等级与网络的融合：大部门三权结构执行局模式的新形态

杜 倩 博

（1.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433；2.中共长沙市委党校 政治学教研部，湖南 长沙 410004）

欧洲各国执行局模式的三权结构及其相关理论，是我国按照决策、执行、监督相互制约与协调的要求，推进大部门制改革这一政策的重要思想源泉。透析这一模式的最新进展，对我国改革具有重要意义。

一、大部门三权结构执行局模式的基本形态与负作用

执行局模式大部门组织结构的基本形态是由内阁大臣、国务大臣、议会次大臣、常任事务官、各政策组首席主管等高层管理人员组成部门管理委员会。部门管理委员会分设数量不等的政策组。一方面，各政策组按照官僚制的等级原则设立若干个普通部门。同时，各政策组在官僚制等级结构之外，按照市场化原则设立若干与政策组具有平等地位的、分散化的、专业化的执行局。

以这样的组织结构为基础，执行局模式的大部门决策、执行、监督三权结构基本形态如下：大部门的核心层（部门管理委员会及其各支持部门）综合行使大部门内各项事务的最后和宏观决策权。分散化的执行局承担各自职能领域内的专业化执行自主权。执行局在执行中具有作出操作性决策的决策自主权。核心层决策权、监督权和执行局执行权大体分开。两种类型的监督权（对执行局工作人员腐败行为、执行局绩效实现情况的监督与控制权①本文使用的“控制”概念属于“监督权”的范畴。“控制”是决策权对执行权进行监督的体现。第一，决策权对执行权进行监督，以确保实现政策目标，这本身包含了政策控制的概念。第二，决策权对执行权行使过程中的腐败行为进行监督，同样包含对违规行为进行控制的内涵。）与核心层决策权没有明确的划分。决策权与执行权之间具有较强的平等性，是一种“委托—代理”的合同关系。

执行局模式的大部门三权结构基本形态在获得正面评价的同时，也表现出结构负作用。诸如：决策与执行责任不清、执行权之间目标冲突、合同成本高昂、机会主义和不信任感、决策权控制力薄弱、危害稳定、政策难以有效执行、增加腐败风险等等。这必然推进它的进一步发展，使其呈现出新形态。

二、大部门三权结构执行局模式新形态的两个基本维度

为了克服上述三权结构的负作用，执行局模式的大部门三权结构在横向维度上构建了各执行局自主权之间，核心层决策权、监督权与执行局自主权之间的网络化联系，纵向维度上加强了决策权对执行权网络的等级化监督与控制。

1.分散自主权的网络化：结构新形态的横向维度

为了克服执行权目标冲突与碎片化问题，通过在横向上加强执行局自主权之间的平等网络化协调，大部门三权结构执行局模式形成了不同的网络化类型、结构与机制。

（1）横向的分散自主权网络：三个主要的类型

执行局模式的大部门三权结构，逐渐完善出如下三个类型的权力网络：第一，执行自主权网络。即执行局之间“管制”和“服务提供”两个执行权层面上的网络，它们能够在执行核心层决策的过程中进行相互之间的网络化协调与整合。第二，执行中的决策自主权网络及其带来的整个政策流中的网络。由于执行局在实践中派生出了执行过程中的决策权、监督权，这就涉及整个政策流的网络结构：问题界定网络、政策设计与计划网络、政策协调网络、政策评估与监督网络［1］。它可以使执行局之间在操作性政策的各环节中加强平等的协调与整合。第三，核心层决策权与分散执行权组成的网络。核心层也常常以平等的身份加入到横向网络结构中，通过核心层决策权与执行局执行权之间的反馈机制、责任分担机制、信息机制、资源共享机制进行横向协调。

（2）横向的分散自主权网络：三种基本结构

横向的分散自主权网络造就了三种基本结构。第一，自管理网络。它“以联系和权威的平衡流动为特征”，“权力通过网络进行分配”［2］。多个执行局通过它们之间的联系结合起来进行自我管理，无需其他组织或权力的介入。第二，网络行政组织推进的自主权网络。即在执行局之间成立协调性机构，其中一种重要形式是英国各大部门在各执行局之间设立“共同服务”机构，并成立理事会。第三，作为合并组织的自主权网络。自主权网络最有利的形式就是推进执行局及其自主权横向上的合并。2010年英国政府发布了“邻近机构改革方案”，提出减少25%执行机构的目标。

（3）横向的分散自主权网络：主要的运作机制

分散自主权网络是一种以新公共管理相关机制为基础的“网络型协调机制”。它在市场机制、结果控制、绩效合同、竞争机制等运行机制的基础上，构建了新型的网络化机制。主要有如下五个层次：①新型的组织协调机制，即主要通过执行局及其执行权之间共同的文化和价值观、信息共享系统、共同的培训机制、共同的领导与预算、整合的结构、临时团队进行协调；②新型责任与激励机制，即通过执行局及其执行权之间共同分享的结果目标机制、绩效评估机制进行协调；③新型服务提供机制，即通过执行局及其执行权之间的共同参与和协商、共同的顾客关注、共同的顾客电子计算机界面进行协调；④新型的组织学习机制，即“基于相互依赖与信任”，“通过组织间学习机制推动共同的知识与价值的形成”［3］；⑤新型的管理机制，即分散的权威机制，变化的问题和目标界定机制，调解、过程控制与网络建构的管理员机制，指导互动与提供机会的管理任务机制，选择行动者和资源、影响网络条件和处理复杂性的管理行为机制［4］。

2.对自主权网络的等级控制：结构新形态的纵向维度

为了克服决策与执行责任不清、合同成本高昂、机会主义和不信任感、决策权控制力薄弱、危害稳定、政策难以有效执行、增加腐败风险等负作用，在纵向维度上，执行局模式的大部门三权结构新形态呈现出了等级制价值的回归和运用，体现为核心层决策权、监督权对执行局自主权的等级式监督与控制。这就构建了一种“等级型协调机制”，即基于权威的协调机制。具体的机制大致有：使执行局的目标与工作流程依赖于决策控制、自上而下的单方战略管理、传统投入导向型的财务管理制度、重新调整竞争策略（组织合并与中心策略）、对控制等级的强调等［3］。

另外，等级制价值回归还基于如下内在机理：

一是分散自主权网络化能力与等级制的运用。网络化治理模式需要网络参与者具备相应的网络化管理能力。一些情况下，分散执行权网络自身就具有这些管理能力，而在另一些情况下，单靠执行局之间的自我协调无法实现网络化所需能力。这就需要通过自上而下的监督力量，推动、协调、命令网络参与者的行为变化，形成“集中决策权和监督权管制之下的执行局自主权网络”。

二是等级制自身价值与等级制回归。等级结构具有自身的价值与优势，成为弥补网络化结构弊端的重要资源。主要体现为：第一，等级结构能够提供权威的来源。自主权网络平等主体之间在无法取得共识的情况下，需要等级制提供一种协调组织内部不一致性的决策与监督权威。第二，等级制原则可以为权力结构提供平衡性和稳定性。等级和官僚制将人们置于一种特定的等级式相对固定的人际关系模式之中［5］，进而达成上下级之间稳定的权力平衡、互惠关系、共同利益［6］，弥补自主权网络不平衡、不稳定的功能缺陷。第三，等级制效率原则的价值。自主权网络中各执行权之间的协调往往比较缓慢，需要等级制效率价值回归。第四，等级制体现公民对机构的拥有权和控制权。等级制的权威链条可以从人民到政治家，经高级官僚和中层官僚，最后到底层官僚，进而弥补决策权与执行权分开对公民权威传递链条的阻断。

三是等级模式优于网络模式的客观情形。网络模式也有其弱势，在一些条件下传统等级服务模式更具管理优势。这些条件主要有：“需要统一的、靠法规驱动的回应”“仅需单一的专业技能”“成果不明确”“政府拥有必要的经验”“服务相对独立”“内部服务更加经济”“单级政府提供服务”等［7］。

三、等级与网络相融合的四种结构：静态的视角

从静态的视角进行审视，纵向、横向两个维度的融合，使执行局模式的三权结构呈现出等级与网络相融合的四种新型结构，这就成为三权动态运作的基础。

1.等级结构中的网络：中心决策权控制之下的执行局自主权网络

原本与决策权具有平等关系的执行局自主权网络，被纳入等级结构当中，形成了“等级结构中的网络”“管制的网络”［8］等新型结构形态。作为大部门核心层的决策权和监督权，对原本横向维度上的执行局自主权网络实施纵向管制。以英国交通运输部的“法人组”及其执行机构为例（见图1）：从横向维度来看，执行局自主权之间的横向联系得以增强，设立“共同服务”机构来行使执行权之间横向协调的权力。从纵向维度上看，设立了“机动车服务机构首席管理员”职位，增强了核心层决策权和监督权对五个执行局自主权的纵向控制。五个涉及车辆管理的执行局构成的网络化结构，被置于交通运输部等级结构的框架之中。

图1 英国交通运输部法人组的三权结构新形态

这种等级管制网络新形态具有重要的组织学意义：第一，分散化执行局作为等级型组织结构中的“次级团体”而存在，这符合结构稳定性的组织特征。在执行权分散化的结构中易产生不稳定性，等级结构避免这种不稳定性的方法就是，将权力分割为一定数量的次级团体，置于等级结构的控制之下［9］。第二，构建了“内部网络”。即将市场交易的原则纳入到了组织边界内部，组织的内部按照外部市场的价格进行产品与服务的提供。它既能够适应组织外部竞争的挑战，又能够按照组织内部原则进行有效控制。

2.等级与网络的并存：核心层三权混合等级结构与执行层网络结构

等级与网络相融合的第二种三权结构新形态，是核心层等级结构与执行层网络结构的并存。实践中的执行局模式并没有完全否定官僚制的等级结构，政府部门的核心层仍然是一个规模相对庞大的、三权混合的机构。在核心层这个官僚制等级的三权混合结构之外，存在着大量的具有执行权的机构，并组成了执行权网络。执行权网络与这个核心层的等级结构平行存在，但受核心层等级结构的监督和控制。从英国交通运输部来看，核心层共包括20多个普通内设部门，这些普通部门按照官僚制的原则进行组织，是三权混合的等级结构。在这个核心层之外，位于交通运输部内部的7个执行局构成的自主权网络，被置于等级结构之中［10］，其他的非内阁部、非部门公共机构、公共企业等18个部门组成的自主权网络位于大部门外部，与核心层的等级结构并存。

3.作为网络节点的等级结构：自主权网络中的三权混合等级结构

网络由“节点”和节点之间的“联结”组成。执行局自主权网络由行使执行权的多个机构作为“节点”，通过节点之间的网络化机制形成“联结”。执行局自主权网络，是等级结构之间的网络化。在这一新形态中，每一个节点都是一个官僚制等级结构，具有三权混合的结构特征。首先，许多国家的执行机构在行使执行权的同时，具有较大决策权。例如在瑞典，执行局与内阁部在决策上均发挥了重要角色。第二，执行局具有决策建议权。一些执行局设有“部长咨询委员会”，为部长提出有关执行局战略导向、业务计划、目标设定、任命人员等方面的建议［11］。第三，执行局内部也具有自我监督权。不少执行局内部设立了审计委员会，进行执行局内部的审计监督。

4.控制网络的政治等级结构：对执行局网络的政治监督

传统行政部门之外的执行机构及其自主权的“丛林”，势必带来更多对执行局自主权的等级式监督。这就逐渐塑造出了将传统威斯敏斯特控制模式、新公共管理控制模式、网络化控制模式相融合的控制方式，即新威斯敏斯特模式。这种新的控制模式“重申控制中心的四个中心维度：对中心机构的加强、整体政府途径、对项目提供和专业化机构绩效的中心监管、对公共机构较强的部长控制”，以“逆自主权化”“重申中心化”“整体政府或协同政府项目”为主要特征［12］。

因此，多元主体对执行权网络的等级控制，构建了包括执行局所在的大部门、政府其他机构、行政首长、立法与司法机构等各方面政治力量的多元监控。财政部、内阁办公室、文官专员等机构和人员加入到对执行自主权网络的监督队伍中来。还不断发展出了其他政府机构：兴起了旨在监管执行机构腐败行为的廉政机构；重构了中央政府的审计机构，组建了国家审计办公室；出现了诸多“横跨中央政府多部门的新监管者或扩权的监管者”，如议院行政专员、公民宪章小组、改善监管小组、公共服务办公室等［13］89－97。另外，加强了立法方面的控制，执行局向国会承担执行方面的责任。核心层与执行局之间的诉讼行为不断增多，司法成为对他们争议进行有效解决的重要力量。

四、三权运作中的等级与网络融合机制：动态的视角

等级与网络相融合的三权结构新形态，不仅体现在静态的三权配置与组合中，而且在决策权、执行权（包括执行中的决策权）、监督权的行使和运作的动态过程当中，呈现出等级与网络的融合机制。等级与网络相融合的动态机制以四种静态结构为基础，同时又推动着静态结构的有效运转。

1.决策权行使中的等级与网络融合机制

在决策权行使的过程中，具有宏观决策权的大部门核心层，一方面与众多的执行局之间进行平等地、网络化地协商；另一方面它自身又是一个等级结构，以等级方式作出权威指导与命令。这在“等级中的网络”“等级与网络并存”的结构中，存在较为广泛。

在“等级中的网络”结构中，决策权行使中的等级与网络融合机制，体现为在自上而下的等级决策过程中，提供等级之间平等的、网络化协商的空间。这种“协商空间”是一种“润滑剂”，便于上级决策被下级所接受。主要体现为：第一，核心层与各执行局的等级间协商同意机制。在执行局绩效框架的订立与修改、财政拨款、财务管理与报告、风险管理、信息分享、内部审计、共同提供服务等方面，都建立并完善了等级中的网络化协商机制。第二，部门倡议人。每个执行局都具有一位“部门倡议人”，他们作为部长和执行局等级结构之间的“润滑”层级，能够同时得到部长和执行局首席主管的信任。一方面，他们站在整个政府部门的战略高度，为部长提供有关执行局战略方向的建议；另一方面，他们为执行局首席主管提供建议，确保执行局具有实现战略目标的权力［11］。

在“等级与网络并存结构”中，大部门核心层的决策权行使是一种“内部等级”与“外部网络”相融合的方式。一方面，大部门核心层内部要以等级运作的方式，为执行局设定政策框架；另一方面，大部门核心层又时常以平等的身份，在核心层外部运用网络化协商机制与执行局就政策目标达成共识。

2.执行权行使中的等级与网络融合机制

各个执行局在行使执行权（包括执行中的决策权）的过程中，一方面需要它们之间的平等的网络化协调，另一方面受到来自大部门核心层、各种政治力量的等级式干涉。这种等级与网络的融合机制，主要存在于“等级中的网络结构”和“控制网络的政治等级结构”当中。其具体运作方式是，首先进行执行权之间网络化协调（成功、失败抑或有着成功的可能），然后大部门核心层、各种政治力量采取自上而下的等级式干涉。第一，如果执行权之间的网络化协调能够成功，大部门核心层、各种政治力量则采取自上而下的等级式确认。第二，如果执行权之间的网络化协调难以实现但有着成功的可能，大部门核心层、各种政治力量可能会以威胁、命令、劝说等各种等级化的方式进行介入，为网络化协商的成功提供动力［14］。第三，如果执行权之间的网络化协调归于失败，此时等级制的关键性贡献在于提供一种“第三方的能力”，在众多的组织之间依据法律对特定的行为提出命令，形成“基于等级秩序一致性的协调”［15］。

在“作为网络节点的等级结构”中，各执行局在“内部等级”与“外部网络”的交叉点上行使执行权和执行中的决策权。在内部，各执行局就执行事务、执行中的决策事务进行着等级式的运作。而在外部，各执行局又需要加入到执行局的网络结构中，运用网络化的协调机制与其他执行局进行沟通。

3.监督权行使中的等级与网络融合机制

大部门核心层、各种政治力量对执行局的执行权进行监督和控制。在“等级中的网络结构”“等级与网络并存结构”和“控制网络的政治等级结构”中，既存在着来自等级结构自上而下的监控，同时也存在着网络结构中横向的权力监控线。

第一，网络化的绩效监控模式与等级制的合规监控模式相融合。网络化的监控模式，主张大部门核心层、各种政治力量与执行局之间平等的、横向的监控模式，采取以合同关系为基础的结果控制、绩效目标控制等形式。另一方面，等级制所倡导的合规监控模式也得到加强。例如：国家审计办公室不仅进行绩效结果的审计，同时进行“翻账本”式的是否符合规定的审计。

第二，等级式的直接监控与网络化的非直接监控相融合。执行局之间横向网络化非直接监控的新形式主要有：通过执行局之间的竞赛和选择进行监控的“公开竞争”、通过群体影响来监控个体行为的“相互牵制”、通过不可预期的过程或结果进行监控的“人为的随机性”。这种横向的、网络化的非直接监控往往与等级制直接监控紧密融合在一起。等级化的直接监控与公开竞争的融合，体现为“正式的监督者往往意在促进官僚机构内部竞争以及政府机构之间的竞争”；等级化的直接监控与相互牵制的融合，体现为“相互牵制这一做法会通过委员会或合议制纳入正式的协商或群体决策体系”；等级化的直接监控与人为随机性的融合，重要例证就是将提前安排与临时突击检查相融合的监控方式［13］13－18。

4.三种权力行使中均有体现的等级与网络融合机制

在“等级中的网络结构”与“等级与网络并存结构”这两个需要大部门核心层与执行权网络互动的结构中，有些等级与网络相融合的机制往往广泛应用于三种权力行使的过程中。第一，将等级与网络的不同策略，作为前后台不同方式进行使用。在前台采取网络方式，而在后台使用等级化策略，反之亦然［14］。核心层采用明与暗、软与硬两种不同的手段，使自主权网络始终处于等级制的阴影之下。第二，资源在等级与网络之间的转换与流动机制。例如：“网络必须将他们的发现、目标共识和志向回馈给等级，并且产生必要的改变，以使改变成为不断更新的等级的常态”［16］。第三，核心层对执行局自主权网络进行干涉的其他机制。有几种比较特殊情况应当注意：在执行局自主权网络中的某个执行局试点成功以后，将政策或执行要求为其他执行局进行设定；核心层用等级介入的方式，为执行局自主权网络设定将来的政策议程，待时机成熟之时由自主权网络达成共识；核心层为执行局设定政策或执行要求之后，在一段时间内执行权网络无法执行，但在一段时间以后可能采取支持态度［14］。

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