进城农民工住房保障制约因素及对策

朱晓晨，张贵友

(安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥230036)

农民工是中国户籍二元制度和城镇化建设推动下农村劳动力向城市转移的特定产物。随着我国城乡经济的大力发展，城市化进程不断加速，越来越多的农民工涌入城市。2012年全国农民工总量达到26 261万人，比上年增加983万人，其中外出农民工16 336万人［1］。他们已经成为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军［2］。但是由于受到职能部门的管理缺失和各项制度的政策限制，农民工被排斥在城市社会保障之外，成为经济接纳、社会拒入之群体，无法享受与普通市民一样的生活服务待遇，并衍生出一系列问题。其中进城农民工住房问题显得尤为突出，直接关系到农民工的生存权能否得到合理保障。

住房是农民工市民化的基础［3］，作为个人接近经济资源和社会资源的重要指示物，住房是提供社会地位、工作、教育和其他服务，建构经济、社会和政治联系的一种重要方式，也是经济增长和社会融合的重要中间机制之一［1］。随着城市农民工对城市的贡献率增大以及农民工群体规模的不断扩大，城市农民工的居住问题日益凸显，难以维护，往往成为政府难管、企业不愿管、个人难以改善的空白地带［4］。因此，合理保障农民工居住权利、改善农民工居住环境，既有利于促进经济增长，更有利于实现城乡融合和社会和谐，加快推进中国特色社会主义建设。

1 城市农民工住房现状及已有政策分析

1.1 城市农民工住房现状 农民工居住区一般位于城中村或城乡结合部，多为城市管理的盲区，周围环境和卫生状况较差，有的甚至存在消防等安全隐患。住宅面积狭小，研究表明，农民工的住房面积长期维持在不足4 m2的水准［5］，据国家统计局2006年发布的《城市农民工生活质量状况调查报告》显示，农民工在城市打工大多居住在简陋的宿舍里，29.19%的农民工居住在集体宿舍里，20.14%的人居住在缺乏厨卫设施的房间里，7.88%的人居住在工作地点，6.45%的人居住在临时搭建的工棚里，还有12.54%的农民工只能往返于城郊之间，或回农家居住［6］。且住房内通风采光条件差，生活配套设施非常简陋且很不齐全，卫、浴设备缺乏，桌、椅、柜等日用必须品简陋脏乱。同时农民工所形成的聚集区常常是缺乏管理与服务的，治安条件差，很容易成为藏污纳垢、滋生犯罪的场所［7］。

一些城市的农民工集聚区虽然建立了打工学校和卫生所，但教育设施和卫生设备缺乏，农民工子女入学难、看病难问题仍然比较普遍［8］。集贸市场、文体中心、电影院等公共设施也不配套，难以满足农民工日常生活和社区建设的需要。另外，长期恶劣的居住环境使处于生理弱势的女性农民工在城市生活工作中面临更多的困难和问题，容易引起疾病的交叉感染，直接影响到身体健康和工作热情。

1.2 已有政策分析 农民工的住房保障问题已引起了中央的高度重视，国家针对农民工住房问题陆续出台相关文件(表1)，为解决农民工住房问题明确了基本方向，指导各级政府改善和解决农民工的住房问题。

与此同时，在中央宏观政策的指导下，各地政府因地制宜在实践中对保障农民工住房权益方面做出了积极探索。北京市按照“政府主导、市场运作、以人为本、全面改造、统筹规划、分步实施”的原则，将农民工住所纳入城市住房保障体系统筹考虑。“十二五”期间通过政府的直接投资和政策性投资，建设各类保障性住房100万套，其中棚户区改造等定向安置住房50万套，落实区县政府棚户区改造责任，科学编制实施方案，并积极为低收入者提供生存岗位［9］。上海市“以人为本、重在民生”，积极发挥世博后续效应，进一步突出旧区改造公益性质，发挥政府统筹协调和社会各方参与，启动城中村和郊区城镇集中成片棚户简屋改造试点，并逐步推开，全面推进“四位一体”的住房保障举措，市、区联手完善旧区和棚户区改造。合肥市逐步将农民工纳入统一的城镇社会保险，建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，多渠道改善农民工居住环境，放宽农民工进城落户的条件。

表1 2007～2010年国家有关保障农民工住房文件汇总

尽管各地的实践对于解决农民工住房问题起到重要作用，但相关政策及执行尚存在针对性不强、执行力度不够、政策作用有限等问题，无法从根本上解决问题，实践表明农民工住房问题的解决任重道远。

2 城市农民工住房保障制约因素

2.1 户籍制度障碍 户籍制度是阻碍进城农民工住房问题解决的根本枷锁。对于具有农村户口的农民工来说，户籍制度分割了户籍地与工作地的联系，阻碍了农民工获得合理的劳动报酬，使农民工无法获得与户籍制度相联系的住房保障和社会服务。不仅增加了农民工在城市生存、发展的成本和不确定性，同时也因其所内含的不平等因素限制了他们从事市场经济活动的空间和能力，使得进城农民工难以真正融入城市社会。

2.2 社会保障缺失 农民工住房问题是完善社会保障制度中的一个特殊问题，农民工虽然工作和生活在城市，却无法完整享受市民在社会保障各个方面的公平待遇。农民工进入城市后，在就业、子女教育、医疗、养老等社会福利等方面受到的差别对待，无疑会加重他们在城市的生活成本，直接影响到住房条件和环境的改善。覆盖全国的住房保障体系并未对各企业单位保障农民工住房作强制规定，政府仅是原则性地建议其自建宿舍或引导农民工租住民房。而农民工生活和工作的流动性，使得城市无法建立一种可灵活地随人口流动而变动的社会保障制度。当前我国廉租房保障制度也缺乏对农民工群体必要的关注，加之制度政策操作的复杂条件，最终都将会影响其住房稳定性［10］。

2.3 市场调节滞后 十八届三中全会规范了市场在资源配置中的决定性作用，但是市场具有盲目性和滞后性，如果把农民工住房问题完全置于市场中，单纯依靠市场来调节、配置，几乎是不可能很好的解决，因为作为商品市场参与者的企业或者农民工自身都存在着无法逾越的局限性。

企业的逐利性导致农民工住房问题不会引起企业的足够重视，加上政府部门对用工单位解决务工人员住房问题没有强制性监管要求，使得用工单位在解决农民工住房问题上没有紧迫感、责任意识不强。另外，近年来大量农民工涌入城市就业，使得某些行业的企业在用工上长期处于供过于求的状态，造成农民工待遇下降。其次，多数农民工用工企业的住房公积金制度不够完善，住房公积金覆盖率低。一系列原因造成农民工住宿条件得不到彻底改善。

农民工受自身收入水平的限制，除少数由用工单位提供居住场所外，大部分只能租住区位较偏或者是环境及卫生条件较差的城乡结合部或者“城中村”的房屋，商品房市场上没有与他们支付能力相当的租赁房源供应。农民工强烈的住房需求与商品房市场实际供应存在尖锐的矛盾，但是市场不会自动产生与这种需求相匹配的供给。另一方面，农民工住房需求高但实际住房期望低。农民工的低文化水平和低收入在现实中带来的却是对住房的“高”满意度，因为购房能力取决于收入水平，而收入水平取决于从业能力，所以这是一种迫于现实的随遇为安。要彻底解决农民工住房问题，必须切实提高农民工收入，提升农民工的经济地位。再者，农民工维权意识和自我保护意识薄弱，在缴纳住房公积金问题上缺乏正确的认识。加之农民工的流动性也给住房公积金的交纳、支取和还贷带来困难［10］。

3 对策

解决农民工住房问题是推进中国特色城镇化进程的必然要求，是改善民生的现实需要，是实现社会和谐的重要保障［11］。全面解决进城务工人员的住房问题，必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，努力践行十八大和十八届三中全会精神，以“渐进适度、扩大保障、多方参与”为总体思路，以改善住房条件为出发点和落脚点，把农民工住房纳入地区经济社会发展规划、城镇建设规划中统筹考虑，建立和完善一个由政府主导、企业协作和农民工自身参与的住房保障体系。

3.1 发挥政府主导作用

3.1.1 制度保障。农民工住房问题的解决必须多管齐下，进行制度改革和保障。政府要根据当地农民工住房现状、经济社会发展水平和政府财政能力，统筹建立“农民工廉租房、公租房、限价房、经适房和各类棚户区改造住房”五类一体的住房保障体系。

在政策调控方面，逐步建立合理的住房补贴制度，对农民工住房提供直接有效支持。完善各项金融财税制度，统筹农民工住房保障资金，合理调节农民工购房税率和财政优惠［12］。科学统一规划农民工住房建设，积极推动城中村发展，对配套设施，住房环境加强人性化管理。政府要积极转变执政观念和服务理念，大力推进服务型政府建设，从管理农民工转变为服务农民工，留住农民工这一城市的宝贵人力资源。

3.1.2 监督管理。政府应成立农民工住房保障领导小组，立足保障和改善农民工住房现状，进行农民工住房保障专项行动，督促企业改善农民工住房环境，整治农民工住房混乱现象，监督农民工保障住房的建设和分配，监管住房补贴等政策的执行，切实解决进城务工人员的住房困难问题。

3.2 强化企业负责制度

3.2.1 规范工资管理。企业应根据地区情况，严格执行最低工资制度，合理确定并适时调整最低工资标准，促进农民工工资合理增长，做好农民工工资清欠工作。切实提高农民工收入水平，为住房改善提供经济基础。

3.2.2 改善住房条件。企业作为市场经济活动的重要角色，应当积极主动为农民工提供良好的住房保障。有条件的企业要建造单位集体宿舍或农民工公寓。同时注意考虑农民工的综合实际情况，逐步改善农民工的住房条件。

3.3 提高农民工自身水平 农民工应充分抓住机遇，迎接挑战，积极参加各种劳动就业培训，提高自身素质、职业水平和劳动技能，以适应就业市场的需求，拓宽择业范围，增加经济收入，改善住房状态。此外，农民工要主动学习法律常识，强化自身维权意识，维护住房权利，从而进一步改善其居住条件。

改善农民工住房现状，必须紧密结合体制改革，因地制宜，探索创新，构建“政府-企业-农民工”三边保障机制，进一步激发社会活力，循序渐进，为进城务工人员提供舒适温馨，服务完善的住房保障。

［1］郑思齐，廖俊平，任荣荣，等.农民工住房政策与经济增长［J］.经济研究，2011(2):75-88.

［2］张志胜.新生代农民工住房保障的阙如与重构［J］.城市问题，2011(2):90-95.

［3］陈春，冯长春.农民工住房状况与留城意愿研究［J］.经济体制改革，2011(1):147-151.

［4］张协奎，袁红叶.城市农民工住房保障问题研究——以南宁市为例［J］.广西大学学报:哲学社会科学版，2010(3):6-10.

［5］李斌，王晓京.城市农民工的住房［J］.石家庄学院学报，2006(5):18-23.

［6］国家统计局课题组.城市农民工生活质量状况调查报告［J］.调查，2007(1):25-30.

［7］刘贇.农民工住房问题探析一二［J］.农村经济，2009(14):93-99.

［8］刘丽丽.我国农民工住房问题研究［D］.太原:山西财经大学，2013.

［9］北京市住房和城乡建设委员会，北京市发展和改革委员会.北京市“十二五”时期住房保障规划［EB/OL］.(2012-01)http://www.docin.com/p-259702665.html.

［10］朱东风.半城市化中的农民工住房问题与对策思考——以江苏省为例［J］.现代城市研究，2011(8):16-20.

［11］任丽娟.宁波进城农民工住房难问题及对策［J］.宁波工程学院学报，2010(3):13-19.

［12］金三林.解决农民工住房问题的总体思路和政策框架［J］.开发导报，2010(3):40-44.