《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》执行现状及调整需求的调查研究

姚有华，宗文红，符晓婷，周 洲，刘月星，买淑鹏，张 建

2006年，中央编办、卫生部、财政部、民政部联合出台的《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》［1］成为我国城市社区卫生服务机构设置和编制标准的指导意见。《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》［2］于2008年出台，成为目前上海社区卫生服务机构设置和编制标准的指导意见。本研究对《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的执行现状及调整需求情况进行了深入细致地调查，提出了完善上海市社区卫生服务机构设置和编制标准的政策建议。

1 对象与方法

1.1 调查对象 于2012年10—12月对上海市17个区县卫生行政主管部门人事科科长及14家抽样社区卫生服务中心主任进行《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》执行现状及调整需求的调查。其中14家抽样社区的选择方法为:按照分层随机抽样原则，选取上海市中心城区3个区县、近郊1个区县、远郊1个区县及浦东新区作为样本地区，每个区县按随机数字表法随机抽取2个社区卫生服务中心，浦东新区抽取4个社区卫生服务中心。

1.2 调查方法 专题小组通过政策文件、相关文献查阅及专家咨询研究制定了调查表，采用定量调查的方法，对上海市各区县社区卫生服务机构对《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的执行现状及调整需求展开调查。共发放调查问卷31份，回收有效问卷31份，有效率为100%。

1.3 统计学方法 定量收集的资料采用EpiData 3.1双轨录入，使用SPSS 17.0软件进行统计学描述。

2 结果

2.1 《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》执行现状 17个区县中仅有7个区县的社区全部根据该文件重新核定了编制，有5个区县的部分社区按文件要求重新核定了编制，另有5个区县的社区均未按文件重新核定编制。

10个未全部重新核定编制的区县中，有8个区县认为需要根据《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》重新核定编制。虽然其社区编制不足，但由于受到事业单位分类改革、区县经济水平薄弱及空编数较多等因素的影响，在编制调整问题上上级主管部门未予以批准;有1个区由于区县合并原因，社区编制现状与文件要求差距较大，较难执行;另有1个区县目前编制超过了文件标准，因此未重新核定编制。

各区县卫生局人事科科长认为，要顺利地在社区卫生服务机构中推行《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》，主要取决于区县编办对社区卫生服务的重视程度。此外，区县常住人口数量、社区卫生服务机构服务质量、区县财政水平也是文件顺利执行的重要依据，区县户籍人口数量则是次要依据。

2.2 上海市社区卫生服务机构设置和编制标准调整需求83.9%(26/31)的被调查者认为《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》需要进一步修改完善。在对《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的调整需求方面，以下调整内容有＞50%的选择率 (见表1)。调整需求选择率较高的内容主要集中在以下5方面:结合家庭医生责任制有关政策制定相应标准，规定以常住人口作为确定编制标准的依据，明确妇保、儿保、计免人员配备标准，增加每万居民全科医师人数，增加每万居民公卫医师人数。

表1 《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》调整需求的选择率〔n(%)〕Table 1 The select rate of the adjustment of the institution setting and human resources allocation standards of Shanghai community health care center

3 讨论

3.1 《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的执行现状分析 本研究结果显示，17个区县中仅有7个区县的社区全部根据该文件重新核定了编制，完全遵照执行编制的区县不足50%。说明《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的执行力度不高。究其原因，主要由于该文件不具有强制约束力，且不同区县经济水平、编办支持力度均有所不同，缺乏有效的监督管理。

3.2 《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的调整需求分析 对上海市17个区县卫生局人事科科长及14家抽样社区卫生服务中心主任进行机构设置和编制标准调整需求调查结果显示，83.9%(26/31)的被调查者认为《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》需要进一步修改完善。主要原因可能为随着社区卫生综合改革、医疗卫生体制改革深入推进、社区职能不断扩大，2008年出台的文件难以满足新医改的相关政策、项目的实施要求。本研究结果还发现结合家庭医生责任制有关政策制定相应标准，规定以常住人口作为确定编制标准的依据，明确妇保、儿保、计免人员配备标准，增加每万居民全科医师人数，增加每万居民公卫医师人数，明确每万居民中医全科医师人数，根据床位数增加人员编制，明确财会、信息人员的配备标准的选择率均＞50%;调整需求选择率较高的内容主要集中前5个方面。

4 政策建议

4.1 加强《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》文件的执行力，形成机构编制常态化管理 各区县编制管理部门、卫生行政主管部门、社区卫生服务管理中心等部门应全面、综合考虑辖区内各社区的实际情况及未来发展情况。根据文件要求核定社区卫生服务机构的编制，使文件切实有效地成为社区卫生服务机构设置和编制标准核定的依据。

4.2 完善《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》文件的相关内容，提高文件可操作性 根据实际需求，建议适当调整《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》文件内容。

4.2.1 结合家庭医生服务制政策制定人员配备标准 足额与稳定的财政投入是家庭医生服务制发展的保障［3－4］，而政府对人员经费的投入很大程度上取决于编制。因此应根据社区卫生服务中心发展功能定位以及家庭医生服务制发展的需求，对参与家庭医生服务人员的编制进一步明确，除了医生外，还应进一步明确其他辅助支持人员，如社区护士、营养师、药理师等的配备标准。

4.2.2 明确编制核定基数，适当提高配备标准 首先，应明确核定编制依据的人口基数为社区常住人口数。其次，应结合上海新医改相关政策，适当增加全科医师、公卫医师及护士的编制配备标准。此外，还应根据有病房的社区工作量高于无病房的社区现状制定病床医护人员的配备标准，适当对有“舒缓疗护” (临终关怀)病房及普通病房的社区增加编制配备［5］。

4.2.3 进一步细化其他卫生专业技术人员、辅助系列专业技术人员及管理人员的配备要求 应根据社区卫生服务运作的实际情况，将岗位细分为其他卫生专业技术岗位、辅助系列专业技术岗位以及管理岗位。其中:(1)其他卫生专业技术岗位主要包括专科医师、康复、药剂、超声、心电图、放射、检验7个医技岗位;(2)辅助系列专业技术岗位主要包括会计岗位、出纳岗位、收费岗位、信息岗位;(3)管理岗位主要包括党政领导岗位、办公室岗位、人事 (退管)岗位、后勤岗位、工会岗位。其他业务管理岗位如医政科科长、护理部主任、防保科科长等业务部门岗位人员的编制数则不应纳入管理岗位核定。党政领导岗位数应结合干部任免权限进行核定;其他卫生专业技术岗位及辅助系列收费岗位的编制核定应结合业务量、服务人口、社区功能定位及服务特色等因素确定;而管理岗位及辅系列会计岗位、出纳岗位、信息岗位数在各社区差异不大，可以由区县卫生行政主管部门统筹核定。

1 中央编办、卫生部、财政部和民政部关于印发《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》的通知 ［Z］.中央编办发〔2006〕96号文.

2 上海市编办、卫生局、财政局和民政局关于印发《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的通知 ［Z］.沪编〔2008〕133号文.

3 张晓红，景蕙琳.社区家庭医生责任制的实践和探讨 ［J］.中国实用医药，2012，07(1):275－276.

4 焦婷婷，冯泽永.家庭医生健康责任制的发展状况及对策建议［J］.重庆医学，2012，41(26):2777－2779.

5 叶强，宗文红，符晓婷，等.我国社区卫生服务机构设置和编制标准实施现状及发展趋势研究［J］.中国全科医学，2013，16(10):3290－3292.