我国政府网络监管的现实困境与新路径诠释

陈德权，王爱茹，黄萌萌

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110819）

如今，网络几乎成为各项社会活动的共性载体，网络和网络活动深刻地影响着参与者和相关受众，目前的社会万象可谓“一网打尽”。但就在网络极大改变人类生产生活，带给人们切实利益和享受之时，网络引发的社会问题、管理问题和自身缺陷问题正日益暴露出来［1－2］。人们开始质疑网络作为一种技术工具以及衍生出来的一种文化形态，很可能在某些利益集团或者个体不同目标追逐下，在没有管控或者管控不力的环境中，对其他利益主体（国家、民族、社区、行业乃至公众）造成严重的利益侵害和巨大损失。许多国家、地区和公众都已经意识到，网络带给政府管理和社会治理上的挑战，几乎抵消了人们当下支持网络发展的热情和雄心。网络空间已经成为国家活动和社会生活的新领域，其国际化存在方式对传统国家主权概念提出了严峻挑战［3］。斯诺登大曝美国通过先进信息技术，运用网络实时监控各个竞争对手和目标公众的“棱镜门”丑闻［4］，让各受监控国不得不从侥幸和懵懂的幻境中觉醒，既然网络这个“潘多拉”魔盒已经打开，逃避已经不是办法，只有动用和发动国家与政府力量，重新思考和构建积极的网络监控体系，才能还原网络本真的善良与正义，带给社会和公众有保证的正能量。

这种对待网络态度和政策的变化，是人们对网络认知过程的反映，是一个由浅入深的过程，符合人们认识复杂事物的规律。但是，矛盾原理又告诉我们，矛盾是不可消灭的，政府网络监管可能解决了“管”的取向问题，却随之产生了新的矛盾，即现实监管中的诸多困境，如监管主体构成、监管内容范围、监管方式选择、监管舆论营造、监管力度和效果评判等。随着各国对网络监管力度的加强，这些争议日益变成网络监管语境中的主流话语，甚至开始影响到人们对网络监管的价值判断和方法选择。鉴于该问题解答的现实紧迫需求和理论创新需要，已经不能简单地进行技术性解答，而是需要对政府网络监管产生的诸多问题给予积极的哲学反思和解读，建构起政府网络监管全面准确的认知内容、价值体系和基本方法论，才能真正引领政府网络监管走出当下各种争议泥沼，站在战略和掌握规律的高度，促进我国政府网络监管科学有序地进行，既能尊重网络本质，又能充分保证网络更好地服务社会民生需要。

一、政府网络监管演进与困境阐释

1.政府网络监管：认知的过程与实质剖析

网络已经日益普及，可谓“飞进寻常百姓家”，网络带来了新的知识、信息和欢乐，也带来了腐朽堕落、非法反动等消极因素。各国政府采取了积极的两手战略，即一方面不断加强网络创新，鼓励网络发展；另一方面毫不手软地着手打一场净化网络环境、遏制违法犯罪的网络战争。

发达国家政府网络监管起步较早，在20世纪90年代中期，随着电子商务、电子政务迅速崛起，各国普遍意识到来自网络内部（如政府人员的不当行为，甚至是故意犯罪行为），以及网络外部的黑客攻击、政治谣言等各种丑陋现象，将会给网络带来致命的打击。发展中国家通过几次西方社会运用网络渠道发起的颜色革命，更意识到在存在敌我斗争的国际化社会中，网络已经不是净土，网络已经不仅仅是传播知识和情感交流的工具，而是极有可能被别有用心之人大加利用，成为与人类社会正义和公平为敌的“武器”。

正是网络内容、监管对象和损害程度不断发生深刻变化，促使各国政府网络监管在内容、手段、方式和主体等方面不断改变，具体包括四个阶段：

（1）技术流阶段（20世纪90年代初中期）

该阶段正是网络信息技术逐渐从实验室、工厂走进社会各条战线，发挥巨大作用阶段。各部门的一般信息管理和IT技术人员成为网络信息活动监管的主体，这个阶段还不能与后期的政府监管相提并论，人们包括政府并未充分认识到网络监管有多大必要，还处在网络自由发展和人们积极享受网络带来的快乐和自由阶段。这个时候，只要IT工程人员研究出较好的软件、控制程序，抵御住一般网络病毒和技术漏洞风险，就可以基本确保网络活动安全。这个阶段网民数量、网络活动参与、网络信息量、网络资源开发以及网络普及都处在较低阶段，是技术唱主角的阶段。该阶段典型使用的3.5寸软盘，经常出现技术故障和一般病毒破坏，说明许多技术产品也是有瑕疵的。

（2）信息流阶段（2000年前后）

该阶段许多国家网络技术日臻完善，硬件建设基本成熟，网络中的信息量和价值发掘成为各国关注焦点。信息的经济价值、安全价值、政治价值愈益重要，各国政府开始加大政府介入力度，开始通过法律、行政、经济和技术等多种手段，由政府高级部门领导和策划，信息管理部门和技术人员执行，通过信息过滤、信息监控、信息立法等方式，防范不良信息流入和规范信息管理。这个阶段网络信息量、Internet接入量、域名注册量、网民数量增长迅速，各国政府和商业部门重视网络信息开发，政府信息上网和电子服务效率与日俱增，导致信息安全因素增大，各种信息犯罪、国与国之间的信息攻防战、信息人才争夺都成为信息流阶段的典型特征。该阶段熊猫烧香病毒、木马植入病毒横行，网络安全问题引发关注。

（3）政府流阶段（2010年前后）

该阶段已经从既往更多地关注技术体系建设、硬件设施投入，转向政府有意识地开展网络监管行动。政府网络信息主管部门开始对本国网络信息进行监管规划和具体设置，突出表现就是从政府顶层到各级信息监管部门，设置网络监管专门机构，并对信息监管的职责、内容、手段等进行规范和明确。在此阶段，信息技术人员主要扮演辅助政府部门和人员进行监管技术供给、业务培训方面的角色，不具有监管内容的选择话语权。在政府相关部门主导下，各项政府网络监管举措会相继出台，执行力度更大，一些曾经被忽视或者无法处置的网络犯罪以及图谋不轨等行为，将会被层层披露出来，并作为社会警示加以严惩。其间也会因为各种原因干扰，引发网民乃至社会公众关于网络自由的论战和争议，但是，政府坚定的监管意志和已经实施的行动，终将让那些认为网络监管不妥者最后默认和接受。经过十几年的建设，各国利用网络能力大为提高，网络负载的价值和内容在这个阶段尤为复杂和多样，不同网络主体利用网络技术特征，不停地发动着各种看不见硝烟的“网络战争”，因此，各国政府网络监管其实已经演变为基于信息技术能力和管理能力的全面攻防战。如伊朗核设施遭遇某种工业病毒侵袭，成为“键盘上的硝烟”的典型例证；我国开展的打击网络谣言行动，也很好地诠释了政府流阶段的特征。

（4）社会流阶段（21世纪二三十年代）

该阶段尽管尚未到来，但是可以通过前一阶段政府网络监管状况，推导出社会流阶段的一些特征。经过政府流阶段厮杀，幸存者基本建立起强大的网络监管体系，各个主体之间已经达成相应的默契，如政府宣传部门、网络创办者、社会公众、警察等，逐步在网络监管价值判断、技术能力、社会行动等方面相互认同，各个主体彼此遵守网络运行承诺，履行各自的网络义务，监管效能实现最优化。该阶段应该是政府网络监管转向社会网络监管阶段，是一种实质的变化，或者说是政府网络监管的高级阶段。当全社会都能默守网络监管基本规则，并且内化为一种文化认同和行动价值，其实在网络监管内部已经出现了不要“监管”的征兆，即通过自律实现网络自由。但是，碍于国际氛围和斗争形式，政府网络监管还会存在下去。

综上可见，政府网络监管是一个演进变化过程，无论在监管主体、客体方面，还是监管内容、手段上，都有很大的变化。这些变化反映了各国政府对网络信息、网络价值和网络工具认知的逐步深入，并且逐渐认清了政府网络监管的实质，即为维护政府政治目的，保障多数公众利益，政府全程介入，多措并举，针对网络信息、网络本身和网络价值实施的有计划、有组织、有选择的一种政府和社会互动作用的过程，以期实现网络政治目的和获得最大经济利益。

2.中国政府网络监管的困境阐释

政府要不要介入网络监管？如果需要，那么谁来监管、监管什么、怎么监管、监管程度如何，这些问题以及衍生出来的其他相关问题，是中国政府网络监管必须给出的困境阐释。

（1）要不要政府网络监管？这是产生后面问题的前提。目前各国的实践好像正面回答了这个问题，但从矛盾的另一端来看，我们是否放大了监管的必要性，或者说被目前的网络危机带入到对网络的认知“一叶障目”的地步？如此，我们将失去网络更有价值的另一端，即不必监管可能会带来更大的价值和发展空间。矛盾是相互转化的，即便现在处在监管为主的阶段，那么，什么时间会转向不用监管为主的矛盾阶段，谁来促成这种转化呢？否则，我们将失去网络最本质的东西和人类社会最需要的东西。

（2）谁来监管？这或许是最不该质疑的问题，因为政府网络监管，主体当然是政府。但是，这里涉及两个问题：一是政府网络监管的合法性；二是政府作为单一监管主体，可能会产生自利性倾向。第一个问题主要是由政府产生的合法性引出的，即公众政治选举出来的政府能否实施一切管理权力，如果公众授权属于局部授权，把部分社会管理权限留给自己或者非营利组织，而网络活动包含的社会属性就必然决定了公众应该具备自我管理的权限，政府不应该也没有权力剥夺属于公众自我的网络自治权，所以，公众必然要与政府在这个权力上进行抗辩和追索。第二个问题是即便公众因为各种因素放弃社会管理机会，全权委托政府进行网络监管，按照亚当·斯密“经济人属性”，政府会不断作出强化自身权力和利益倾向的选择，这势必损害委托人的权益，影响政府的诚信。因此，政府网络监管主体不能是唯一，必须是多元，目前的关键是要设计其他监管主体能够进入有效监管的渠道和机制等。

（3）采用怎样的监管手段和方式？事物之间是相互联系的，网络运行中出现的各种复杂问题，要想得到根治，必须采用系统观点，综合使用多种治理措施和手段。我国网络监控技术尚不足够先进，而且一些技术设备完全从国外采购，缺乏有效的安全运行监管基础，这就需要我们运用多种思维，谋求监管方式和手段的创新。从认识论上讲，我们目前基本上能够确认各种危险的存在和造成的巨大损失，而从方法论上讲，我们主要是抵挡、删除、过滤、引导、制止等传统手段，可称之为只抓一点，我们缺乏的是进攻或者积极防御的能力与战略。政府网络监管大部分处在被动监控阶段，而且是少数有职责的几个部门在监控，缺乏多个部门共同实施的整体防御或者进攻方案设计，权宜之计仅仅能御敌于“长城”之外，但并不能实质解除潜在风险，网络防御不同于实质国土防御，网络侵权于无形，网络危害会瞬间爆发。因此，必须创新政府网络监管方式和手段，要从思路和技术、战术和战略、人员和组织、国内和国外、有形与无形、软件与硬件多层面考量，进行系统集成，弥补单项手段的薄弱，并以积极姿态，实现有效的防守目的。

（4）监管环境如何营造？事物发展尽管是由内因决定的，但是，良好的外部条件必将促进事物加速度发展。我国政府网络监管最初是缺乏积极的环境和条件支持的，主要是通过政府强制和传统管理方式推行的，缺乏相应的舆论导向准备、法律和技术条件支持以及公众的社会信任度。加上一些国外组织对我国政府网络监管别有用心的抨击，以及国内部分人士持有的异议，蒙蔽了部分网民和社会公众，网络上一度出现不利于政府网络监管的言辞和论调，监管环境堪忧。可见，要降低政府网络监管成本，舆论先行、环境营造和条件完善必不可少，体制的力量是巨大的，但环境的营造也是极其重要的，从目前看，这种外在环境极容易受到外部势力干扰破坏，所以，更应该关注环境因素，否则内部因素也将受到干扰和阻滞。

（5）监管内容如何选择？世界是变化的，物质是运动的，网络每天都会产生大量信息，这给政府监管带来极大挑战，从已经具有的监管制度机制来说，尚无法确保没有监管“漏网之鱼”。因此，在网络监管内容或者对象上，应该坚持重点论原则，抓矛盾的主要方面，以较小的监管代价赢得最好的社会效益。监管什么，主要取决于政府价值判断，在这一点上，国内外因为存在意识形态差异，在监管内容上是不同的，发达资本主义国家监管的主要是涉及暴力犯罪、色情、恐怖主义等内容，我国除了上述这些共性内容，还要包括政治意识形态方面的信息、国家形象和党政领导干部威信方面的信息等。这种有重有轻的监管措施，既给公众一定的言论表达自由，又能有效限制不良信息传播。

二、我国政府网络监管反思与新路径诠释

1.基于哲学视角的政府网络监管困境反思

政府网络监管困境是实践中出现的现实命题，但是，如果从哲学的角度，它可能涉及价值观、方法论等诸多问题。

（1）价值观认同是政府网络监管顺利实施的前提。一般来说，主体具有的特定价值观、世界观决定了他们面对同一事件的不同立场选择。要实现政府网络监管的社会认同，首先要协调政府与公众面对监管产生的分歧，只有两者达成一致的价值认同，才能确保实践行为的有序开展。市场经济会催生多元利益主体，我国也不例外，但不可否认的是，我国公众持有的基本价值观和利益取向与政府网络监管追求实现的目的是一致的，这也是我国政府网络监管合法性和能得到公众支持的保证与前提。当然，如果政府网络监管的进程和后果与公众的要求背道而驰，或者出现很大反差，这种网络监管将会引起公众的反感和抵触，最终会在价值观层面直观反映出来，而这将是可怕的。

（2）尊重认识规律，从实际出发进行战略设计是关键。政府网络监管是一个渐进认知的过程，可能需要在试错中积累正确的内容，逐步剥离繁冗，认识真知。这个过程必须实事求是，一切从实际出发，要以真诚的态度和稳妥的行为，推进网络治理，绝不能好高骛远、不切实际。政府和社会各界人士都应该正确面对网络监管新事物，积极发挥主观能动性，探寻网络运行规律、网络技术特征、网络作用社会形式等内容，再结合我国现阶段能力特征，抓住网络监管本质，制定解决问题的战略行动方案。

（3）从理论到方法，政府网络监管必须用活用好辩证法。政府网络监管必须用活用好辩证法，运用辩证法中的理论和方法，科学规范地解决各种实际问题，实现网络善治目的。矛盾论要求政府网络监管必须慎重把握多元主体关系、稳妥选择监管内容，要明确不同主体间的相互依存和相互促进关系，否则矛盾性质将发生变化。质量互变关系要求政府实施网络监管必须做好外部环境的营造，降低内因作用成本，加快事物质变的发生，而度的原则又要求网络监管注意自律与他律关系，调动各种积极力量，形成一种共治局面，在实施力度上则要适度，不能矫枉过正。否定之否定原理则启示政府在网络监管过程中，将会遇到各种挑战和冲击，但不能放弃监管的决心和部署，要明确没有监管的网络必将走向灭亡。

（4）尊重网民创造性和自由自律是政府网络监管的最高阶段。人民是历史的创造者，虚拟的网络因人民需要而产生，也会在广大网民推动下，不断前进，服务民生。网民每天大量的、有目的的网络活动，会产生很多创造性活动成果，监管是为了打击陈腐和敌对利益，是确保积极向上的网络自由创造行为和成果，这是网络的价值和人们通过虚拟网络进行思想创造的路径选择。政府除了进行积极的教育和引导，规范社会组织自律机制，更重要的是要相信大部分网民的自律意识和自律能力，鼓励网民创造多样化的网络空间，创新网络生活。因此，政府网络监管更多的应该是网络服务，为具备创造力的网民提供创新环境和载体，进而获取到更多的网络经济价值和网络社会价值。

2.走出中国政府网络监管泥沼的新路径设计

英、美、澳是网络信息技术和网络运行管理能力突出的代表，三个国家奉行自由市场经济，强调政府少干预社会经济微观行为，但是，这三个国家在网络监管上，不但行动时间早，而且手段全、力度猛、组织严，在打击网络犯罪、维护网络环境和促进网络发展上都已经形成符合本国监管特色的体制机制［5－7］。

在中国政府网络监管有无必要无需讨论前提下，无论政府还是理论界都急需找出摆脱目前监管泥沼的新路径，综合前文分析，下面路径应该重点考虑：

（1）运用马克思主义哲学的世界观、价值观和方法论指导实践，为实践提供强大的理论指导。马克思主义哲学基本原理是人类智慧的结晶，对事物发展具有一般的指导作用。政府网络监管的哲学层面思考，就是要为政府网络监管提供基于哲学观点和方法论的实践指导。通过对网络监管规律的探寻和深刻的哲学反思，避免我国政府网络监管陷入困境，以走出一条站得高、望得远、守得住的监管之路。

（2）实事求是，制定政府网络监管的一揽子行动方案。政府网络监管因国情而异，实事求是是最好的行动准则。政府网络监管是一个复杂的系统工程，要根据不同情况，因时因地制宜，制定出包括主体培训与参与、内容选择、方式创新、环境营造、效果评价、组织保障等一揽子的行动方案，确保政府网络监管能够发挥出最大实效，促进政府网络善治。

（3）突出抓住若干个不同层面的主要矛盾，促进政府网络监管有质的飞跃。当下来看，政府网络监管主体过于单一、监管手段亟待创新、监管内容急需论证，这三个矛盾是制约政府网络监管的主要障碍，若想政府网络监管有质的飞跃，切实解决这三大矛盾显得极为迫切。我国在这方面已经在进行积极探索，如公众社会参与、网络自主核心技术以及网民素质等方面均有大的提升，为解决上述矛盾提供了很好的支撑。

（4）政府网络监管坚持走群众路线，紧密依靠群众，维护群众网络利益。网民是网络活动主体，也是被监管对象，政府网络监管对广大国内网民来说，更主要的是活动引导和避免自律失范行为。事实证明，我国网民进行的网络活动和在网络上取得的创造性成果，有力地推进了社会文明和进步。如网络反腐已经成为我国打击现实腐败行为的重要途径，中央纪委监察部网站已经在2013年9月正式开通，这其实可以视为中央顺应网络形势发展，尊重群众网络举报的典型［8］。因此，政府网络监管必须走群众路线，要鼓励和支持群众利用网络、开发网络的热情，给予网民宽松的言论环境，建立区分谣言和错误的制度，保障公民的网络利益。

（5）注意量变引起质变，严防小问题变成大麻烦。政府网络监管除了密切关注前面提及的几个大方面问题，更需要不断从各种表象中发掘出可能演变成大矛盾的“小问题”。如公众隐私权保护的立法与执法问题、网络监管技术研发与体系成熟度问题、监管组织体系创新与运行效率问题、监管人员素质和责任意识问题、网络“扒粪”运动与网络谣言在甄别之前的政府行为问题、网络自我虚拟泄愤与网络暴力问题等等。

（6）突出规范，加强基本规律的提炼和适时立法，形成我国严密科学的网络监管法制。政府网络监管已经是基本共识，政府和学界应该抓紧总结监管规律，注重监管实施方式、内容和程序的规范性、严肃性，建立公众权益保护、内部人员行为监管规范约束机制和保障机制，避免人为事件或突发事件可能对政府网络监管造成的不良影响，实现政府网络监管有法可依、执法必严。

三、余论：中国政府实施微博实名制注册管理辨析

2012年3月16日，北京市和广东省在我国率先实施“后台实名，前台自愿”的微博实名制管理规定。之后，其他省市自治区也相继跟进微博实名制的管理规定［7］。各大门户网站也纷纷对注册微博实施实名制管理。我国的微博实名制管理在国际上并不是先例，网络实名在很多国家已经在观念和行为上达成了部分共识，已经在争论中走向执行。

我国在微博领域实施实名制管理前后，都引起国内外广泛关注和热议。赞同者认为网络不是自由的乐土，微博的独特自身属性和目前社会公众对信息开放与需求之间的契合，如果不加以正确引导和管控，很容易产生各种破坏社会秩序、违法犯罪等行为，导致的社会治理成本会更大，甚至是事倍功半；反对者则担忧网络实名制将直接扼杀网络自由属性和网民创造性，甚或是网络实名制是否存在充分的法律依据以及真正效果需待观察等，如北京外国语大学展江教授明确批评实名制的法律依据不足，也无助于促进社会进步与和谐。不只是中国，已实行网络实名制的国家也一直在进行着有关网络实名制的争论：2012年1月《南都周刊》曾报道了韩国网民真实信息大量泄露的事件，以及韩国网络实名制正面临破产的窘境［8］，另外很多澳大利亚媒体认为“实名制能够阻止人们利用虚假的名字来从事网络暴力行为”［9］。

综上可见，在中国国情背景下实施微博实名制度，必须兼顾不同网络利益主体的合法诉求、当前政府网络管理能力、公职人员社会责任感和微博实际价值等多种因素。从过去“非实名注册”管理到已经实施的必须“实名注册”，这是政府探索网络管理规律，体现政府社会管理功能，维护广大网民和其他受众权益的一种积极尝试。而在这一治理过程中，之所以出现广泛的争议，一方面可以看做是政府治理行为确实触及部分网民的“利益”，体现出治理的紧迫性和正确性；另一方面也反映出政府在实施网络治理过程中，还需要采取哲学视角，运用哲学的方法论和价值观，统筹兼顾，系统治理，以赢得广泛的民意支持和网民呼应，为政府网络监管提供坚实的群众基础。毋庸讳言，当政府的治理目标与公众的价值追求契合，政府网络治理过程得到广大网民参与和响应时，这样的网络监管尽管会遇到一些曲折，但其前途一定是光明的。

［1］覃志定.网络传播环境下的社会问题及控制研究［D］.南宁：广西大学新闻传播学院，2008：9－15.

［2］王慧军.我国网络管理存在的问题及其改善［J］.江西社会科学，2012（5）：36－38.

［3］汪重纶.倡导网络主权极其重要，树立网络关防观念［N］.光明日报，2012－04－28（1）.

［4］“棱镜门”曝光暴露我国信息安全存在五大盲区［N］.天津日报，2013－06－19（26）.

［5］郭林.英国互联网监管疏而不漏［N］.光明日报，2010－07－28（6）.

［6］美国联邦调查局成立网络监控部门［EB/OL］.（2012－07－20）［2013－05－13］.http：//news.xinhuanet.com/world/2012－07/20/c＿123438556.htm.

［7］刘佳.北京施行微博实名制，用户规模或将缩水［EB/OL］.（2011－12－16）［2013－09－20］.http：//www.yicai.com/news/2011/12/1281623.html.

［8］杨雪梅.国新办：微博实名制将全面覆盖，支持开政务微博［N］.人民日报，2012－01－19（6）.

［9］陈小丫.澳大利亚网络监管［N］.环球时报，2010－07－27（7）.