防贪和廉洁自律的深厚土壤。”

确立制度防贪理念，防止贪污舞弊行为

廉洁政府以“廉洁”为中心，公职人员是政府行政的主体。因此，公职人员是否廉洁守法，是廉洁政府一个最明显的标志。这就要求，公职人员首先应该自身清廉，奉公守法， 勤政为民，不以权谋私，不收受贿赂，不贪赃枉法。但要实现这样的目的，仅仅靠公职人员自律是不够的，制度还是不可或缺的。制度更具有根本性、全局性与长期性。没有制度，廉洁政府建设无法做到有法可依、有章可循。为此，香港政府树立了制度反贪理念，通过建立健全各种条例、指令，旨在从源头上规范公职人员的行为，防止公职人员贪污腐化。

《防止贿赂条例》是防止利益冲突、规管香港公职人员的重要法律条例和制度设计，也是促进廉洁政府建设的重要制度设计。该条例第3条规定：“任何订明人员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯罪。”对于违反第3条规定的公务员，最高惩罚是罚款10万元港币，入狱1年。该条例第4条规定：“任何公职人员索取或接受利益，作为执行职务的诱因或报酬，即属违法；而提供利益者亦属违法。”对于违反第4条规定的公职人员，不论其是在香港还是外地，只要索取或接受任何利益，即属于违法，最高惩罚是罚款50万元港币，入狱10年。该条例第10条规定：“任何政府雇员或曾为政府雇员，所维持的生活标准高于其现在或过去薪俸相称的标准者，或所支配的财富与其现在或过去薪俸不相称者，除非能做出圆满解释，否则即属违法。”对于违反第10条规定的公职人员，最高惩罚是罚款100万元港币，入狱10年。另外，该条例第5条规定：“任何公职人员索取或接受利益，作为在合约事务上给予协助或运用影响力的诱因或报酬，即属违法；而提供利益者亦属违法。”该条例第8条则规定：“任何人经任何政府部门、办事处或机构与政府进行任何事务往来时，无合法权限或合理辩解而向受任于该政府部门、办事处或机构的订明人员提供任何利益，即属犯罪。”《防止贿赂条例》中所指的订明人员包括政府委任官员及公务员。利益则包括金钱、礼物、贷款、佣金、职位、合约、折扣、服务、优待及免除法律上全部或部分的责任等等，但利益不包括款待。款待指供应即场享用的食物或饮品，以及同时提供的其他款待，例如歌舞表演等。款待必须当场享用，且不可过分奢华和频繁。

不仅如此，由于大量私营机构也涉及公众利益，如上市公司贪污案件、商业回扣等，实际上都直接或间接地侵犯了消费者权益，而且企业作为社会的微观经济主体，如果其贪腐行为不被纳入调查范围，整个社会清廉也将不复存在，政府亦不可能独善其身。因此，廉政公署也将私营机构和私人企业纳入调查范围。根据《防止贿赂条例》第9条之规定:“任何代理人在未得到委托人许可的情况下，索取或接受任何与其职务有关的利益，均属违法。”如果违反该规定，最高惩罚是罚款50万元港币及监禁7年。

《公务员事务规例》是香港特别行政区的行政指令，明确阐明了公务员应有的行为及责任，包括接受款待的规定、申报利益冲突、申报投资以及离职、退休后接受有薪工作的规定。如果公务员违反相关规定，可以处以警告、罚款、降职、开除以及没收退休金等纪律处分。

坚守审慎理财、量入为出的财政原则，建设廉价政府

廉价是廉洁政府题中之义。廉洁政府建设，既要求政府官员做到清正廉洁，又要求政府能够实现低成本和高效率，是一个廉价政府。早在一百多年前，马克思总结巴黎公社经验时就指出: “公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号。”多年来香港政府一直坚守审慎理财、量入为出的财政原则，善用公帑，建设节俭的廉价政府，避免为日后的政府带来沉重负担。

香港公共财政理念奉行的是审慎理财、量入为出、简单而低税率的税制，以及市场主导、政府促进的方针。审慎理财是香港政府理财的最高原则，政府在制定预算方案时，坚持量入为出的原则，保持收支平衡，以及预留庞大的财政储备应付突发情况。根据审慎理财、量入为出的财政原则，香港政府开支必须做到合理、节约，政府自觉规范自己的行为，减少、杜绝奢侈浪费，不与民争利，公营部门不多占社会资源，且政府开支的增长在一段期间内不得超越整体经济的增长。香港政府财政预算具有较强的约束力，一旦制定了赤字预算，也会要求在中期预算中取得平衡。另外，香港充裕的财政储备也是弥补财政赤字的有力工具。香港公共财政本着公共效益、效能最大化原则，能够廉价高效地向民众供给具有覆盖面广、竞争性弱的基本公共服务和公共产品，提升了香港整体竞争能力，改善了社会素质，推动了香港经济健康、持续增长。

注重廉政教育，加强诚信管理，签订廉政合同，建设诚信政府

廉政教育是廉洁政府建设的基础性工作,是构建惩治和预防腐败体系的重要组成部分。香港政府在建设廉洁政府的进程中，既重视制度上的规范，也重视廉政教育及宣传，尤为重视通过诚信管理，提升廉洁文化，打造诚信政府。

一方面，开展广、深、专的廉洁教育及宣传，教育人心，改变人的想法，树立防贪意识。公务员入职时，就要接受防贪培训，而且在其职业生涯中还有持续性的一般性和专题性的防贪培训。防贪教育不但走进大中小学课程，而且还进入幼儿园课程之中。同时，廉政公署不但走进社区，通过演艺晚会、创作比赛、制作真实个案改编的电视剧等多种形式举办防贪活动，深入民心，还与商会、会计师工会等专业团体携手，举办防贪讲座。

另一方面，加强诚信管理，防止利益冲突，提升廉洁文化。利益冲突处理不当、以权谋私、滥用职权等都能引发诚信问题。廉政公署倡导共建廉政，实施公务员廉洁守正计划，积极协助公务员事务局制定有关诚信的行政指令，协助政府部门制定员工操守指引，防止公职人员出现利益冲突问题。政府部门应委任处长或副处长为“道德”主任，定期与廉政公署防贪处会面，安排防贪审查项目的开展，安排政府部门内部针对不同层级公务员的防贪讲座，以及安排与政府部门有外包业务的承包商员工的防贪讲座。与此同时，还要求政府部门在外包合约里加上防贪条款，与承包商签订廉政合同。如要求承包商或供应商申报在履行合约时出现的利益冲突情况，禁止他们在执行职务时接受或提供任何利益。

香港廉洁政府建设的主要经验

短短数十年，香港成就了一支廉洁、高效的公务员队伍，政府服务公开、公平公正、廉洁高效，并跻身全球最清廉地区之列，在亚洲仅次于新加坡，其建设廉洁政府的主要经验是：

一是政府决心最关键。反腐败的改革只有在高层领导人持之以恒的推动下，才能克服利益集团的抵制与官僚习性。正因为有香港特区政府和特首的全力支持，以及政府各个部门的紧密配合，香港的廉政建设才能不断取得新成就。香港政府每年为廉政公署支出9亿港币办公经费，不仅为防贪反贪提供了充足资源，而且也彰显了政府的反腐决心。

廉政公署的独立性，也反映了香港社会治理腐败、建立廉洁政府的坚强决心。廉政公署直接向特区首长负责，无论是机构本身，还是人事、财政以及办案上，都较为独立。廉政公署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命。廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不是公务员，不受公务员委员会管辖。廉政公署经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制。廉政公署具有独立调查权，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，必要时亦可使用武力，而抗拒或妨碍调查者则属违法。机构独立、人事独立、财政独立及办案独立，确保廉政公署从体制及运行上切断与可能形成掣肘的各部门之间的联系，从而使反贪肃贪“一查到底”成为可能。

二是法定权力最有力。健全有效的法律赋予廉政公署法定的权力。《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》等赋予廉政公署法定的权力，既有调查所有贪污及选举舞弊案件的广泛调查权力，以打击贪污，也具有审查政府及公营机构的工程程序、提出改善措施的权力，还有推动防贪教育的权力。

三是市民支持最重要。没有香港市民的支持，香港廉政工作很难推进，廉洁政府建设也步履维艰。如此所述，20世纪60、70年代，市民对香港政府的廉洁状况极度不满，其中对政府部门及公共机构的贪污举报占据所有举报数字的86%。随着廉政公署工作的不断开展，香港市民从最初的质疑很快走向信任和支持。在近些年每年民意调查中，95%以上的香港公众支持廉政公署工作，信任廉政公署工作，而且74%贪污举报都是具名投诉。正是由于有了广大香港市民的鼎力支持，香港廉洁政府建设才有坚实的基础。

四是监察力量不可缺。作为一个反贪调查机构，廉政公署的独立性又只能是相对的。如果没有有效的监督与制约，廉政建设也难以取得良好的成绩。为了确保廉政公署自身的廉洁高效，香港政府又设有完备的监察与制衡机制，防止权力被滥用。

首先，廉政公署要接受行政长官的直接监督，廉署虽不受政府其他部门辖制，但廉政专员需向特区行政长官负责，并需定期向特区行政会议汇报廉署工作。同时，行政长官还通过委任贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会等四个委员会，对廉政公署实施间接监督。

其次，廉政公署要受到立法会监督、司法监督等。立法会有权赋予或撤销廉政公署的权力，并要求廉政专员出席立法会会议，也有权要求廉政专员就其政策及经费问题接受议员质询。廉政公署行使某些权力前，必须事先获得法庭的准许，接受司法监督。同时，廉政公署会谨慎研究法官就调查工作所提出的意见或批评，并检讨执法程序，确保权力不被滥用。

再次，内部监察也促进了廉政工作的诚信高效。廉政公署要求职员恪守最高的诚信水平。廉政公署自成立以来就设有一个内部调查及监察单位，名为L组。专责调查监督廉署工作人员，以确保自身清廉高效。L组高度保密，不在廉政公署总部大楼办公，至于他们在哪里，有些什么职员，就连在职的廉政公署人员都不知道。而独立运作的廉政公署事宜投诉委员会，也能有效地监察及覆检所有涉及廉署及廉署人员的非刑事投诉，以及监察针对廉署的职务投诉。委员会成员由行政长官委任，主席由行政会议成员出任，其他委员包括行政会议及立法会成员和社会贤达。

另外，传媒监督也是香港廉洁政府建设成功的要素之一。对腐败的“零容忍”，为廉洁政府建设营造了良好的社会氛围，而极为发达的香港全媒体，使得政府的一举一动都在“太阳”之下，透明公开。

五是廉洁教育不可无。建设廉洁政府，观念要先行。观念不变，行为很难改变。净化人的思想，变革人的观念，要依靠教育。无论时代如何发展，都必须将廉洁教育构筑成为预防腐败体系工程的“前沿哨所”。香港政府非常重视诚信管理和廉洁教育，通过形式多样、生动活泼的防贪教育、防贪培训，走进学校，走进社会，深入人心，从心灵深处建筑起防止思想变质和利益冲突的道德底线。

（作者单位：国家行政学院政治学教研部）