创新民主管理 实现村民自治

王德胜

为保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。然而十多年过去了，村民自治、基层民主和维护村民合法权益在实践中仍然困难重重。通辽市的一份调查分析显示，通辽市近年来的信访案件多数来自嘎查村。其诉求的事项主要集中在资源分配、资产处置和资金管理等群众关心的热点难点问题。这些问题的出现，主要原因是农村基层组织所发挥的领导核心作用和监督作用不到位，致使村务管理决策不合法、不合规，过程不民主、不公开，甚至出现以权谋私、违法乱纪等现象。因此，村民委员会组织法很难有效执行，干群关系紧张，社会矛盾加剧，上访事件频发，给嘎查村各项工作埋下诸多问题和隐患。正是在这样的背景下，通辽市嘎查村“532”工作法应运而生。在全市推广两年多来，理顺了嘎查村“两委”关系，规范了嘎查村干部用权行为，促进了村级事务公开、民主，激发了村民参与嘎查村级事务的积极性和主动性，畅通了民主渠道，保障了民主权利，使村民自治落到了实处，走上了正轨。因此，受到了党员、干部和群众的广泛拥护。

上世纪末本世纪初，随着改革的深化和加入世贸组织，我国迎来了发展的黄金期，同时也遭遇了社会转型期和矛盾凸显期。群众的利益诉求、意见表达及价值判断呈现多元化特征，各种社会矛盾呈现多发易发态势。特别是在农村社会，由于民主和法制建设滞后，不仅无法保障几乎同时出台的第二轮土地承包政策的顺利实施和《中华人民共和国村民委员会组织法》的有效执行，而且矛盾和问题进一步增多和加剧。一方面，官僚主义、腐败之风屡禁不止；有法不依、执法不严、知法犯法现象时有发生；村务管理不民主不透明，“两委”班子不协调不团结，部分干部工作不作为乱作为。种种积弊导致农牧民群众依法享有的知情权、参与权、表达权和监督权不同程度地被剥夺，民主决策、民主管理、民主监督无法保障。另一方面，民主意识不断增强的农牧民群众，法制意识却没有同步增强，使得一些能够依法解决的矛盾纠纷变得复杂甚至被放大。农村社会乱象丛生，上访成为常态，有的地方甚至出现上访排队领号的怪象，严重影响了社会稳定和经济发展。

近年来，各地都在探索基层民主管理和村民自治的实现形式。2010年通辽市在学习河南邓州“四议两公开”工作法和借鉴赤峰市嘎查村级事务“契约化管理”模式的基础上，在开鲁县试点“5+2”民主管理程序。“5+2”民主管理程序的主要内容和特点是通过程序化的运作充分发扬民主，同时也兼顾群众的监督权。但是，不规范的民主往往会被偷工减料或各取所需而流于形式。在信访量曾占全县50%的吉日嘎郎吐镇试点伊始就陷入了这样的困境，整个信访工作处于边解决边产生的怪圈里。该镇党委副书记王静远说：“仅有民主监督远不能有效制约嘎查村干部的用权行为，乡镇党委政府的监督、指导必须到位。只有这样，才能把权力关进制度的笼子里。”在探索中，吉日嘎郎吐镇创造性地在“5+2”的基础上增加了“三次把关”。通过事前定向、事中督导、事后审结，强化了党组织在“532”程序中的领导核心作用，确保嘎查村决策事项要符合法律法规、符合相关政策、符合发展实际、符合群众意愿；“三次把关”既防止了村级党组织大包大揽，又防止了村民自治脱离党的领导；既注重了村级党组织的提议和群众意愿的合拍，又注重了乡镇监督指导与村民自治的有机结合。使嘎查村级重大事项的决策更加科学、管理更加民主、监督更加有力，使村民自治制度化和规范化又向前迈进了一步。

“532”工作法在强调党组织核心地位的同时，消除了“两委”之间、干群之间的相互猜疑，实现了“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一。”（《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》）不仅规范了村级事务管理，增强了嘎查村级组织的凝聚力和向心力，激发了村民参与嘎查村自治的积极性和主动性，而且推进了苏木乡镇党委政府由“行政命令型”向“服务引导型”的转变，有力地推动了农村经济社会的科学发展。

实践证明，基层民主和村民自治只有在党的领导下，才能真正实现。“532”工作法推广前，经常性的越级上访不仅严重影响了社会稳定，而且牵扯了各级干部的大量精力，有的基层干部甚至无暇谋划当地发展。“532”工作法推广之后，彻底解放了基层干部，使他们能够将更多的精力从处理繁杂的信访问题转移到谋求发展、带领群众致富增收的主要工作上来。“过去干工作常常费力不讨好。”科尔沁区红星街道大草房村党支部书记王振才说，“现在好干了，也敢干了。因为群众明白了。”“532”工作法在实践中显示了巨大的活力。2013年，仅科尔沁区就有334个嘎查村运用“532”工作法制定了发展规划，283个建制村确立了发展条件优、潜力大、前景好的特色产业。集资修路、发展集体经济等过去一些不好办、办不好甚至不敢办的事项，在“532”工作法中迎刃而解。统计显示，2012年以来，科尔沁区运用“532”工作法共解决涉及土地、宅基地、低保对象确定、林木纠纷等热点难点问题1200多件，其中包括26个嘎查村2687亩到期机动地的重新发包。上千热点难点事项，未引发一起群体或越级上访事件，这在过去是难以想象的。和“532”工作法推广之前相比，科尔沁区农村信访量下降86%，集体上访、越级上访率下降94%。“532”工作法从源头上防范和减少了基层矛盾纠纷，有效维护了农村经济社会的稳定，为实现民主管理、村民自治找到了新的途径。