新型城镇化背景下苏北农村承包土地经营权流转问题研究——基于徐州市三县一区的调研

石淑华

（江苏师范大学商学院，江苏徐州 221116）

新型城镇化背景下苏北农村承包土地经营权流转问题研究
——基于徐州市三县一区的调研

石淑华

（江苏师范大学商学院，江苏徐州 221116）

土地经营权；流转；新型城镇化；工业化

农村土地承包经营权流转对于推动我国农业规模经济、提高农业生产效率具有非常重要的作用。徐州农村土地承包经营权流转流转带来的效益具体表现为：农业现代化水平不断提高，农业适度规模经营日益凸显；农业产业结构得到调整和优化，促进了现代农业的发展；农民收入实现多元化，且有较大幅度的提升。在新型城镇化背景下，农地流转必须打破“三农”格局下发展的束缚，同步推进工业化、城镇化、农业现代化，有计划地通过工业化与城镇化的深入发展来转移农村劳动力，实现人的城镇化，加快农业现代化。

以党的十六大为界限，我国农村承包土地经营权流转（以下简称为“农地流转”）经历了两个发展阶段：即1984—2002年的缓慢发展时期和2002年至今的快速发展时期。1984年中央“一号文件”鼓励耕地向种田能手集中，尤其是1992年邓小平提出了农业在家庭承包经营的基础上开展规模经营，但直到2002年的近20年里，农地流转发生率一直很低。主要原因在于，从宏观制度来看，这期间的农村改革并没有直接针对城乡分割的二元体制，整个计划经济体制时期形成的户籍、就业和社会保障等制度改革并没有实质性的突破［1］。因此，当时的承包土地经营权的流转具有期限的短期性、行为的非市场性、价格的非经济性、范围的有限性。从2002年开始，在城乡发展一体化战略快速推进的背景下，农村承包土地经营权的流转进入快速发展时期。尤其是2008年10月党的十七届三中全会提出了土地承包经营权流转的原则、方式。2013年党的十八届三中全会再次提出加快构建新型农业经营体系，在稳定农村土地承包并保持长久不变的情况下，赋予农民对承包地的流转权。徐州市农地流转始于2003年。这一年市委、市政府两办专门下发了《关于规范土地流转工作的意见》。然而，受国内宏观政策因素的影响，农地流转滞后，适度规模经营发展不快，在一定程度上影响了现代农业发展和农民增收。2009年，徐州市两办又下发了《关于大力推进土地承包经营权流转、加快发展农业适度规模经营的意见》（简称《意见》），明确提出了指导思想、基本原则、具体指标、管理与机制创新、政策扶持与配套服务等比较完整的制度。至此，拉开了徐州市农地流转的大幕。

一、徐州市农地流转的现状与特点

徐州是个农业大市。农村人口685.6万人，耕地面积800多万亩，实行家庭承包经营面积741.50万亩。2013年底，流转土地面积329.77万亩，其中出租145.80万亩，转让8.74万亩，互换19.34万亩，转包119.79万亩，股份合作30. 13万亩，其他形式流转5.97万亩（见表1）。

表1 徐州市农业承包土地流转的基本情况（单位：万亩）

总体看来，徐州市农地流转具有以下特点：

其一，流转速度比较快，流转率逐年提高，但增幅逐年下降。在2009年徐州市两办下发的《意见》中，提出到2012年，全市农村土地流转面积力争达到200万亩，流转率为26.7%。实际上，2012年流转面积已高达307.55万亩，超过100万亩，流转率为41%。2013年，土地流转面积又增加了22万亩。另外，《意见》中提出土地入股面积达到20万亩，而实际上也是超额完成，达到32.55万亩。但是流转的增速是逐年下滑的。尤其是与2012年相比，2013年徐州市下辖的丰县、沛县、新沂市的承包地流转面积都在减少，丰县、沛县更是减少了3万多亩（见表2）。

表2 徐州市三县一区农村土地承包经营权流转的基本情况（单位：万亩）

其二，不同区域的流转规模参差不齐，差异较大。流转速度最慢、规模最小的是丰县和新沂市，2013年底流转面积都在30多万亩，流转率为30%多一些，比徐州市平均流转率低10个百分点。沛县的流转速度最快、规模最大。2013年底流转面积为73.4万亩，流转率高达80%，几乎是市平均水平的一倍。

其三，流转方式较多，但以转包和出租为主。尽管徐州各市县农村承包土地经营权的流转采取了出租、转让、互换、转包、入股等多种方式，但以出租和转包为主，二者流转的比例分别占流转面积总量的44%和36%，二者之和超了80%。这就使得农民只能获得有限的土地租金收益。相反，作为农民能够分享土地增值收益的入股方式，位居第三，其流转的土地面积不到10%。

其四，流转模式越来越规范有序。土地流转模式分为农户的自发流转（即农户将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定）和政府有组织的流转（即在尊重群众意愿的基础上，由村组统一“收回”经营权限制，发布流转信息，寻求承租方，再转租给承租方）。目前，徐州市土地流转由以往农户之间的封闭性、自发性的流转向由政府引导的有组织性、有序性转变，合同签订率都在90%以上。丰县有组织地流转土地面积26.74万亩，占流转总面积的71.3%［2］；铜山区有组织的土地流转占流转面积的72%［3］。流入、流出双方都认为由镇村作保障，且有规范性协议，能够放心经营和合力调整租金，这种有组织的流转模式是流转双方最易于接受的。

其五，流转集中度日益提高，逐步向家庭农场、合作社、专业大户、农业龙头企业等新型经营主体流转，直接促进了新型经营主体的发展。截止到2013年底，全市工商登记合作社10560个，其中合作联社176个；家庭农场2141个，其中1123个经农经部门认定备案，798个在工商部门注册登记；土地股份合作社402家；托管服务已覆盖110个镇、1226个村［4］。

表3 丰县规定的农地承包流转指导价格

其六，制定了科学的土地流转指导价格，探索建立合理的土地流转价格增长机制。2009年，徐州市规定农地流转的指导价为600元/亩，各县（市）区可参照这一标准，结合当地农业产出效益、土地供求状况、设施配套、流转期限等因素，确定本地区土地流转的分类指导价。沛县水田一般租金为1000—1200元/亩·年，旱田为800—1000元/亩·年。丰县规定得更为具体、详细（见表3）。另外，根据粮食价格的波动和土地产出效益的提高情况，合理制定土地流转价格增长机制，基本上3—5年调整一次租金标准。而农民自发流转农地的按市场自然形成的价格自行确定，但一般低于政府指导价。

二、徐州市农地流转的效益分析

自2009年徐州市不断加快农地流转以来，农业现代化水平不断提高，农业适度规模经营日益凸现；农业产业结构得到了调整和优化，促进现代农业的发展；农民收入实现了多元化，且有较大幅度的提升。

首先，农业现代化水平不断提高。农业现代化水平可以用机械化、化学化、机械使用量等指标来表示。徐州市自2009年快速推进承包土地经营权流转以来，机耕面积、机播面积、机收面积都快速提高，2012年分别占耕地面积的94%、70%、79%；农用化肥施用量在2010年达到峰值后逐渐减少，2012年降低了4.6%；主要农业机械使用量在2005—2009年经历了缓慢增长甚至下降的过程后，2010年有大幅度的提高（见表4）。

表4 徐州市农业现代化情况

其次，现代农业日益显现。农地流转的目的之一就是实现土地适度规模经营，促进高效优质农业的发展，进而优化农业结构。铜山区流转土地主要用于发展优质高效农业、养殖业、蔬菜、生态园建设；丰县主要是扩大果品、食用菌、洋葱、苔蒜、牛蒡等特色优势产业；新沂市形成了棋盘镇马陵山“五花园”瓜果花木园区、骆马湖水产养殖区、时集镇白石村与山东村的水蜜桃种植园、马陵山镇十里长沟果蔬带、高流—邵店—新安花木、草桥—新安—马陵山镇鲜切花基地等特色优势产业。因此，从徐州的农林牧渔业总产值构成来看，农、林、渔所占比重逐年下降，而牧业、农业服务业所占比重逐渐提高，农业产业结构得到优化。

表5 徐州市主要年份农林牧渔业总产值构成（单位：%）

再次，农民收入实现了多元化，且增幅较大。徐州农村人均占有耕地1.3亩，户均经营土地不到4.4亩。如果农民只经营土地，每亩收益不到1000元，农民收入有限。通过引导和推进农地流转，农户不仅可以收取土地承包款，还可以外出打工或者就地被吸收而增加工资性收入。如果是土地入股，农户还可以在年终根据盈余情况按股进行二次分红。以2005年在沛县潘庄村开展的土地股份合作社改革试点为代表，2005年每股实行600元保底收益加按效益分红，2005、2006、2007年三年每亩土地保底加分红都在800元以上，另外在家的劳动力到合作社打工还可收入3000元/人·年。丰县赵庄镇临风果蔬专业合作社流转租种农民土地2000亩。租金每年每亩双800斤小麦玉米，村民在合作社打工获得工资性收入3000元/人·年。铜山区张集镇二陈村绿园土地股份合作社种植1600亩富硒水稻，人均增收2000多元。2013年3月在铜山区棠张镇跃进村成立的徐州市利民谷物专业合作社，流转2500亩土地进行股田制经营，每亩地合作社保底给付村民1000斤粮食，即双500斤小麦和水稻，或者按每股每年1000元人民币进行分配，年终村委会、合作社、入股农户按3：3：4的分配比例进行分红，人均增收3000元。对于流入农户来说，由于土地资源量增加，可以通过规模经营来增加收入（见表6）。

表6 徐州市三县一区转入土地经营效益（单位：亩）

三、徐州市城镇化的基本概况

改革开放以来，徐州市城镇化建设经历了缓慢发展—快速发展—稳定发展的过程。总的看来，徐州市城镇化建设存在以下几个问题：

1.城镇化水平提高较快，但与苏南、苏中仍有较大差距。2006—2012年，徐州市城镇化水平每年以近2个百分点的速度提高，由2006年44. 8%提高到2012年的56.7%。尤其是2010年区划调整，徐州市区范围新增铜山区，城镇化率增加了4.8%。苏南城镇化率由2006年67.1%提高到2012年的72.7%，虽然徐州与苏南的差距在缩小（见表7），但目前仍落后16个百分点。

表7 江苏省城镇化水平比较（单位：%）

2.土地城镇化快于人口城镇化。1990—2012年，徐州市区面积由184.5平方公里增加到3040平方公里，增加了15.5倍，年均增长速度为124. 2%。按常住人口计算的非农业人口由138.26万人增加到665万人，增加了3.8倍，年均增长速度为22.9%。市区面积的增长速度是人口增长速度的6倍（见表8）。因此，人口密度降低，由4916人/平方公里减至1056人/平方公里。

表8 徐州市城镇化水平（单位：%）

3.城镇化进程慢于工业化进程。2012年，徐州市农业产值降至9.4%，但农业就业人口比重为27.8%，农业转移人口的速度慢于农业产值下降的速度，城镇化水平比工业化水平慢了18个百分点（见表8）。

4.县域城镇化建设速度比较快，但工业化滞后。近年来，徐州市县域城镇化建设速度较快，城镇化水平均高于徐州市。但是，除了铜山区处于工业化的中期阶段外，其他县市仍处于工业化的初期阶段，第一产业的产值比重比较高（见表9）。

表9 2012年徐州市县域经济情况

四、新型城镇化背景下徐州市推进农地流转的路径与策略

减少农民才能富裕农民，推进农地流转成为越来越多人们的普遍认识，而新型城镇化发展战略为徐州经济与社会发展提出了更高要求。徐州市农地流转必须打破“三农”格局下发展的束缚，同步推进工业化、城镇化、农业现代化，有计划地通过工业化的深入发展来转移农村劳动力，实现人的城镇化，加快农业现代化。

首先，深入发展工业化。徐州市第二、第三产业的就业结构与产值结构分别相差了10个百分点，为此，必须围绕着主导产业进行科学布局，加快转型，带动农业劳动力的非农转移。在装备制造业、能源业上，要积极发掘产品内涵，增强产品自主创新能力，成为拥有自主知识产权和持续创新能力的创新型企业，从“徐州制造”向“徐州创造”转型。在食品业方面，借助于县域大规模的农产品种植、养殖基地和良好的农产品加工基础，充分发挥资源富足、区位优越、劳动力充足等优势，大力发展特色农业的加工业和劳动密集型产业，并向县城和中心镇聚集，增加县域非农就业机会，扶持农民创业就业，形成城乡分工合理的产业发展格局。

其次，增强文化软实力，引领产业发展。（1）产业文化引领主导产业升级。装备制造、食品两大支柱产业均传承演绎着中华民族传统文化，如何披上一件“时尚”外衣，就要致力于产业文化创意设计平台，建设文化产业聚集区，开辟集参观产品生产流程、精品展示、特色文化于一体的文化游线路，让产品体现中国传统文化的精髓。同时，借助于高校和专家学者，设立中国传统食品的研发平台，让中国文化渗透在生产实践和品牌经营中，成为推动企业发展的核心价值理念，进而提升徐州的文化品味，提高城镇化建设的层次。（2）旅游文化促进第三产业的发展。旅游业的发展对于增加地区收入、解决居民就业有着非常重要的作用，如何整合和提升旅游业是徐州城镇化建设的一个重点和难点。同时，旅游业的发展还可以带动餐饮、住宿、金融等第三产业的发展，优化第三产业。因此，徐州充分挖掘两汉文化、军事文化、山水文化、养生文化、民俗文化五大旅游文化资源，结合区域特色产业吸引游客，深度开发徐州的旅游文化资源，全力提升徐州旅游业发展的能力。（3）地缘文化促进现代服务业的发展。徐州地处苏、鲁、豫、皖四省交界，为东部沿海与中部地带、长三角经济区与京津冀经济区的结合部，素有“五省通衢”之称，京沪、陇海两大铁路在此交汇，京杭大运河傍城而过，公路四通八达。如何利用得天独厚的地理优势发展现代流通业是徐州的一大难题。为此，必须构建遍布城乡的商业网点，提升特色街区和专业市场，加大中心商圈的培育，推进物流业的加快发展。

第三，推进工业化与城镇化的协调发展。工业化引领城镇化发展是世界城市化发展的一般规律，徐州形成的城镇化滞后于工业化的不良局面，特别需要加快城镇化建设的步伐，推进工业化、城镇化的协同发展。（1）徐州市应该利用现有的产业优势，加快城镇户籍制度、住房制度等改革，推进外来农业人口的市民化进程，提升城市的人口聚集能力，提高建成区人口密度，让外来人口成为工业化持续发展的人力资源。（2）坚持大城市和小城镇分工协调，优化城镇化发展格局；优先发展特色镇、重点中心镇的“小城镇、大战略”。（3）加快发展第三产业，提升服务业特别是生产性服务业的就业能力，为城镇化发展提供完备的生产生活服务体系，推进城镇化深入发展。

第四，促进城乡一体化发展。近年来，徐州县域城镇化水平有了实质性提升，但是，对于行政机构上的社区居委会，并没有真正实现规划、设施、交通、生活配套的城镇化。今后各县镇以城乡一体化规划的高标准，打造发达的、生态型、宜居型城镇，形成“大城市+小城镇+社区”的城乡一体化发展格局，以此来带动工业化、农业现代化的协调发展。同时，加快推进教育、社保等城乡公共服务均等化战略，加大农村社会保障的财政投入力度，建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸。

农地流转改革牵涉甚广，不仅是一个现实的经济问题，也是一个高度敏感性和复杂性的政治和社会问题。因此，一方面要顺应经济社会发展的趋势，尊重农民的权力与选择；另一方面，必须打破传统的路径依赖，从农业之外寻求流转之路，以工业化和城镇化的深入发展促进农村劳动力的就业转移，进而带动农地流转。

［1］袁铖：《城乡一体化进程中农村土地承包经营权流转制度创新研究》，《宏观经济研究》，2010年第10期。

［2］丰县人民政府：《丰县经济发展与农村土地流转工作汇报》。

［3］中共铜山区委农工办：《铜山区农村土地流转情况汇报》。

［4］中共徐州市委农村工作办公室：《关于徐州市农村承包土地经营权流转情况的汇报》。

The Research of Contracted Land Management Rights'Transfer in Subei Rural Areas under the Background of New-Type Urbanization——Based on the investigation in three counties and one district of Xuzhou

SHI Shu-hua

（School of Business，Jiangsu Normorl University，Xuzhou 221116，China）

the transfer of ruarl contracted land management rights；new-type urbanization；industrialization

The transfer of ruarl contracted land management rights has a very important role in promoting agricultural economies of scale and improving the efficiency of agricultural production in our country.This paper analyzes the benefits of farmland circulation basised on the introduction of basic characteristics of rural contracted land management rights' transfer in Xuzhou.Benefits are specifically embodied in the continuous improvement of agricultural modernization level，the increasing appearance of agriculture moderate scale management，the adjustment and optimization of agricultural industry structure，the development of modern agriculture，the substantial lifting of farmers'income and the achievement of income diversification.This paper further studies on the situation of rural farmland circulation in Xuzhou，indicating that Xuzhou's farmland circulation must break the bondage of development under the pattern of"three agriculture problems" and synchronously promote the development of industrialization，urbanization and agricultural modernization.Through the further development of industrialization and urbanization to prepensely transfer rural labor force，realize population urbanization，and speed up the development of agricultural modernization.

F301.3

A

2095-5170（2014）04-0124-06

［责任编辑：邱 健］

2014-04-15

本文系2013年国家社科基金一般项目“基于扩大内需的新城镇化发展模式研究”（项目编号：13BJY052）、2011年度江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“‘世界视野’下深化马克思主义经济学中国化问题研究”（项目编号：2011SJB790026）的研究成果。

石淑华，女，辽宁辽阳人，江苏师范大学商学院教授，博士。