低保对象就业的制约因素及对策

○王爱华

（沈阳工程学院 辽宁 沈阳 110136）

一、研究的背景

上个世纪90年代以来，伴随着中国经济转轨和社会转型的进程，城市贫困问题成为中国政府和社会密切关注的一个热点问题。为缓解城市贫困问题对中国社会的稳定和发展带来的潜在影响，1993年，上海市率先建立了城市低保制度。随后，厦门、青岛、福州、大连等城市陆续建立起这项制度。1997年9月，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，建立了一张覆盖全国城市居民的“最后的安全网”，即城市居民最低生活保障制度，简称低保制度。低保制度是社会保障体系中的最后一道防线，与人民群众尤其是贫困群体的生活息息相关。它的建立和实施对保障城市贫困人口的基本生活，维护社会稳定，保障经济体制改革的顺利进行都具有重大的现实意义。

二、问题的提出

就业促进和福利依赖是任何一个国家的社会救助政策实践的过程中必须充分考虑的问题。福利依赖问题的存在对社会公平、工作伦理的侵蚀效应早已引起国内外政府和学术界的普遍关注；另一方面，有劳动能力的低保对象（下文均简称为低保对象）的福利依赖既是对劳动资源的浪费，又是对社会救助资源的侵占。因此，如何平衡救助与就业之间的关系，既防止福利依赖、促进就业，又防止社会排斥，是各国社会救助政策现实的难题。

本文的研究目的是通过建立促进低保对象积极就业的保障机制，激励低保对象主动就业，最终实现摆脱福利依赖、提高社会参与程度并融入主流社会的目的。这对保障贫困群体的基本生存与促进发展的双重目标来说具有重大的现实意义。在最低生活保障制度执行过程中，要着力强化低保对象的就业动机，制定并执行切实有效的就业保障措施，最终使低保对象经由救助阶段的缓冲与调整，实现就业、摆脱贫困，最终实现去边缘化。低保对象的就业是实现其去边缘化的主要途径。低保对象并非完全是消极的福利依赖者，在适当条件下（如适当的就业保障），低保对象也可以成长为积极的、负责任的公民，也有资格与能力追求个人的自我实现。

三、调查的基本情况

1、调查的范围、方式和内容。本文使用的数据来自沈阳工程学院资助的沈阳市低保家庭入户调查项目。按照社区规模选择大、中、小三个社区。按照社区干部提供的低保对象登记表共抽取调查对象。调查员由沈阳工程学院社会工作专业学生担任，经过统一培训后，由调查员进行一对一调查。调查问卷包括调查对象的基本情况以及就业等方面的内容。

2、样本的基本情况。从性别上看，在53个被访对象中，男性28人，女性25人，分别占52.8%和47.2%；平均年龄为44.7岁；从婚姻状况来看，未婚占24.5%，已婚占35.8%，离婚占17%，丧偶占22.6%。

四、低保对象就业制约因素分析

1、人力资本价值偏低。人力资本价值是低保对象就业状况的主要决定因素。低保对象在求职过程中面临的自身难以逾越的障碍是人力资本价值偏低。教育程度低使得低保对象在接受新事物、新技术方面的能力较差，就业能力低，就业范围也较为狭窄。低保对象即使实现就业了，也只能从事技术含量低、劳动报酬低的简单体力劳动。在笔者进行的调查中，53名失业的低保对象的学历程度累计有8成多在初中及以下（如表1）。在对劳动者素质要求日益提高的今天，这种状况显然不利于低保对象实现就业。

表1 您的学历程度 （单位：%）

2、高就业期望的抑制作用。在笔者进行的调查中，超过8成的失业低保对象表示正在积极地寻找工作（如表2），同时，同样有8成多的失业低保对象表示寻找工作“困难”或“非常困难”（如表3）。造成这种困境的因素很多，如劳动力市场的状况、低保对象自身人力资本价值偏低等，除了这些因素之外还有一个非常重要的主观因素，那就是低保对象的高就业期望。高就业期望值使得低保对象不能正视自己的客观条件、不能理性判断劳动力市场形势，从而不愿接受“苦、脏、累”的低端就业岗位，从而形成失业。

表2 您是否在积极寻找工作 （单位：%）

表3 您去找工作时的难易情况 （单位：%）

3、附带福利的负激励作用。低保资格对低保对象而言，并非仅仅意味着每月的低保金，还意味着凭借该资格可以得到一系列的附带福利。在低保对象很看重低保的附带福利的情况下（在其看来，附带福利的效用超过其可能获得的就业收入的效用），如果就业导致其丧失低保资格从而导致其丧失附带福利（如子女上学费用减免和交通、住宅等照顾），那么低保对象的理性选择就是不就业。由此可见，低保附带福利对低保对象就业就产生了明显的负向激励作用。

4、低保对象的社会资本匮乏。在调查中发现，低保对象大多社会交际面窄（如表4），这种情况限制了他们利用社会资源谋求发展的机会。中国社会明显具有人情社会的特征。在寻找就业机会方面，熟人的介绍是一个重要的且具有实效的渠道。另外，低保对象的社会交往对象往往是与自己社会经济地位相似的社会成员，这进一步使得低保对象的社会资本更加匮乏。

表4 您和亲朋好友、邻居之间的交往情况 （单位：%）

五、促进低保对象就业的对策建议

1、激励低保对象积极求职。一项有效的、可持续的低保救助制度不仅需要考虑如何满足低保对象的生存需要，而且需要考虑制度的实施对个人就业选择行为的影响，切实规避低保制度对低保对象产生的负向就业激励。西方国家的“工作福利制度”的理念可以为我所用。该理念强调被救助者的义务，规定凡是有劳动能力的被救助者需要为救助金而工作，否则会失去获得救助的资格。在这种外在的压力之下，有劳动能力的低保对象不得不去积极求职。在这个过程之中，低保对象的社会责任意识得以慢慢培养，个人的工作伦理得以慢慢建立，有利于低保对象去边缘化，成长为负责任的公民。

2、提供有效的就业培训和就业援助。由于低保对象人力资本价值偏低，其在求职过程中面临重重障碍。政府应该采取切实有效的措施向低保对象提供就业培训和就业援助。调查结果显示，信息援助是低保对象迫切希望得到的外界援助，其次为技术培训和资金援助（如表5）。因此，围绕上述三个方面向低保对象开展就业援助，可以在很大程度上突破就业瓶颈。积极做好低保对象的职业教育和职业培训是有效对策。要确保职业教育和职业培训的针对性、有效性和实用性。基于低保对象自身文化程度、学习能力等各方面的现实条件，开展丰富多样、符合劳动力市场需求的就业培训。同时，针对低保对象社会资本匮乏，无法及时获得有效的就业信息的现状，积极开展务实的就业信息服务和就业援助。建立以社区为依托的社区支持系统。通过该系统向低保对象提供就业服务，收集、发布就业信息和培训信息，组织、推荐低保对象参加职业技能培训或创业培训；积极组织开发社区公益性岗位和社区创业项目等。在社区的绿化、卫生、便民服务等领域创造就业机会。

表5 您希望获得的就业援助

3、扩大附带福利的申请资格，弱化其对就业的负向激励。一些低保对象之所以宁愿放弃工作的机会而不退出低保，一个重要的现实原因是伴随低保身份而来的附带福利。失去了低保资格也就等于失去了相应的福利待遇。为促进低保对象就业，政府应该弱化这些福利待遇与低保资格之间的关系，建立与最低生活保障制度平行的专项救助体系，作为最低生活保障制度的补充，让更多的困难群体、困难家庭都能够得到相应的福利。在切断了低保资格与附带福利之间的连带关系之后，即便低保对象因为就业收入有所提高而退出低保，但只要未超过低收入线，他们仍然可以继续享受原来的附带福利，这样就消除了低保对象就业之后的担忧。

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