财权格局新博弈

张海林+何盼娅

“国家面临的种种问题都与财政有关。”在北京大学财经法研究中心主任刘剑文眼里，十八届三中全会对中国经济体制改革中最繁复的财税改革重绘路线图，针脚清晰而不失细密。

“财税体制改革中深层次的、根本的、关键的、核心的问题是财权事权定位划分和匹配。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉《瞭望东方周刊》，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中未提“财权”，“但并不否认适度地划分和分配财权，这是未来需要探讨的重点；而事权财权在各级政府之间如何配置和划分，是现在没有解决的。”

对于《决定》中所明确的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，在中央财经大学法学院教授甘功仁看来，意味着中央和地方的财政格局“是不能大改的，最多只能是小的改变”。

被称为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”的财税体制改革如何以小改动撬动大格局，尚需拭目期待。

财权、财力、事权“倒挂”

刘剑文注意到，此次十八届三中全会关于“建立事权和支出责任相适应的制度”的提法，与1994年分税制改革将“财权与事权相匹配”作为基本原则、党的十七大和十八大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“其实是处在不同的维度”。

财权是指各级政府依法享有的筹集收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权；财力是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，来源于本级政府税收、上级政府转移支付、非税收入及各种政府债务等；事权，是指一级政府在公共产品或服务中应承担的任务和职责。

“十八届三中全会的《决定》中没有提到事权与财权相匹配，并不意味着否定。”刘剑文对《瞭望东方周刊》说，目前的新提法将事权调整放在优先位置，传递了权责统一的信号，反映了下一步改革的思维。

“财权与事权相匹配的意见有两种，一种是财权定事权，优先调整财权，再根据财权来划分中央与地方的事权；第二种意见是以事权来定财权，也就是说要优先理清事权，再根据事权来配置中央和地方的财权。”刘剑文说，目前的提法实际上是采取的第二种，“这和我们国家的实际需求是相适应的，目前我们国家各级政府事权和支出范围划分随意性较大，而且标准比较模糊。”

“划分事权，是整个财税体制改革也是整个政府改革的前提和起点。”施正文说。十八届三中全会规定，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。

“还需要在各级政府之间划分事权，1994年分税制改革只是在中央和省之间大致有了划分，但是没有出现省以下各级政府，越到地方支出责任越大，事权越多。”施正文说，各级政府间事权划分不明确导致责任不稳定、政策短期化。

“目前财权也是越到地方越小。地方几乎没有财权。”施正文说，1994年分税制改革，提出“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”，“这个提法到现在还不落后，但后来慢慢偏离了这样的原则和指导思想，提出了合理分权但并没有向地方下放税权，现在所有的税收权限几乎全在中央。”

“财力上地方和中央倒挂，中央收入多，地方收入过低。”施正文说，现在地方政府自主财力太少，多数都依靠上级财力的转移支付。

施正文认为，处理好财权、财力和事权的倒挂问题是解决财政体制不合理、地方财政困局的关键和根本保障。

刘剑文给出了未来改革整体逻辑的“四部曲”，“第一是理顺中央和地方事权关系；第二，按照事权来界定支出责任；第三，根据支出责任合理配置财权；第四，要落实税收法定主义，最终实现走向财税法治。”

分税制争议

现有地方和中央财力格局，与1994年1月1日正式启动的分税制改革密切相关。

2012年3月8日下午，全国人大广东团分组讨论的现场，全国人大代表、广东省地税局局长王南健率先开腔，“分税制一定要完善。”

“100元的GDP，中央就拿走了55元。”王南健直陈，“上头点菜，地方埋单”的现实令地方政府苦不堪言，“为了完成不停加码的任务和指标，地方政府只能搞土地财政，甚至是增加收费项目，甚至是下达一些不切实际的财税增幅指标。”

而对于分税制改革确立的通过转移支付实现政府间财力再次分配的做法，王南健认为“这个问题就更大了”，“中央拿走的钱，用于专项转移支付占了很大一部分，这是‘跑部钱进的根源。而转移多少就看关系，结果造成很多浪费。”

这场被官方认为“新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强，影响最为深远的一次财税改革”，对于中国经济的影响，尤其是中央与地方事权财权的影响，一直存在争议。

“1994年前是财政大包干体制，中央和地方是一种契约关系，上交完以后都留给地方，出现了中央向地方借款来维持中央宏观调控的财力需要。”中国税务学会学术研究委员、中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华对《瞭望东方周刊》说。

分税制改革使中央财政贫弱的局面迅速改观，增强了中央转移支付的能力和宏观调控的能力。“如果用历史眼光看它，怎么评价其功绩都不为过。”刘剑文告诉本刊。

不过，刘剑文认为，随时间推进，这场以行政为主导的财政体制改革，“其弊端、不可持续性、不协调性、不平衡性也逐渐显现。”

“分税制是一种分权、分财的改革。从财政收入的角度考虑得太多，关注财权多于关注事权，造成财权与事权不相匹配，或者事权与支出责任不相匹配，造成‘中央请客，地方埋单等问题。”刘剑文说。

另一个在分税制财政改革中未明确的问题是，除了税收，“政府在收费、国有企业的利润、政府性基金等多方面也有收入，然而这些在改革中没有被清晰地表达出来，也忽视了对财政支出的管控，因为是行政主导，透明度不是很强，预算起的作用有限。”刘剑文说。endprint

这场已走过20年的财税改革，“利益越来越复杂、固化了。”刘剑文说，财税体制不仅是中央与地方之间的关系，也涉及国家和纳税人的关系，立法与行政的关系，“要调整这些关系，难度是很大的。必须要有一个顶层设计，即法治，打破利益格局，重新调整利益。”

地方负债现实

地方债务加重和地方财力紧缺，被认为是分税制的一个直接后果。

1994年分税制改革，实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的增值税和消费税收入（增值税的75%和消费税的100%）上划为中央收入，由中央给予地方税收返还，返还额以各地上划中央增值税和消费税收入增长率为基数逐年递增。递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定。

2002年，中央将日益壮大的所得税纳入分享范围，即将原来属于地方税收的企业所得税和个人所得税（企业所得税按照企业所有制性质划分归属，个人所得税100%归地方）变为共享收入，实行比例分成，中央占60%，地方占40%。

这使得地方政府不得不对营业税进一步倚重。营业税作为中国第三大税种，主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是第一税源。2003年以后，土地开发、基础设施投资和扩大地方建设上的财税驱动力即由此产生。

2013年两会期间，审计署副审计长董大胜公布了一组数据：截至2010年底，中央债务规模在7.7万亿元左右，地方债10.71万亿元，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿元至18万亿元之间。

2013年6月，审计署发布区域性地方债务抽查报告。截至2012年底，36个地方政府债务余额达到3.85万亿元，两年来增长了12.94%，其中16个地区债务率超过100%。

以武汉市为例，据《经济观察报》2013年8月报道，武汉市2010年-2012年6月，累计直接债务4371.85亿元，其中银行贷款3763.65亿元占86%、发行债券271.48亿元占6%、转贷债务93.32亿元占2%、专项借款42.39亿元占1%、其他201.02亿元占5%。其融资方式中，银行贷款约占总债务的86%。

地方政府盲目举债、债务过高的情况引起广泛担忧。而2013年12月4日，美国联邦法官批准底特律的破产保护申请，成为美国历史上最大的破产保护城市。底特律魔咒会否发生在中国地方政府身上，比如曾肩负中国最富城市和“鬼城”双重称号的鄂尔多斯，其负债总额坊间流传不同版本，从1000亿元至4000亿元不等。

“我们是单一制国家，地方政府真正到揭不开锅的时候，上级政府还得替它善后。”中国财税法学研究会副会长朱大旗对《瞭望东方周刊》说，正因如此，中央政府才有必要更多地掌握一些财力，“万一出现问题，还有抢救的能力。”

“可以说有的地方政府接近破产边缘。但我们不会出现破产的方式，会救济，会控制财政支出。”中国人民大学财税法研究所所长徐孟洲对本刊记者说，但需要警觉，“应该对地方政府债务摸清楚，哪些是确实无力偿还的，哪些是能一定时间内偿还的。”

中国审计署2013年7月28日发布消息称，将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。中新网记者从审计署相关负责人处证实，审计署于8月1日起全部进点。

财政部副部长朱光耀2013年9月5日曾在G20峰会上表示，将在10月公布地方政府债务审计结果，但迄今未公布。

财权会否下放

徐孟洲告诉本刊，解决地方负债的长远办法是明确事权，并配以相应的财权，“地方政府靠土地财政和融资平台等，财政收入不稳定。要选择一些适合地方的税，配给它。”

施正文也持同样看法。“地方政府财权很小的情况下，就没有办法预期安排工作，就会产生不确定性。”要使财力与各级政府事权相匹配，就必须赋予其财权，“中央与地方，包括地方各级政府之间应该划分财权，不能回避财权。”

“并不能笼统地讲中央是否会下放财权，财政权进一步分解为财政立法权、管理权、归属权，我觉得财政权主要还是要掌握在中央，包括财政的分成比例，中央应有适度的比较强的财力，这样才能进行转移支付，调节各地差别，保证基本公共服务均等化的需要。”朱大旗告诉本刊。

不过，他认为：“肯定会有一些结构性调整。在具体税种收入划分方面会作一些改革，中央的比重肯定应该降低，比如‘营改增完成后，是不是应该考虑增值税中央地方六四开或者五五开。另外，房产税显然是适宜于归属地方的税种。结合税制改革考虑税种属性，来理顺中央地方的收入划分。”

“可能会有一定财权下放，但是量不会大。”中央财经大学税务学院教授曹明星这样预估，“以法律乃至财政税收基本法的方式，而不是通过行政的方式，进一步理顺中央和地方收入划分。”

“在确保中央与地方全局利益前提下，要给予地方适当的财税立法权、管理权、归属权。首先当然是通过人大立法来明确，其次，优化税种结构属性，将部分税种使用权给地方，部分税种可以考虑共享。”贾绍华告诉本刊。

哪些税种改革直接影响央地财政关系

未来哪些税种改革将对央地财政关系造成直接影响？

2013年8月28日财政部部长楼继伟向全国人大常委会报告下一步工作安排时表示，将继续深入财税体制改革方案，包括加快营改增、消费税、房产税以及资源税等重点税种改革。

“‘营改增在优化现行税制结构的同时，对中央与地方财政关系将有着直接影响。首先，地方税收入会明显减少；其次，企业货劳税负担下降，同样在一定程度上影响地方税收入。”贾绍华告诉本刊。

2013年8月2日财政部公布八省市营业税改征增值税时间表，北京市应当于9月1日完成新旧税制转换。其他省市为，江苏省、安徽省10月1日，福建省、广东省11月1日，天津市、浙江省、湖北省12月1日。

八省市扩大营业税改征增值税试点政策适用《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》（财税〔2011〕111号）等基本文件。文件明确，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区；营业税改征的增值税，由国家税务局负责征管。

在施正文看来，营业税曾是地方重要税源，随着营业税改征增值税范围的扩大，当前采用的过渡办法不是长久之计。

房产税改革被认为是另一项牵动地方税体系未来的税种，“同样对中央与地方的财政关系有着直接影响。”贾绍华说。

“显然房产税是适宜于归属地方的税种。结合税制改革考虑税种属性，来理顺中央地方的收入划分。”朱大旗说。

对于税种改革之后，中央与地方收入分配关系的方案目前尚未清晰。

财政部财科所研究员孙钢在接受财新记者采访时曾建议，可以把增值税、营业税打包看成一个中央、地方共享税，一般来说，分享比例中，中央占比稍高，利用其中一部分对地方进行转移支付。

徐孟洲认为，根据中央和地方事权确定中央税和地方税的划分，对共享税采取差别对待，“比例可以浮动，不要一刀切。财政收入比较富裕的地方，比例低一点；比较贫穷的地方则高一点。这样操作起来稍微复杂一些，且这个差别化是动态的，对该支持的地方扶植了好多年后，又可以适当削弱一点。这样财权和事权可能更相适应。”

贾绍华的设想是2015年完成“营改增”的税制改革，“尽可能通过立法来解决营改增以后的一些过渡性问题；房产税立法应该建立财产税制；实行综合与分类相结合的个人所得税；对消费税要重新来认识。”endprint