清末民国时期南疆地方行政建制改革与城市发展

何一民

（四川大学历史文化学院，四川成都 610065）

清末民国时期南疆地方行政建制改革与城市发展

何一民

（四川大学历史文化学院，四川成都 610065）

新疆；南疆地区；行政建制；城市发展

关于晚清新疆地方行政建制研究的论著较多，但较少有人将其与城市发展相联系。自古以来，中国的城市多为行政中心，城市的兴衰变化受到政治行政因素的影响甚巨，新疆虽然僻处西北边陲，但仍然表现出这一特性。南疆城市历史悠久，清代以后南疆由于特殊的区情，在地方行政行建制上实行的是军府制下的伯克制与札萨克制，伯克制与札萨克制在相当程度上制约了经济要素和社会要素在区域与城市之间的自由流动，因而制约了城市的发展。晚清新疆建省，在南疆以府县制取代伯克制及札萨克制，由此推动了南疆城市的发展。民国建立后，进一步发展以县制为主的地方行政制度，随着建制县数量的增加，城市数量也相应增加，城市规模也不断扩大，由此奠定了20世纪中叶以后南疆城市的发展格局和城市体系的雏形。

20世纪上半叶，对于中国来讲是多灾多难的时期，中国在战乱和变动中曲折发展，国内外形势瞬息万变，城市发展也体现出鲜明的时代特征。新疆是中国的重要组成部分，在20世纪上半叶也发生了巨大的变化，在此期间，新疆各区域的城市在政治、经济、文化等方面的发展受到了战争和革命的洗礼，其中城市出现较大发展与变化，新疆因“三山夹两盆”的自然地理环境在地域上分为南疆与北疆，南、北疆的城市虽然在清末民国时期都出现了较大的发展与变化，但这种变化也因区域自然环境的差异和社会、政治、经济的差异而表现出差异性。因此，研究此一时期新疆城市与社会的变迁，不仅要从新疆全区域来分析，而且还需要在新疆内部分区域来考察。清末民国时期对南疆城市发展产生影响的因素甚多，其中地方行政建制的改革影响甚巨，清末新疆建省和“新政”改革，以及民国时期不同阶段的行政制度改革，都对南疆地区的城市发展产生了巨大的影响。

一、晚清南疆地方行政建制改革与城市发展

行政区划是指国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。行政区划的层级划分与国家政策规划、区域面积、地理条件、历史传统、民族分布、地区差异及人口密度等因素密切相关。行之有效的行政区划设置可以促进城市的发展，“行政区划是我国行政管理的重要手段，也是政权建设的重要组成部分，尤其在市制建设上，对促进生产力的发展和城市空间合理布局，建立科学的社会经济网络，完善国家行政管理体制，都具有重要意义”［1］。对南疆来说，不同历史时期行政区划的设置也在不断地变化，中心城市也随之逐渐形成和发展，并初步形成了区域性城市体系。

清代中前期，清王朝在南疆实行军府制下的伯克制和札萨克制，以适应当时盛行的农奴制，各大小伯克等分别管理当地城乡大小事务，清廷仅在南疆八城分别派驻城大臣对伯克进行管理。南疆城市与城市之间缺乏政治、经济与文化的有机联系，经济要素和社会要素的自由流动受到一定程度的限制。在此体制下，南疆的城市发展相对缓慢，数量也相对较少。

（一）晚清新疆地方行政建制改革与城市发展

同光年间，新疆出现长达十余年的动乱，在平定动乱后，清朝统治者开始认识到，原来在南疆所实行的管理制度已经不能适应发展的需要，因而将新疆建省提上日程。光绪十年（1884），新疆省正式建立，刘锦棠被任命为首任新疆巡抚。在新疆建省前后，清政府相继在新疆进行了地方行政建制改革，在全疆范围内普遍设立道府州县，其地方行政建制与内地相同，由于行省和府县制代替了原来混乱的伯克制和札萨克制，使新疆分散的管理大权归于巡抚，因而有利于边疆地区政权巩固和民族团结，对中央政府加强对新疆的统一管理也起到重要的推动作用。

新疆建省后，清政府在南疆迅速进行了府县制改革，重新划分了南疆的地域管辖范围，对该地区的行政区划进行了调整。清廷在“回疆东四城设巡道一员，驻扎阿克苏；该道以守兼巡，为兵备道，督饬所属水利、屯垦、钱粮、刑名事件，抚驭蒙部，弹压布鲁特，稽查卡伦。喀喇沙尔拟设直隶厅抚民同知一员，治喀喇沙尔城。库车拟设直隶厅抚民同知一员，治库车城。阿克苏为古温宿国，拟设温宿直隶州知州一员，治阿克苏城；拜城县知县一员，治拜城，归温宿直隶州管辖”［2］。光绪八年（1882），清廷在温宿直隶州置阿克苏道，领温宿直隶州和喀喇沙尔、库车、乌什三直隶厅［3］。光绪二十四年（1899），升喀喇沙尔直隶厅为焉耆府。与此同时，清廷在南疆西南地区也进行了同样的改革，在喀什噶尔设巡道一员，管理西四城，职权同阿克苏道，负责屯垦、钱粮、刑名等事务，并以守兼巡，处理民政问题，稽查卡伦。在喀什噶尔巡道管辖之下设英吉沙尔直隶厅及疏勒、莎车、和阗直隶州，另设疏附、叶城、于阗县。在府县制设立之后，新疆当局将回官各缺暨阿奇木伯克等名目逐渐裁去，各厅州县另行酌设头目，额数略如各省办公绅士，但并不给以官吏待遇［4］。不数年间，“所有伯克名目全行裁汰”，伯克制度被彻底废除。伯克占有的大片土地改为由官府招佃承租。伯克制度和札萨克制度的废除，促进了南疆农奴制的解体，对于促进南疆社会的进步和经济的发展有着积极的意义［5］。

清季新政时期，随着政治制度改革的推进，清廷于光绪二十八年（1902）对南疆地区的行政建制又进一步调整，在南疆西南部主要是将疏勒直隶州和莎车直隶州升格为疏勒府和莎车府。疏勒府当时人口有36，154户，169，950人；莎车府人口有46，663户，196，380人；另外又在疏勒府境内新置伽师县，在莎车府境内新置蒲犁分防厅和皮山县，同时将原玛拉巴什直隶厅改为巴楚州，隶属于莎车府；在和阗直隶州境内的玉龙喀什河以东和于阗县境内的一部分地区置洛浦县。该地区最终形成1道、2府、1直隶州、1直隶厅、1分防厅、1州、6县的地方行政建制格局。喀什噶尔道下辖疏勒府、莎车府、和阗直隶州和英吉沙尔直隶厅，疏勒府下辖疏附县、伽师县，莎车府下辖蒲梨分防厅、巴楚州、叶城县、皮山县，和阗直隶州下辖于阗县和洛浦县。由于地方行政建置的改革，南疆西南地区的城市发展格局发生一定的变化，形成了道、府、县三个层级，而行政层级的确立对于不同层级城市的发展过程都产生了重要的影响。

在南疆东北部地区的阿克苏道也相继进行了较大幅度的改革，一是改温宿直隶州为温宿府，下设温宿县、拜城县和柯坪分县，治温宿府；二是改喀喇沙尔为焉耆府，下设新平县、轮台县和婼羌县；三是改库车厅为直隶州，下辖沙雅县。故而在光宣年间南疆东北部也形成了1道2府1直隶厅1直隶州和5县及1分县的行政层级［6］。同样，城市行政层级的确立对于城市的发展起着重要的作用。

清末新政时期，新疆地方行政区划建制改革的重点主要在南疆地区，在废除伯克制和札萨克制后，为了巩固基层统治，将一些行政区划管辖范围广大的地区加以分析，增设县级建置，先后共增设了10个县，由此推动了南疆建制城市的发展，总数增至20个。通过清朝末年的两次行政区划调整，南疆西南部地区的喀什噶尔城和南疆东北部的阿克苏城行政层级均有所提升，分别位居新疆西四城之首和东四城之首，从而在南疆西南地区初步形成了以喀什为中心的区域城市行政等级体系，在南疆东北地区则形成了以阿克苏为中心的区域城市行政等级体系。

（二）清季新政改革与城市发展

19世纪末20世纪初，中国面临日益严重的内外危机，清王朝处于风雨飘摇之中。面对内忧外患的局面，清王朝为了巩固自身的统治地位，决定改弦更张，实行“新政”改革，力图通过改革来缓和国内矛盾，因应国内外局势和维护统治。晚清“新政”改革涉及中国政治、经济、文化、法律、军事及社会生活等方方面面，虽然实施的时间不长，很多措施还未推进清王朝就灭亡了，但“新政”的实施，对包括新疆在内的中国各地区的变革仍然产生了较大的影响。就南疆东北部地区而言，由于地处边远的西北地区，社会经济发展相对落后，民族关系错综复杂，所以“新政”的推行要晚于内地及北疆等地区，推广难度也要大于其他地区。但该地区地方官员也力推“新政”，“一练兵，二畜牧，三商务，四工艺，五兴学”，并强调“认真筹办，务收实效”。“新政”在南疆东北部地区实施后，城市的农业、手工业、商业等都发生了一些变化，可以看作是该地区社会转型的一个开端。

在政治方面，地区行政建制进一步发生变化，吏治得到改善。新疆建省之初，人口稀少，城市数量也少，因而地方行政建制也较少。但是随着清中后期地区经济发展及内地人民大量迁入，“土地日辟，户口日繁，原设州县辖境辽远，非增设府厅，不足治理”［7］。“新政”实施后，清政府在原来的建制基础上进行了相应的调整，“增设厅县，设郡守”，“以宏治化而安边民”［8］。行政建制的调整有利于加强对城市的管理，对管辖范围和权利职责有了更清晰的划分。行政建制调整后，清政府进行了吏治整顿，对个别为官贪劣、废弛公务、滥收税费的官员予以革职，同时对忠于职守、清廉为公、实心兴学的官员加以奖励［9］。在军事上，清政府编练新军，改革兵制，加强了地区的防卫力量，有利于维护边疆地区的稳定。

文化教育方面的变革和进步最为显著。光绪三十一年（1905），清政府宣布废除科举考试，在全国兴办新式学堂，新疆当局及南疆各级政府也随之大兴办学之风。光绪三十二年（1906），新疆省政府设立了提学司，任命从日本留学归来的杜彤担任提学使，杜彤主张办学“求普不求高”，“以次渐进”，令“全省改设两等小学，照奏定全国学堂章程管理教育”［10］。由于新疆省当局对新式教育的兴办高度重视和有力倡导，各种新式学堂陆续在全疆开办起来。南疆东北部地区的主要城市相继开办了多个新式学堂。光绪三十四年（1908），张铣任焉耆知府，热心办国民教育，设立学堂，教化民众，他发动当地民众送子女到学堂识文断字，接受文化教育。宣统二年（1910）在今焉耆、库尔勒、乌什塔拉等地办新式学堂16所，有教习21人，学生377人［11］。另据《新疆图志》统计，清末新疆全省所办新式学堂共606所，教习764员，学生达16，063名［12］。其中，南疆维吾尔族地区所办学堂共有420所，教习487员，学生达12，014人［13］。在这些新式学堂中，除了开设汉文课程外，还有数学、外语、物理、化学、地理、音乐、美术等，后来还增加了经济和法律等课程。新式学堂的创办，为新疆培育了一批具备近代科学知识和政治思想的人才，新式教育的普及和扩大，有利于城市思想风气和文化的发展，增强了城市早期现代化的潜在动力。

“清末新政”时期，清政府十分重视发展工商业，“以自强为宗旨”［14］。新疆地方当局在经济方面也实施了一系列的“新政”改革措施，如鼓励发展实业，加大矿产开发，成立官办公司，设工艺局，推广工艺技术，发展交通和通讯业，并加强内外贸易。清朝末年，阿克苏已形成了商业街区，与近代商业贸易相关的货栈、车店等相继出现，但是运输多靠畜力车，因而影响了商业贸易规模的扩大。经过清政府和民间人士的共同努力，新疆现代工业开始萌芽，但是基本分布在北疆地区，南疆地区仍然以传统的手工业为主。南疆主要城市的手工业基本上是以农业、畜牧业以及与自然资源紧密相关的传统产业为主，如丝织业、棉织业、毡毯业、皮革业、造纸业、玉石业等。手工业与机器工业有质的区别，手工业不只存在于城市中，更多的是以一家一户为单位分散于广大农村，因此，南疆地区的城市手工业不发达，城市经济主要是以商业贸易为主。

清末新政时期，新疆当局为了摆脱俄、英两国对新疆的经济侵略，积极发展商业贸易。光绪三十三年（1907）在省城迪化设立商务总局，次年又在各府州县设立钱局，希望能够“整齐利导，与商民更始”［15］。在清政府的引导和支持之下，南疆城市商业贸易也有一定程度的发展。

（三）南疆主要城市的发展

新疆在历史上有着灿烂的文明，而南疆发展远胜于北疆。乾隆年间，新疆的城市主要集中在南疆，其中规模较大的城市有喀什噶尔、莎车、和阗、阿克苏等“南疆八城”。

喀什噶尔地当孔道，为古时丝绸贸易的要冲之地，城市商业繁荣。喀什噶尔在与俄国和英国的贸易中发挥了重要作用，是南疆地区的货物和商品集散地。在俄国人看来，喀什噶尔是亚洲重要的商业城市，“从托勒密王朝始，就拥有大的商队，尤以经营大宗的茶叶贸易闻名于世。喀什噶尔对亚洲的意义，如同恰克图对我们而言，上海、广州对其他欧洲人而言。……当地的音乐家、舞蹈家和出产世界上优质的英吉沙尔大麻，亦使喀什噶尔的声誉大增。有鉴于此，亚洲大陆各个角落的商人蜂涌而至喀什噶尔”［16］。“现在喀什噶尔在贸易上有着重要作用。这里已成为我国（俄国）与整个中国与土耳其斯坦之间的主要通商口，我国（俄国）的商品先运到这里，然后再分别运往边疆和其他县城，特别是喀什噶尔以南各地，同时一些地方产品也主要是经过喀什噶尔运往俄国。”［17］对外贸易的发达促进城市商业繁荣，“在巴扎天，赶巴扎的人得在熙熙攘攘的人群中挤出一条路来，行走非常缓慢”［18］。艾提尕尔清真寺前面的广场是喀什噶尔的商业中心，也是喀什噶尔最大的巴扎。从俄国、英国和其他一些县城运来的商品聚集到这里，又在这里输往各地。清末时期，许多俄国商人为了更加方便地从南疆西南部地区攫取所需的棉花、蚕茧、毛皮等工业原材料和土特产品等，同时向南疆地区销售印花布等工业产品，开始在喀什噶尔设立洋行或商店，当时较大的洋行有吉祥勇洋行、德盛洋行、德和洋行。

莎车城与叶尔羌城相连，前者被当地人称为汉城、新城，后者则称回城、旧城，在清朝前期就是著名的商业贸易城市。据《西域闻见录》记载：“叶尔羌八栅尔街长市里。每当会期，货如云屯，人如蜂聚，奇珍异宝往往有之，牲畜国品尤不可枚举”。新疆建省后，“叶尔羌已作为一个大商业城而闻名，并在喀什噶尔和印度的贸易上起着很大的作用，从印度来的货物首先在这里集中，同时去印度的载货商队，也在这里得到所需物品的配备”［19］。晚清时期，与叶尔羌相连接的莎车城成为南疆地区对英印贸易的中心，繁荣的商业贸易吸引了大批的英国侨民来莎车经商。据统计，1909年新疆有英国侨民1295户，3166人，其中莎车就有1104户，2140人，占总人数的67%。

和阗作为和阗绿洲的核心城市，地理位置十分重要，在南疆同英印贸易中发挥着重要的作用，“英印领地的贸易主要是由喀什噶尔经叶尔羌、和阗这一路线进行的”［20］。其手工业较为发达，丝绸、地毯和玉石三种行业历史悠久，产品质量上乘。手工业的发达也直接促进了商业的兴盛。“和阗以生产地毯驰名，这种地毯大量运往俄国，作为布哈拉地毯出售”［21］。“和阗、洛浦、于阗、皮山民间多工纺织，民以织布为业。自焉首以西其棉纱薄……，疏粗劣不耐久，只有和阗、洛浦、于阗所制洁白绵密，宽广和度，运销关陇以及俄属安集延，岁额巨万。”［22］

20世纪初期的新疆“新政”，是继新疆建省后在其近代历史进程中发生的又一个重大事件。虽然在南疆推行的时间很短，但是“新政”给该地区带来了先进的近代政治思想，内地知识分子和军人的入疆，不仅给新疆带来了新思想、新文化，而且还推动了汉文化和各少数民族文化的融合，逐渐改变了城市居民的生活方式和生产方式，影响了城市经济和风貌的发展变化。南疆东北部地区在“新政”的影响下，商品经济逐渐变得活跃，工矿企业获得初步发展，开启了区域经济早期现代化的萌芽。

从历史上看，南疆东北部地区是维吾尔等少数民族的聚居地区，文化教育长期处于落后的状态，“新政”实施后这一情况稍有好转，对于推动地区文化发展有一定作用。从“新政”到辛亥革命前，南疆的经济文化建设有所变化，汉文化在该地区的传播及“新政”期间的各项措施都起了潜移默化的作用。当然，我们应该认识到，“新政”实施的根本目的是维护清政府的封建统治，而短时间的清末“新政”也无法彻底改变南疆东北部地区城市落后的面貌。

二、民国时期南疆地方行政建制改革与城市发展

1911年，武昌起义成功，各省纷纷响应，辛亥革命风暴席卷全国，随之建立了中华民国，在法律上确立了资本主义制度。此时的新疆革命党人和传统官僚也达成妥协，杨增新成为新疆省都督，掌控了新疆的军政大权，新疆实现和平易帜。民国时期，新疆政局变化较大，杨增新执政和盛世才执政时期分别对新疆的发展产生了重要的影响。杨增新在新疆执政17年（1912～1928），盛世才在新疆执政11年（1933～1944），杨、盛两人分别执政新疆的两个时期，新疆虽然承认中央政府的统一领导，但却在政治上相对独立，由于偏安一隅，政局相对稳定，新疆地区的经济和社会的某些领域也发生早期现代化的转型，地方行政建制也发生较大变动，而行政建制的变动对城市的发展也起了一定的推动作用。

1912年，中华民国建立，新疆地方当局根据中央政府的要求对新疆地方行政建制体系进了改革，裁府、厅、州，全部改为县；废除府县制，改行道县制。道置道尹，为一道的行政长官，隶属于巡按使，掌管道内一切行政事务，受巡按使的委任。县置知事，掌管一县的行政事务，隶属于道尹。同时在县内置县佐，其职责为“系承知事之名，掌巡儌弹压暨其他勘灾、捕蝗、催科、堤防、水利并县知事委托各项事务”［23］。“县佐驻在地方只有警察由该县佐承事，但不得受理民刑诉讼案件。”［24］其设置原则为“县佐以设于该县辖境内之要津地方为限，不得与知县同城”。其用人制度和财政来源为：“县佐因办理文牍及庶务得酌用书记员雇员，县佐之经费由该管县佐由道尹详情巡按使核定之，仍咨陈内务部财政部”。由此看出，县佐一般置于县内要津地方，为县内的交通枢纽或重要的集镇，县佐协助知事分管一定的区域，具有部分行政权力，但是又受知事辖制，并不是独立的行政机构，设置县佐的集镇或关卡区域可以被视作该县的次一级行政中心。许多县佐所在的城镇经过多年的发展升格为县，成为独立的行政机构。

1913年，新疆省政府根据中央政府的要求，将南疆的疏勒府、莎车府、英吉沙直隶厅、和阗直隶州、蒲犁厅、巴楚州改为县建制，疏勒府、莎车府和英吉沙直隶厅城市行政等级降低。由于政治和军事职能是疏勒城和英吉沙城的主要职能，两城人口规模较小，经济较为落后，城市行政等级降低，导致疏勒和英吉沙两城在较大区域内的政治中心地位丧失，城市影响力下降，故对城市发展产生不利影响，在其后的岁月中，两城都因行政级别的下降而致发展相对滞缓。莎车府作为南疆对外贸易的中转站，一直是南疆人口规模最大的城市，城市商业发达，经济辐射能力较强，城市的商业职能突出，政治级别的下降和职能的弱化，虽然对城市发展产生了一定的不利影响，但是影响较小，民国后期，又复设莎车专区，行政地位又再次提高。原来虽为县级城市的蒲犁厅城、巴楚州城，在厅州改为县后，城市级别虽然不变，但是县的建制更加有利于城市职能的综合化，有利于城市民政建设，故而该两座城市在民国以后仍有一定的发展。

1919-1922年，新疆省政府在南疆新置墨玉、泽普和麦盖提等三县，另外还分别设策勒和乌鲁克提吉两县佐。新的县级行政建制的设立，使原来没有行政建制的城镇成为县城，随着行政等级的提高，这些县城的规模也较之前有不断扩大，功能也开始有所叠加，逐渐发展成为县域的政治和经济中心。

1920年，杨增新在喀什道的基础上增置和阗道，将和阗县、于阗县、墨玉县、洛浦县、皮山县、叶城县和策勒县佐都划归和阗道管辖。他认为喀什道“疆域广阔，人民繁庶，现制诸多不便”，“和阗向本直隶治州，均为南疆形势之区”，“当此俄边多事之秋，又值藏局未定之会，南疆尤形紧要”。和阗的地理位置在地缘政治和地缘经济方面就显得尤为重要。北京政府内政部和财政部在答复新疆省增置和阗道的请求时也认为：“和阗县为南疆西四城之一，远当边陲精华所萃，析疆置吏，共期治理允属要图，所划辖县交通道里情形亦合”。和阗本身就是直隶州，行政级别较高，在级别上有升为道的可能；另外，杨增新也是为了加强对各道的控制，增加道的数量，就会使原有的道所辖地域面积缩小和人口数量减少，道尹的势力就有所减弱，防止道成为一方割据势力。

和阗道的设置对于南疆地区城市行政等级体系的发展具有十分重要的意义。清代以来，喀什噶尔城一直为南疆西南部地区惟一的政治中心，其城市行政等级最高。新疆建省前，和阗城作为南疆西四城之一，一直受喀什噶尔辖制；建省后成为直隶州仍隶属于喀什噶尔道，行政等级低于喀什噶尔回城。置和阗道后，和阗的城市行政等级提高，与喀什城平级，有利于和阗的发展，和阗因此成为南疆西南部地区的又一政治中心，故而南疆西南部地区首次出现双政治中心。

1927年南疆西南部行政区一览表

1928-1949年是南疆城市行政等级体系进一步发展时期。1930年，南京国民政府根据建国大纲第十八条的有关规定，规定在地方行政建制上废除道区制度，只保留省与县两级，在未达到设县要求以及贫困落后地区置设治局。然而新疆地方政府以地域广阔、交通不便以及在外交上要与英苏领事馆打交道等特殊原因为理由，请求并获国民政府同意暂不废除道区制，而将其改为行政区制，“仍如旧道区之三级制同”［25］。在保留道一级的行政区制的同时，随着新疆人口的增加和经济的发展，建置县的数量也不断增加。金树仁治疆的时间虽然较短，但也在1928至1930年间，在新疆增设了10个县建置，其中南疆地区有5县：1929年增策勒县（治策勒村）和叶尔羌县（治莎车县回城），1930年增阿瓦提县（治阿瓦提巴扎）、托克苏县（后改名新和县，治托克苏），柯坪分县也于1930年升格为县（治柯坪庄）。1930年还增置赛图拉设治局（后改为民丰设治局，1946年升格为民丰县），同年乌鲁克拉提县佐也升格为设治局（1938年改为乌恰县）。

这样，阿克苏行政区（第四区）共下辖阿克苏、温宿、拜城、沙雅、乌什、托克苏、阿瓦提、柯坪等9县；焉耆行政区（第八区）共下辖焉耆、轮台、尉犁、婼羌、且末、吐鲁番等6县，以及库尔勒、托克逊等2个设治局。

在盛世才治疆时期，平定了新疆的分裂势力，但新疆西部和北部的管辖薄弱问题也日益突出，因此通过新设地方行政建置来加强管辖并巩固国防就成为重要的措施之一。盛世才治疆的11年间，先后共新设县建制15个，其中12个在新疆西部和北部的边境地区，南疆地区仅增设3个：托克逊县（1936）、和静县（1941）、库尔勒县（1943）。1944年，新疆的县级建置增加到75个（包括迪化市），但由于盛世才在新疆执政时与中央政府保持距离，因而有部分县与设治局的增设、升格、裁撤或更名，都未报请国民政府备案，故而在行政建置的合法性上遗留了若干问题，直到1947年才予以解决［26］。1944年，国民政府直接管辖新疆后，在新疆设有10个专区，并于1944～1946年间先后将4个设治局提升为县，南疆喀什区有阿合奇县（1944，治阿合奇镇）、和阗区有民丰县（1946，治尼雅镇）、焉耆区有和硕县（1946，治乌什塔拉）。直到新疆和平解放前，全疆10个专区共下辖79个县市。

三、结语

晚清至民国时期，新疆地方行政层级体系的形成对城市发展的影响至关重要。新疆建省前，整个新疆的行政区划设置十分混乱，没有一个统一的全区行政中心，尤其是南疆地区，缺乏行政层级管理，八大城互不统属，“各大臣驻剞一城，各长其疆，……是以彼此不相顾忌，不若外省州县属于州府，复设司道从而考察之，又设督抚从而统辖之，层层相制”［27］。由于行政建置体系的缺失，因而南疆城市与城市之间的政治、经济、文化联系较为薄弱，功能不能互补。再加上城市之间的距离过于遥远，交通极为不便，因此难以形成城市体系，从而使经济与社会发展都受到一定的影响。从晚清开始的新疆地方行政区划建制变革，改变了南疆的城市发展格局，由于道、府（州）、县三级行政建置的建立和逐渐完善，从而分别形成了南疆西南部地区和南疆东北部地区的城市行政等级体系，以及不同层级的行政中心，而这些不同层级的行政中心在政治中心城市优先发展规律的作用下，逐渐脱颖而出，发展成为区域的经济中心城市。南疆地区的城市行政等级体系的建立，强化了中央政府和省级政府对南疆的管辖，也增加了南疆各民族和各地区的向心力，不仅有利于区域经济发展、社会进步和文化交流，也有利于南疆各族人民的融合与合作，原来的民族隔离政策也在无形中废除。新疆地区行政制度的改革，使“数千年来视为西北塞外之藩属地，现在已置诸内地诸省同等地位矣”［28］。

清末民国时期，新疆地方行政建制的发展与逐步完善，对于推动新疆区域性城市体系的初步形成也起到了十分重要的作用。

新疆建省后的一系列行政区划调整，明确了各个城市的行政等级，从而使不同区域的城市都形成以中心城市为主体的城市行政等级体系。“民国时期，行政区划的变动，不仅仅是名称和统辖管理范围的调整，而且包含着社会变动的深刻内蕴。”［29］南疆分成了多个次级行政区域，而每一个次级行政区域都逐渐形成了一个中心城市，阿克苏道的温宿、喀什噶尔道的疏勒由于成为次级行政区域的中心地，因而在民国时期都得到了较大的发展。

新疆地方行政建制的发展与逐步完善也有助于加强不同区域间的联系。南疆地区的城市分布相对分散，行政区域调整和增设部分县级城市后，可使地区城市的空间分布密度增大，“有利于打破该地区各个绿洲城市封闭的状况，加强了不同区域之间的联系”［30］。总之，行政区划的不断调整，使得整个南疆的的城市体系趋于合理，城市分布的密度也有所增加，加强了区域内城市之间的政治经济联系和中心城市的辐射范围。

新疆地方行政建制的发展与逐步完善也对经济的交流和发展起到了促进作用。城市与商业互相促进，“商业依赖于城镇的发展，而城镇的发展也要以商业为条件”［31］。清代中前期，由于管理上的多元化体制，因而在经济的联系上也出现障碍，南北疆城市经济也无法融为一体，如清政府在北疆、哈密、吐鲁番等地使用制钱，而南疆八大城普遍使用“普尔钱”，两种货币在民间无法互通，建立统一市场受到很大的制约。正是通过晚清行政区划改革，废除了伯克制和札萨克制，消除了南北疆以及南疆各城之间经济联系的障碍，因而加强了南北疆区域间的经济往来，促进了地区各族人民的融合。

南疆地方行政建置改革对城市的发展也起了重要的推动作用。清末民国时期，随着南疆地方行政建制的不断改革与深化，县建置或准县建置的设立，推动了南疆城市的兴起与发展，一是数量较前有大幅度的增加，二是城市规模逐渐扩大，功能逐渐完善。虽然有部分县级建制城市的规模较小，人口数量较少，功能还不完善，甚至在当时还不能称之为完整意义上的城市，但是却奠定了20世纪下半叶新疆城市发展的基本格局。随着新中国的建立，在中共和中央政府及自治区政府的领导下，这些县级建制所在地都相继发展成为城市，成为一定区域的政治、经济和文化中心，对于区域的发展起到了十分重要的作用。

［1］梁涛：《行政区划调整与城市发展变化》，《城市问题》，2009年第2期。

［2］《刘襄勤公奏稿》卷3，第400-403页。

［3］《光绪朝东华录》第2册，第1376页。

［4］［5］国家民委《民族问题五种丛书》编辑委员会、《中国民族问题资料·档案集成》编辑委员会：《中国民族问题资料·档案集成》第2辑，中国少数民族简史丛书第6卷《民族问题五种丛书》及其档案汇编，中央民族大学出版社，2005年版，第240、239页。

［6］王树楠、王学曾：《新疆图志》卷1《建置一》，上海古籍出版社，1992年版，第9页。

［7］赵尔巽等：《清史稿》卷448《饶应祺传》，中华书局，1977年点校本。

［8］王树楠、王学曾：《新疆图志》卷95《奏议五》，上海古籍出版社，1992年版，第905页。

［9］赵云：《淸末新疆新政述论》，《新疆大学学报》，1997年第1期。

［10］［12］王树楠、王学曾：《新疆图志》卷38《学校一》，上海古籍出版社，1992年版，第354、354-365页。

［11］张体先：《巴音郭楞风物志》，云南人民出版社，2001年版，第118页。

［13］周伟洲：《晚清“新政”新疆维吾尔族地区近代经济的萌芽》，《陕西师范大学学报》，2005年第1期。

［14］朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局，1958年版，第711页。

［15］王树楠、王学曾：《新疆图志》卷29，上海古籍出版社，1992年版。

［16］［俄］乔汉·瓦里汉诺夫：《准噶尔概况》，《外国探险家西域游记》，新疆美术出版社，1994年版，第51页。

［17］［19］［20］［21］尼·维·鲍戈亚夫连斯基：《长城外的中国西部地区》，商务印书馆，1982年版，第94、94、175、94页。

［18］凯瑟琳·马嘎特尼：《外交官夫人的回忆》，新疆人民出版社，1997年版，第53、54-55页。

［22］王树楠：《新疆图志》卷29（实业二），台湾文海出版社，1965年版。

［23］［24］［25］张大军：《新疆风暴七十年》第2册，兰溪出版社，1980年版，第876、876、2814页。

［26］内政部：《中华民国行政区域简表》，上海商务出版社，1947年版，第214页。

［27］《那文毅公奏稿》，道光七年十二月初八日。

［28］曾问吾：《中国经营西域史》，商务印书馆，1936年版，第393页。

［29］朱汉国：《中国社会通史》（民国卷），山西教育出版社，1996年版，第157页。

［30］黄达远：《隔离下的融合》，四川大学博士学位论文，2006年。

［31］马克思：《资本论》第3卷，人民出版社，1975年版，第371页。

Local Administrative System Reform and Urban Development of Southern Xinjiang from the Qing Dynasty to the Republic of China

HE Yi-min

（School of History and Culture，Sichuan University，Chengdu 610065，China）

southern Xingjiang；administrative system；urban development

There are a lot of researches on the late Qing Xinjiang local administrative system，but few of them associated with urban development.Since ancient times，China's cities have been mostly the administrative centers，and the rise and fall of the city are affected by the changes of the political administrative factors.Although Xinjiang is located in the northwest frontier，it still exhibits the characteristics.Southern Xingjiang has a long history.After the Qing Dynasty，the Southern Xinjiang is in the implementation of Burke system and Zhasake system.These two systems restrict the free flow of economic factors and social factors between region and cities，thus restricting the development of the city.After Xinjiang was established as province，Burke system and Zhasake system were replaced by the Prefecture-and-county system in Southern Xinjiang，thus promoting the development of the southern Xinjiang.Since the establishment of the Republic of China，the county system based on the local administrative system has been further developed.With the increasing number of counties formed，a corresponding increasing in the number of cities is also expanding，thus forming the urban development pattern and urban system in Southern Xinjiang in the mid 20th century.

K25

A

2095-5170（2014）04-0072-07

［责任编辑：刘一兵］

2013-12-06

本文为国家社科基金重点项目“20世纪新疆城市与区域发展研究”、国家社科规划重点项目“中国城市通史”（项目编号：12AZD083）和四川大学“中央高校基本科研业务费”创新团队项目的阶段性研究成果。

何一民，男，四川成都人，四川大学历史文化学院城市研究所教授，博士生导师。