推开中国领导干部的“旋转门”

■ 蒲 实

推开中国领导干部的“旋转门”

■ 蒲 实

所谓“旋转门”是指干部在公共行政部门和企事业单位、社团组织之间双向转换角色、穿梭交叉任职的制度和现象。作为一种人才流动机制，“旋转门”制度在现代国家的政治运转和人才培养中发挥了不可替代的重要作用。针对我国干部人事制度而言，切实打破人才流动的体制性、制度性壁垒和障碍，探索建立健全一套完善的干部人才流动“旋转门”制度体系十分必要。

缺乏流动的“旋转门”干部任用的体制壁垒不好打破

改革开放以来，与发展社会主义市场经济相适应的干部、人才流动和身份转换体制机制逐步建立，干部、人才流动和身份转换逐步扩大。特别是近些年来，中央高度重视智库建设，凝聚各方面力量，积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式，在实践中也总结出一些较好的经验和做法。这些做法从总体上看仍然比较有限，且尚未建立长效、系统、规范的制度化体系。同时，不仅是智库人才流动问题，而且干部、人才流动和身份转换的不同体制之间的壁垒依然存在，概括起来说，就是缺乏流动的“旋转门”。

对干部流动的“旋转门”机制认识不到位。在我国，“旋转门”现象已经成为一种备受关注的社会现象。就思想认识而言，普通民众，尤其是一些干部，对“旋转门”存在误解和担忧。一是一些人认为“旋转门”是西方国家政商关系的产物，这是一种误解。“旋转门”现象是随着社会分工的发展和政府管理专业化而产生的，不是西方国家的“专利品”。二是还有一些人担心“旋转门”会引发新一轮腐败。“旋转门”机制在实际运作过程中可能会存在两个方面的潜在弊端：一方面可能会被利益集团用作影响公共政策的工具；另一方面，可能会带来权钱交易的腐败，这主要产生在政商界的“旋转门”中。实际上，这些潜在弊端并非“旋转门”制度本身的问题，而是法律不健全和权力监管不到位导致的。

一些干部还存在较强的“铁饭碗”思想。公务员职业稳定并且享有一定福利待遇，进入公务员行列一直被视为捧上“铁饭碗”，而“死也要死在体制内”的感叹更成为其标志性的注脚。这从当前我国公务员考试热中可见一斑，真可谓“千军万马抢过独木桥”。“铁饭碗”思想本质上反映了“官本位”思想作祟。在传统观念中，公务员除了待遇好外，还有“权力、权贵”等让人垂涎。一些年轻学生和干部群体片面地认为，被社会认可的唯一途径就是自己有权，自己在人群中站得高，就有了与众不同的待遇，才会得到自己所谓的“幸福”。因此，公务员受到青睐的程度远远高出其他行业。

干部、人才流动的体制机制不够顺畅。一是我国不少地方、行业、单位之间仍存在着阻碍干部、人才流动的隐形壁垒。跨区域的人才流动难度较大。二是不同所有制之间的壁垒严重阻碍干部、人才流动。由于国有单位和非国有单位之间在人才资源管理体制和方式上的差异，“体制内”与“体制外”社会组织之间的通道尚未完全开通，国有和民营两种体制之间、企业人才和机关事业单位人才之间的人才流动壁垒依然存在，导致人才市场“体制内”和“体制外”相互隔离，人才在不同所有制单位之间流动困难。三是妨碍干部、人才流动的户籍障碍依然是最重要因素之一。户籍“捆绑”的功能太多，如凭户口本办理结婚登记、计划生育、子女入学等，致使人才跨地区流动的风险较大、直接成本较高。

干部、人才流动的相关法律法规不够健全。一是干部流动的“旋转门”法律条款过于简单，缺乏系统性和可操作性。我国《公务员法》在第102条中对公务员离职后规定期限内从业予以规范，即“旋转门”条款。但第102条实施成效不彰，几乎成为“睡美人”；有些地方政府甚至出台与之相悖的鼓励公务员辞职下海的政策。二是我国现有的人才流动相关法律法规覆盖面小，系统性、协调性差，刚性不足。除了人才市场立法相对完善外，其他环节的立法都比较欠缺。人才流动权、人才知识产权等都没有列入法律规范。三是由于目前我国人才流动的有关规范主要为部门立法，因而法律位阶较低，且立法程序具有封闭性，不能满足人才在全国范围内流动的需要，不适应建立统一规范的社会主义市场经济秩序的客观要求。四是有些地方出台了保护地方利益的“土政策”，给人才流动造成障碍。如有的城市规定，某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；只有拥有本市户口的家庭子女才能享受本市教育资源的优惠等。

官员“旋转门”现象是现代政治制度文明的必然产物

所谓“旋转门”是指干部在公共行政部门和企事业单位、社团组织之间双向转换角色、穿梭交叉任职的制度和现象。西方国家的“旋转门”制度在政府和智库之间的人才流动方面发挥了重要作用。譬如，美国历届政府都大量依赖智库学者来填补高层职位。卡特政府曾吸纳了三边委员会、对外关系委员会、布鲁金斯学会等智库的数十位成员。奥巴马组阁之后，2007年成立于华盛顿的小型智库新美国安全中心，有超过十位政策专家获得政府职务，如助理国务卿坎贝尔、副国务卿斯坦伯格等。除了一大批智库学者进入政府之外，也有很多前任政府官员进入智库从事研究工作。比如，在布什政府担任财长的鲍尔森离开政府之后进入霍普金斯大学做访问研究员；原劳工部部长赵小兰进入传统基金会担任荣誉研究员；原布什政府的国家安全事务委员会东亚主任丹尼斯·怀德现在是布鲁金斯学会的访问学者；原尼克松和福特政府国务卿基辛格（已年届90岁）卸任后曾长期在智库工作，至今仍活跃在国际舞台最前沿，等等。美国智库之所以乐于聘用这些前政府官员，一则因为他们能够带来在政府内任职的经验和见识；二则也有利于智库在政策领域的公信力；三则为他们提供一个再次“旋转”的环境和平台。

首先，“旋转门”现象是现代政治制度文明的必然产物。“旋转门“现象”最早起源于美国，也在美国最具特色。美国智库“旋转门”机制的形成主要得益于三个重要因素：一是独特的政治文化。美国政治文化的核心要素是个人主义、自由主义、社会责任意识和不信任政府思想。正是这些要素塑造了美国国民的意识形态,为美国智库的“旋转门”提供了思想和文化上的基础，是“旋转门”的深层推动力。二是开放的政治体制。美国政治体制的基本特征是三权分立和权力制衡，这种制度结构必然形成权力的分散和决策机制的公开性和开放性。分权制衡的政治体制和松散的政党制度为“旋转门”提供了巨大的运作空间，同时这种权力的分散和制衡也使得政府决策必须依赖智库的智力支持。三是全方位的独立性。美国智库的独立性包括思想的独立、资金的独立和政治的独立。这种独立性保证了智库可以产生具有创新性的思想，培养优秀的人才，进而使得智库与政府之间的“旋转门”能够持续运转。值得注意的是，“旋转门”制度的产生虽然植根于特定的政治文化传统，但是它作为一种人类制度文明成果，本身却反映了现代社会人才跨领域流动的基本要求和规律。这是人类社会所共通的，也是国家发展所必需的。

其次，建立“旋转门”制度必须形成相应的体制机制。“旋转门”制度的重要功能主要体现在三个方面：一是构建人际关系传播网络。美国智库在舆论传播的过程中依靠人际关系网影响政策制定，比如在政府中直接任职、给政府官员直接打电话、保持与国会议员的密切关系、邀请前政府官员到智库任职等。二是搭建知识与权力的桥梁。通过“旋转门”，美国智库不但为下届政府培养人才，使“在野者”的知识由“入朝”转化为权力的通道，也为前任政府官员提供了一个休养生息、再次“入朝”的机会和平台。三是推进“二轨”外交。“二轨”是介于官方外交“第一轨道”与纯民间交流“第三轨道”之间的一种特殊渠道，其突出特征是非官方性和有意识地影响官方决策。美国智库“旋转门”制度这些功能的充分发挥，有赖于其建立的相应体制机制：一是富有成效的人力资源管理体制。美国智库一边用高薪吸引不同知识背景、政治立场的优秀人才，一边用严格的人员考核聘任制度保证人员的精干和工作的高效，同时，还重视研究人员与辅助人员的合理配置，注重团队的力量。二是完善的财务管理体制。美国智库的经费来源广泛，享有免交所得税和财产税的优惠政策，大部分支出是研究项目中的研究人员、助手的工薪；每年都会编制财务预算，公布其收入状况，使财务透明，财务管理的基本目标是实现收支平衡。三是健全的成果推销机制。美国智库对其成果的推销绞尽脑汁，不遗余力，通过发行出版物、召开研讨会、借助新闻媒体、建立和保持同国会的紧密联系等方式，可谓八仙过海、各显神通。

第三，完善的立法体系是“旋转门”制度有效发挥正能量的根本保障。“旋转门”现象明显的美国、英国、加拿大、日本、新加坡等国，都在其公务员法规中建立了较为完善的“旋转门”条款。美国的旋转门条款主要体现在《政府道德法1978》和《政府道德改革法1989》，其主要特点是依据规制对象的身份和职务而异，设置不同的限制性规范。比如，因义务对象不同，所涉及的公共利益的大小不同，制定了不同的择业限制条款，在择业限制的年限上分为终身、五年、两年、一年禁止事项等，并设置了明确的涉外限制。英国的“旋转门”条款主要体现在1991年的枢密院令和《国家公务员管理法典》，其主要特点是采取许可制，对公务员离职后特定从业予以事前审查。比如，将离职后就业限制的对象划分为1级、1A级、3级、4级四级，并在《企业就职规则》中设置了严格的择业审查程序，还规定了例外情形。日本的“旋转门”条款主要体现在其《国家公务员法》中，其主要特点是采取原则禁止、例外许可的方式。比如，除了明文列举离职后择业限制的对象、年限、具体内涵以外，还规定了例外情形；同时，设置了及时报告制度，人事院每年需按时将本院上一年度所记载的离职公务员的“承认处分”报告给国会及内阁。

我国政治体制虽然不同于美国体制，但实行选人用人“旋转门”制度，是具有启发和借鉴意义的。

尽快建立健全我国干部流动“旋转门”的制度和法律体系

作为一种人才流动机制，“旋转门”制度在现代国家的政治运转和人才培养中发挥了不可替代的重要作用。针对我国干部人事制度而言，当前，要切实打破人才流动的体制性、制度性壁垒和障碍，探索建立健全一套完善的干部人才流动“旋转门”制度体系，同时，通过“旋转门”制度积极探索推进中国特色新型智库的建设。为此，需要有效借鉴国际经验，着重把握好以下几个方面：

从思想观念上正确认识干部、人才流动“旋转门”制度的本质属性。一是“旋转门”制度是现代政治文明的产物，并不存在“姓社姓资”的问题。从本质特性而言，“旋转门”制度反映了现代社会人才跨域流动的基本规律和要求。人们之所以在思想认识上对其形成一些担忧和误解，一方面是缺乏对“旋转门”制度的全面认识，另一方面是受到我国实践中涌现出的官商勾结腐败现象的影响。为此，要进一步大胆解放思想，科学认识“旋转门”制度；同时，也要进一步加强反腐败力度，树立党和政府在人民心中的公信力。二是“旋转门”制度本身与官员腐败并不存在直接对应的因果关联。一些人担心“旋转门”的实施会导致期权腐败、公权私有化进而引发新一轮的腐败，这一担忧不仅对腐败行为的发生进行了错误的归因，而且低估了我国法制化进程的决心和司法体系自我完善的能力。三是“旋转门”制度从根本上反映了政府与企事业、社团组织的良性互动和合作式治理。“旋转门”的转进转出，可以为政府、智库和学者三方都带来好处。对政府而言，借助那些具备专业知识背景和具体实践经验的学者，可促进政府的效能、质量和全球竞争力。对智库而言，其雇用的知名学者如果转入政府部门，将会极大地增加该智库的影响力，进而可以为其带来较高的学术声誉和充足的资金来源，这是一个良性循环。对学者个人而言，其走过“旋转门”的经历是一次很好的理论与实践的结合。

积极试行公务员聘任制，打破干部“铁饭碗”终身制。一是应明确聘任制的使用范围和聘任人员的产生方式。事业单位可采用公开招聘的方式，采用公务员考试录用的程序，还可直接选聘，与符合招聘条件的人员直接签订聘用合同。这两种方式都应坚持公开、公平、竞争、择优的用人原则。二是明确聘任合同的签订及合同内容，签订聘任合同应当坚持自愿、协商一致的原则，采用书面形式进行，非书面的聘任合同无效。三是科学定编设岗，必须在编制限额和工资限额内，建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核。通过收集、分析、评价聘任制公务员在其工作岗位的工作表现和工作成果，对公务员工作业绩客观、科学、公正地考评，从而公平处理公务员的待遇、续聘、解聘等问题。四是改革支配办法，实行协议工资制，实现工资报酬由档案工资向以岗定酬的转变。实现人事代理，重视和完善社会保障，新聘任公务员人事关系和档案由人才市场服务机构代理，使“单位人”变“社会人”，实现人力资源社会化。五是积极推进反向“旋转门”机制建设。相较于英美等西方发达国家的“旋转门”制度机制，目前我国的反向“旋转门”机制（即由民间进入政府）还未真正启动。要扩大面向社会公开招聘公务员的范围和比例。

把智库作为“旋转门”制度的一个有效载体，探索建立 “旋转门”制度有效运转的体制机制。一要完善官员任期制，实行智库与党政部门人员的双向旋转，探索中国特色的“旋转门”制度的一种实现方式。建立一种选拔聘任智库研究人员到党政机关部门担任具有一定任期的官员的制度。这种任期制官员担任实职，但任期结束必须重新进行选拔聘任或离任。他们人事关系类似于借调和挂职干部，但占所在单位的正式编制和职数。二要通过财政投入支持智库发展。各级政府应增加财政预算中购买智库服务的支出。各级党政组织可设立政策研究基金，通过基金会等社会组织支持智库开展适度超前的研究。利用财政资金增加对官方智库基础设施的投入。三要充分发挥和利用退休老干部群体的人才资源优势。允许并鼓励党政机关部门或体制内研究机构的已退休领导设立智库并领导智库。创造条件让在职的党政机关干部到智库工作。在建立和完善公务员和事业单位工作人员退出制度的基础上，应当吸引他们到各类智库工作。这些智库严格依法管理、依法自治，要取消对已退休干部任职智库年龄的限制。

尽快建立健全我国干部流动“旋转门”的制度和法律体系。《国家公务员法》第102条是我国“旋转门”条款发展的重要成果，但存在较多缺失，亟待进行完善。一要调查研究制定相关政策，建立相关保障制度。二要积极探索和确立我国“旋转门”条款的立法模式。就目前我国“旋转门”条款的状况，进行专门立法或零散立法都不太可取，当前可考虑以现行“旋转门”条款为基础，以行政解释或重新立法的方式设定实施细则。三要加强对规制内容的完善和细化。我国公务员系统机构庞大、层级复杂，不同的职务所对应的权力大小、资源掌控、信息接触面差别极大，而可能导致的期权腐败、期后公权力私有化的程度也不尽相同，详细的义务对象层级划分、年限区分、地域范围限制十分必要。四要加强对“旋转门”条款罚则的完善。从执法主体来看，可以考虑以监察部门、人事劳动保障部门、工商行政管理部门、民政部门为主体，履行监督和执行义务，同时离职公务员应定期予以汇报；在“旋转门”条款各项内容日渐完善的基础上，或可考虑设立专门的“旋转门”条款执法主体。处罚种类采取行政罚和刑事罚的方式比较适宜，同时要加大处罚力度，以切实起到警示作用。五要尽快完善并严格执行公务员离职后利益回避的法律条款，并建立官员财产申报、财产公开和经济审计等配套制度，以阻断官员进出“旋转门”可能导致的腐败行为。

（作者为国家行政学院决策咨询部博士）