改革现行果茶园征用补偿制度的调研与建议

文/王林军 于树增 郑夕同 孔庆敏 曹洪建

改革现行果茶园征用补偿制度的调研与建议

文/王林军1于树增2郑夕同3孔庆敏4曹洪建5

【导读】 随着城市化的快速发展，山东省威海市大量果（茶）园被征用。对失去果（茶）园的栽培者给予合理的补偿，有助于促进构建和谐社会。但目前按果（茶）树株数计算补偿金额的方法存在许多弊端，而按单位种植面积计算补偿金额更为公平、合理。

水果和茶叶是山东省威海市重要的经济作物，是当地农村经济的支柱产业和农民收入的主要来源。随着城镇化发展，各类经济开发区(园区)及城乡道路建设等征占大量果茶园，如何对地上附着物——果树和茶树进行合理补偿，尽可能地减少纠纷，成为亟须探讨的现实课题。

根据 《中华人民共和国土地管理法》第47条“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”的规定，经山东省国土、物价部门批复，全省地级市政府的国土和物价部门均制订了果树、茶树补偿标准和方法，有效保护了农民利益，规范了果茶园征用秩序。但是，从已经批复的、各地出台的补偿意见来看，各地补偿标准不一，且过于细碎繁杂，可操作性差，在实际操作运用中往往消耗大量的人力和物力，并有可能引发纠纷，甚至激化社会矛盾。

为维护土地征用者与果茶栽植者双方利益，在征求部分果（茶）农、村（社区）和土地需求方意见的基础上，威海市各级果树技术与物价等部门围绕果树、茶树补偿问题进行了全面的

探讨，提出了补偿制度的改革意见。其核心内容是，将补偿单位由株改为单位面积，使补偿制度在实际工作中更具操作性，同时最大限度地消除其中的不公平、不科学现象。

一、现行果树补偿标准的弊端

一是造成社会资源的极大浪费。以单株为单位计算补偿总额是现行果（茶）园补偿制度的核心内容，这意味着在同一生长发育期内单位面积内栽种的株数越多，获得的补偿金额就越大。这种制度刺激了部分果、茶经营者，为了获得较高补偿金而违背果树、茶树生长规律，不断加大果树、茶树栽植密度。如正常生产园每667 m2栽植密度一般仅30～150株，而部分园片会栽种到1 000株以上。在这种制度刺激下，还衍生出专门为获得补偿的另类“育苗户”，他们繁育苗木无需考虑苗木的品种、纯度和适应性等因素，只要是果树、茶树或其砧木就行，其目的仅仅是向为获得征地补偿者提供低价果树苗，比如实生桃苗。这类苗木在生产上基本没有价值，但也产销两旺，交易红火。从育苗者到栽种者，都耗费了大量的土地、资金等社会资源，结果除极少数人投机取巧而暴富外，这些消耗对物质生产和社会进步毫无意义，是一种真正的社会资源浪费。

二是显失公平，激化矛盾。目前的征地补偿制度存在的弊端加剧了果树栽培密度扩大的趋势。一方面，正常的生产栽培者与“恶意”栽植者之间的补偿资金不合理。以苹果为例，目前处在盛果期的正常生产园，多采用乔化或有计划矮化密植方式栽种，即每667 m2栽植33～110株，以每株最高补偿530元计算，每667 m2补偿金额为17 490～58 300元。而为获得补偿的“恶意”栽植者，每667 m2栽植植株会达到300株以上，假如处在初果期，按补偿最低标准每株190元计算，每667 m2将获得57 000元以上的补偿；如果按初果期的最高补偿标准每株340元计算，则将获得102 000元以上的补偿；假如按盛果期最高补偿标准每株530元计算，则每667 m2补偿金额将高达159 000元以上。由此可见，相同单位面积的补偿金额，盛果期的少于初果期，正常栽培的少于“恶意”栽植的。此外，正常栽培者多选用良种壮苗、规范栽植、精细管理，苗木价格和栽植管理成本均较高；而“恶意”栽植者则选劣质杂苗，粗放栽植、放弃管理，只要树苗不死就可，苗木价格和管理成本较低，两者补偿金额的悬殊差距很易引发正常经营者产生心理落差。因此，这种不公平和不公正的补偿制度会加剧投机等行为，并可能败坏社会风气。另一方面，正常栽培者之间的补偿资金不合理。仍以苹果为例，其栽培模式主要有3种，即平均每667 m2栽植33～60株的乔化稀植，60～160株的矮化中间砧和短枝型栽植，以及110～222株的矮化自根砧栽植等，均为常见的正常密度。对矮化自根砧高密度栽植果园来说，株行距0.8 m ×2.8 m也合理，平均每667 m2栽植苹果树可达到300株。目前我国正在大力推广现代苹果栽培模式，株行距大多1.2 m×3.6 m或1 m× 4 m，平均每667 m2栽植160株左右，此模式具有单株较小、每株结果量少和进入盛果期时间较短等特点，以每株最高补偿530元来计算，平均每667 m2补偿总额为84 800元；而乔化稀植园，株行距5 m×6 m或4 m×5 m，平均每667 m2栽植22株或33株，该模式具有单株较大、每株结果量多和进入盛果期时间较晚等特点，以每株最高补偿530元来计算，平均每667 m2补偿总额为11 660元或17 490元。因此，无论是采用稀植栽培模式还是采用密植栽培模式，单位面积的苹果产量基本一致，盛果期每667 m2产量多在3 000～4 000 kg，并且都有单位面积产量超过万斤以上的潜力；两种模式所产苹果价格基本一致，两者单位面积产值也基本一致，仅仅因为采取栽培模式、单位面积栽植果树株数不同，由于按株补偿，每667 m2补偿金额相差6.73万～7.32万元，这显然有失公平、合理。

三是待征“果园”随城市、开发区和公路建设恶性膨胀。果树是高效经济作物，征用补偿标准金额高且可钻漏洞较多，“刺激”了一些人为

获得补偿而大量栽树。在城市周边、公路两旁及规划区周边，经常可以看到大量只见树不见果的“果园”。这些果园大多管理粗放，甚至只栽不管，目的就是为了获得高额的经济补偿。一旦某地传来开发建设或者修建公路等需要征用土地的消息，可能被征用的土地往往一夜之间就栽满了果树。只要有征地的城区、公路及规划区，这种“果园”就会如影随行，呈现“征地—种树”的恶性循环。此外，为获取高额补偿，还存在着一种“套利”的做法，即将原已补偿的树或外出购买大龄树移栽到待征土地上，而一旦获得补偿后立即又移栽到新的待征土地上，等待享受下一次补偿收益，如此循环不已。这种状况在经济林和生态林上都有发生。

四是补偿标准过于细碎繁杂，难以操作。现行补偿标准在实际执行过程中，需要逐株清点果（茶）树数量及其规格，不但麻烦，而且每个人掌握的标准也不统一。尽管投入了巨大的人力和物力，但纠纷不断，引发了大量的不应有的矛盾。

五是多种果树混栽，增加了补偿标准执行难度。现有的管理体制是水果归农业部门管，而干果归林业部门管。在征地评估时，一般农业部门负责评估水果类，林业部门负责评估干果类。部分栽植农户为获取最大补偿，常常把多种水果和干果进行混栽。农业部门评估时看水果株行距合理，而干果部门评估时看干果株行距也合理，但整体上看则是每行中间多栽了一行树，单位面积的土地上实际栽种了两倍数量的果树，由此果树拥有者可以得到翻番的补偿。由于种植密度过大，清点时间漫长，清点数字也极易混淆，工作量巨大。

二、补偿政策完善建议

一是将补偿单位由株数改为面积。随着科学技术的进步，测量条件的改善，按面积补偿极具可操作性。如应用全球卫星定位系统（GPS）等进行实地测量，既简便易行，准确性极高，又大幅度提高工作效率，并最大限度地减少纠纷。以面积为单位进行统计，无需考虑栽植密度、栽培方式，只要枝叶覆盖率达到70%～75%，就可以认为是完整的盛果期果园。对零星栽植的果树，则可根据冠幅覆盖投影率折算面积。评估者只需确定该园地果树树种及所处的生长发育期，即苗圃地、初果期、盛果期还是衰老期，然后采用北斗卫星、GPS等系统测出面积，同时参考承包合同中的面积，或实地勘察后在室内地图上计算面积，然后根据相应的补偿标准即可得出补偿总额，公开透明。因此，按面积进行评估、补偿，简便易行、可操作性强。

二是将补偿标准分成不同等级。根据果树科学合理的栽植密度、树体生长发育状况和管理水平，公平、合理地确定每667 m2果树的补偿金额。原则上以该园地正常的产量和产值为主要参考及衡量标准，分为普通或最低档、中位档和最高档补偿限额等3个等级 （见表1、表2）。由于征地时果树上果实可能已经采收，果树结果期的划分需要综合考虑树龄（年）、胸径或周长（cm）、冠幅、树势和每667 m2产量（kg）等指标，并以该产量为主，其数据必须是真实可靠的。以苹果为例，苹果树从栽植后到每667 m2产量达500 kg以前为幼龄树；每667 m2产量达到500 kg可视为进入初果期；达到2 000 kg可视为进入盛果期；产量开始下滑至2 000 kg以下视为进入衰老期。各地政府或主管部门可根据国民经济发展状况综合确定补偿等级，而一个行政区划内执行的标准要统一。随着社会经济发展水平的提高，补偿标准的等级可统一上调，上调后一般不应再下调。

三是以产量水平作为划分生长期的主要指标。对幼龄果树而言，由于管理水平、栽植目的的差异，进入初果期的时间可能差异很大，如管理较差的苹果园7～8年都可能没有进入结果期。因此，简单地以栽植年龄来划分果树生长阶段明显不合理。建议应以果树的产量水平为主要指标来划分生长时期，适当与树龄结合。这样既公平合理，也容易得到果农的理解与支持。对于果园内移栽的大树，更不能以干周和树龄来确定生长发育时期，应以实际产量

恢复的情况来确定。一般情况下，大树移栽后的2年内视为幼龄期，3～5年视为初果期，5～6年以后视为进入盛果期。

表1 苹果园征用补偿标准

说明：

1.以苹果为例，每667 m2补偿金额分普通档、中位档和高位档3个档位，初期当地应统一执行中位档标准。

2.只区分树种，不区分树种内品种。

3.面积指栽种有果树的土地面积，不含地堰、水面（边）、房屋（前后）、沟渠和承包园地内其他非植果树区的山岚等；对少数零星栽植的果树，可以区分树种、树龄、冠幅、树势和产量等因素，在各自生育期内按单株计算补偿金额。

4.非正常管理或撂荒果园，补偿金额为正常管理园补助金额的20%～30%。

5.盛果期果园树冠覆盖率应达到70%～75%以上，不足者补偿额按比例扣减，或者按株补偿，选择有代表性植株的生长情况进行折算。折算公式为：补偿金额=单株冠幅占地面积×每667 m2株数×每667 m2补偿金额。

6.幼龄期果树生长迅速，植株年际间差异较大，也可根据实际情况再细分为3个等级，苹果树干周长7～8 cm以下的按60%计，8～15 cm的按90%计，大于15 cm的按120%计。

7.果树包括水果和干果，主要有苹果、梨、桃、葡萄、杏、核桃、樱桃、无花果、猕猴桃、蓝莓、柿、枣、板栗、李、果桑等树种。其中，板栗、核桃、巴旦杏、文冠果、枣、草莓、树莓（黑莓）、果桑和枸桔等每667 m2补偿金额按苹果园的60%计算；柿、山楂和小樱桃等补偿金额按苹果的75%计算；杏、李、梨、桃、葡萄和无花果等补偿金额按苹果的90%计算；蓝莓补偿金额按苹果的150%计算（也可根据征用时蓝莓价格收购情况，按苹果的120%～300%来补助）；大樱桃等其他树种参照苹果标准。

8.土地征用后，所有果树植株均物归原主，由种植者自行处理。

表2 茶园征用补偿标准

说明：

1.不区分茶树的品种；

2.面积指栽种茶树的土地面积，不含地堰、水面、房屋、沟渠和承包园地内其他非植茶区的山岚等；

3.茶树盛采期树冠覆盖率应达到60%～70%或以上。

四是规范评估秩序，由具备资质的机构来进行评估工作。果（茶）园征地补偿，牵扯到多方利益。根据有关规定，需由具有资质的机构来进行相关评估。该评估机构可以聘请具有果树技术职称的专业人员先进行实地测算、评估，再由该机构出具评估结果。

五是一些特例的处理。对于某一片水果、干果混栽或者各种果树混栽的，按主栽树种确定；也可根据实际情况区分树种，按几种主要树种平均值来确定。按目前标准，为获得较多补偿，一般在单位面积上会栽植大量果树；而改为按面积补偿，则可能会出现零星栽植果树的现象。为此，应设立单位面积最低栽植数量，而且随着栽培制度的改革，应适时提高该最低值。以株行距4 m× 5 m为例，每667 m2应不少于33株，不足者按比例扣减补偿额。对于大棚栽培、科研开发新品种、特殊树种、园林及少数零星栽植果树等情况，可以参照大田果树补偿的思路作为个案而议定。

作者单位：1.山东省威海市果茶站（264200）；2.山东省威海市文登区果业站；3.山东省荣成市果茶站；4.山东省威海市环翠区蚕果站；5.山东省乳山市果茶蚕站

特约编辑：艾 华

王林军(1966-)，男，高级农艺师，主要从事果树茶叶技术研究与推广工作。

2014-04-03