基于代际差异和内部分化双重视角谈农民工的养老保险

◇李芳凡 付强

基于代际差异和内部分化双重视角谈农民工的养老保险

◇李芳凡 付强

随着农民工的日益增多，农民工已不是同质化、单一化的群体了。农民工在纵向上的代际差异和横向的内部分化日益显著，本文用双重视角分析了基于农民工的代际差异所产生的两种群体：第一代农民工和新生代农民工，以及基于内部分化所形成的三种群体：市民化群体，强流动性群体和季工性群体对养老保险的不同诉求。针对农民工异质化、差异性的养老保障需求现状，从社会公平正义观点出发，提出用分层-分段的方法来解决农民工的养老保障问题。

农民工；新生代农民工；代际差异；内部分化；养老保险

10.13190/j.cnki.scyj.2014.10.008

改革开放以来，我国在工业化、城镇化方面的进程日益加快，农村大量剩余劳动力开始向城市转移，“农民工”问题成为各界日益关注的焦点。以1980年前后出生为分界线，农民工由同质化、单一化的群体开始向异质化、多元化的群体转化，农民工的代际分化和内部分化成为近些年学术界普遍关注的焦点。有学者从代际差异的角度提出了农民工形成了两种群体：（1）第一代农民工，（2）新生代农民工（王春光，2003）。有的学者从内部分化角度提出了农民工形成了三种群体：（1）市民化群体，（2）强流动性群体，（3）季工性群体（朱进芳，2012）。与农民工群体的代际差异和内部分化联系最多的问题之一就是农民工的养老保障问题。根据2013年国家统计局数据显示，我国约有6.3亿农民，而农民工群体为2.45亿，尽管农民工群体作为一个过渡群体最终要被市民化，但是从目前到农民工被完全消化转移，仍有一段相当长的时间。如何满足农民工亟须的社会保障的不同需求，确保农民工在城务工的合法权益，不仅是促进经济发展，构建公平正义的社会保障制度的需要，也是响应新时期继续深化改革的号召，构建和谐社会的重要任务。

一、从代际差异角度看农民工养老保险的需求现状

农民工的代际差异体现在很多方面，王春光（2003）从年龄、受教育水平、务工经历、身份认同、乡土认同等方面分析了农民工的代际差异；刘志英（2011）从文化差异、流动差异、需求差异等方面分析了农民工的代际差异。无论是在年龄方面还是其他方面，农民工代际差异都是非常明显的，在纵向上农民工由于代际差异所产生的两种群体——第一代农民工和新生代农民工，他们对社会养老保险的需求也是不同的。

1.第一代农民工的养老保险需求现状。计划经济时期统购统销的政策和1958年颁布实施的《中华人民共和国户籍登记条例》为保障城市发展，人为限制了城乡间或地区间的人口流动。根据数据显示，1978年我国的城镇化率为17.9%，较低的城镇化率使得第一代农民工外出务工的机会很少，即使外出务工，受技术水平的限制，大多数从事低技能的工作。第一代农民工较低的技能水平与企业所需要的高技能技工的差距使得第一代农民工也基本上无法在城市立足。同时第一代农民工大多数都已经在农村成家立业，正处于上有老人要赡养，下有孩子要抚养的阶段，受传统的“家庭养老”和“土地保障”的影响，对社会保障的观念仍有排斥的思想。他们最终要回到农村，他们把外出务工只是当作赚钱的一种方式，城市对其来说只是“驿站”，有学者称其为“生存理性假设”，基于这种以赚钱为主的生活方式，他们对城镇养老保险的诉求并不高。农民工的收入水平和城镇职工相比来说是较低的，一个月几百元的社会保险费的额外支出对他们来说也是不愿意的负担。即使第一代农民工参加城镇职工养老保险或者农民工养老保险，当第一代农民工返乡时，社会统筹部分因保险的转移接续而受损，这对大部分第一代农民工的养老保险的权益是有较大的影响的，对其来说新农保不失为一种有效的解决其养老问题的方式。同时也存在一小部分第一代农民工适应了城市的环境，并且基本上在城市站稳脚，城镇职工养老保险是满足其需求的一种有效的方式。

2.新生代农民工的养老保险需求现状。我国的城镇化率自1978年的17.9%到2013年的53.7%，城镇化的推进过程中吸纳了大量农村劳动力转移就业。随着城市化进程的不断加快，国家在政策上给予规定，鼓励农民工向城镇落户，在此背景下新生代农民工外出务工的机遇增加，所掌握的技能水平比第一代农民工也较高，在家庭方面也没有较多的牵挂。根据2009年全国总工会调查数据显示，90%的新生代农民工没有务农经历，他们大多数初中或者高中毕业后就直接进入城市打工，对农业、农村土地、农民的概念模糊，80%的新生代农民工已无法适应农村生活，融入城市才是他们的最终归宿[1]。由于新生代农民工市民化的制度、心理成本较低，因此成为市民化的主要群体。新生代农民工要经历由农民变为农民工，由农民工变为市民两个阶段，因此对养老保险的需求也存在二元性，即农民工养老保险和城镇职工养老保险两种保险。即使在农村，新生代农民工也没有土地，仅有的“土地保障”的功能对新生代农民工来说也是极其有限的。具有较强融入城市意愿的新生代农民工对待遇较高的城镇职工养老保险有着很大的需求，同时也不能排除新生代农民工对低缴费、低待遇型的农民工养老险和新农保有着某些需求。但需求的多少不能因为农民工融入城市意愿的强烈与否相挂钩，应考虑新生代农民工在经济水平、适应性等方面能否适应各种保险。

二、从内部分化角度看农民工养老保险的需求现状

1.市民化群体的养老保险需求现状。农民工的市民化是未来几年农民工最终要回归的群体，强流动性群体和季工性群体虽然是基于农民内部分化所产生的群体，但这只是现阶段我国农民工还没有实现由农民向市民的完全转化而暂时存在的过渡性群体。农民工的市民化是指既有市民化的意愿，又有市民化能力的农民工在城市定居的过程，农民工向市民转变，必须具有市民化意愿和市民化能力[3]。在市民化能力方面，市民化群体有着稳定的职业、住所和收入来源，和企业签订了劳动合同并且有正规的劳动合同关系，大都在城市站稳脚，并且具有一定经济能力。这部分市民化群体的生活和消费水平基本上和城镇人口相差无几，已具备纳入城镇职工养老保险体系的条件。在市民化意愿方面，市民化群体较强的稳定性以及较高的融入城市意愿，可以有效地避免“退保高潮”和养老保险转移接续困难问题的出现，这部分市民化群体对养老保险的需求是城镇职工养老保险。

2.强流动性群体的养老保险需求现状。强流动性农民工群体是常年流动在工作地点，并且收入较为不稳定的打工者，一部分农民工在省内不同地区之间跨地区流动，而另一部分农民工群体在不同省份之间跨地域流动。尽管2010年1月1日实施的《农民工参加基本养老保险办法》中规定了农民工的养老保险可以实行跨省就业转移接续，但是仍有退保现象的出现。同时农民工参加社会保险的顾虑或退保的现实原因是社保关系跨地区接续困难和养老保险待遇受损等问题[4]。养老保险转移接续手续繁琐以及人为设置的障碍都降低了农民工参保的积极性，而且目前在2.45亿农民工中，这种强流动性的农民工群体占据着大多数人口，正是这种高速的流动性给养老保险的转移接续带来了困难，并且这种强流动性群体的农民工的归属意愿也存在很大的波动。一部分强流动性的农民工有着强烈的归属意愿和乡土情结，年轻时在外务工，但是年老时渴望回到家乡；还有一部分强流动性农民工年轻时在外务工，即使有着强烈融入城市的意愿，但是经过若干年的打拼最终迫于经济、政策等方面的原因无法融入城市，这部分农民工最终也要回到农村。以上这两部分强流动性农民工在城市务工时企业也为其缴纳了农民工养老保险或者城镇职工养老保险，但是回归农村时，这两部分农民工要参加新型农村社会养老保险。如何做到在不损害强流动性农民工群体的养老保险权益的前提下，实现几种社会保险制度之间的转移接续，保障好这两部分农民工群体养老保障的权益是目前存在的重要工作。第三部分农民工群体是在几个城市流动务工，但是最终却选择了在一个城市定居下来，如何计算农民工这种分城市、分地域流动的养老保险之间的转移接续，也是目前存在的一个重要问题。这部分强流动性农民工群体对养老保险的需求是农民工养老保险或者城镇职工养老保险。

3.季工性群体的养老保险需求现状。季工性群体是指在农闲时外出务工，每到农忙季节时就返乡务农的一部分农民工群体。这部分农民工群体在家乡仍有土地，其较强的归属感以及较低融入城市的意愿迫使他们常年在城市和农村之间奔波。季工性农民工中很大一部分从事建筑、制造等行业，由于这种季工性农民工群体较强的流动性、迁徙性，他们不仅没有和企业签订正规的劳动合同，订立劳动关系，企业或者雇主也不愿为其缴纳养老保险。由于较低的收入水平以及较强的返乡回流意愿，在养老保险的需求方面，他们对城镇职工养老保险的需求也不强烈，纳入城镇职工养老保险不仅人为地设置了转移接续的障碍，而且还存在农民工重复参保而占用社会养老保险基金的可能性，这对本来就较少的养老保险统筹基金来说也是较为尴尬的。相反，这部分季工性群体对新农保的需求是较大的，将其纳入新农保是满足其需求的一种有效的方式。

农民工内部分化导致该群体对养老保险的需求及支付能力出现异化，统一化的农民工养老险制度或者将部分农民工排斥在养老险制度之外，如直接将农民工纳入城镇职工养老保险，或者难以满足部分农民工的养老保险需求，如以低费率和低待遇建立相对独立的农民工养老保险制度[2]。基于内部分化所产生的三种群体对社保的需求也是不尽相同的。各地出台的关于农民工养老保险试点的办法很多，但是大多数将农民工作为同质化、单一化的群体，而并没有考虑到农民工内部分化的特征，在制度上缺乏相应的弹性、灵活的措施。用统一化、单一化的养老保险办法来应对差异性的农民工群体对社会养老险的不同诉求，这显然违背了社会养老保险对不同农民工群体的权益保护的意愿。实际操作过程中，将差异化的农民工群体灵活、有弹性地纳入相应的制度覆盖范围内，是现阶段解决农民工对养老保险不同需求的战略问题。

三、农民工养老保险的解决路径

我国现行农民工养老保险制度缺乏公平性、公正性和共享性，从社会公平公正角度统筹考虑农民工的社会养老问题是实现社会保障权益的首要出发点。农民工群体的特点是规模大，结构复杂，必须建立和完善多维模式的农民工社会保障制度。为农民工提供“老有所养”的保障，满足基于农民工纵向上的代际差异和横向上的内部分化所产生的多元的农民工群体对养老保险的差异性需求，在遵循“全覆盖，有差别，易衔接”的原则上可采取分类、分段的方式将农民工群体逐步纳入新农保和城镇职工养老保险体系，具体分类见下表。

1.将市民化的农民工群体纳入与市民享有同等的社会养老保险。市民化群体中有早期外出务工并经过打拼在城市立足的第一代农民工，由于这部分群体在外务工时间较长，并且具有稳定工作，基本上成为完全市民化群体，这既符合城镇化进程的要求，也可以实现社会保险“待遇均等化”的目标。对于市民化群体中的新生代农民工，由于其市民化的“二阶段性”，可依据其经济水平和市民化程度，将经济水平较低、半市民化的新生代农民工纳入农民工养老保险，将完全市民化的新生代农民工纳入城镇职工养老保险体系。

2.强流动性群体中存在着第一代农民工也存在新生代农民工，强流动性是这部分农民工的特征。这部分强流动性群体是最终落户城市还是返乡回流仍存在着较大的不确定性，因此是参加城镇职工的养老保险、农民工养老保险还是新型农村社会养老保险仍是不确定的。做好强流动性农民工群体养老保险的转移接续工作是解决其养老保险的关键问题。无论强流动性农民工群体是由城镇职工的养老保险、农民工养老保险转为新农保，还是在连续几个务工城市城镇职工养老保险之间的转接，都要做好养老保险金额的分段计算。例如：某农民工在A、B、C三个城市分别务工4年、5年、6年，但最终回到农村。由于养老保险享受待遇的条件必须缴费满15年，根据学者谢垚凡等的分段计算养老金的方式，农民工在A地领取A地养老保险金标准的4/（4+5+6），在B地领取B地养老保险金标准的5/（4+5+6），在C地领取C地养老保险金标准的6/（4+5+6）。如果农民工不愿意再补缴养老保险时，可以根据《社会保险法》第十六条规定，转入新型农村社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇，但是社会统筹部分按缴费工资基数的12%计算提取，纳入新型农村社会养老保险。

3.季工性群体在农闲时外出务工，农忙时返乡务农，只是临时在城镇务工，并且其最终的归属是在农村。从季工性群体的回归家乡的角度分析，将这部分季工性群体纳入新型农村社会养老保险体系，让其同农村居民一样，享受新型农村社会养老保险的待遇水平，不仅能满足其对养老保险的需求，而且能有效避免在城镇职工养老保险、农民工养老保险和新型农村社会养老保险之间复杂的转移接续工作。

四、结论

农民工社会保障制度的实施是一个渐进的过程，其实施可分为三个阶段：第一个阶段，农民工的社会保障制度与城镇和农村社会保障制度的共存阶段；第二个阶段，农民工不断分化，分别纳入城镇和职工社会保障体系，农民工所覆盖的人口不断减少；第三个阶段，城乡社会保障一体化的阶段[6]。农民工现阶段由于代际分化和内部分化所产生的异质化群体只是暂时的多元群体。在城乡统筹的背景下，应该明确这一制度只是过渡性的，随着农民工在未来二三十年的消化与转移，最终会与城市社会保障制度对接，实现城乡一体化的目标[7]。

[1]罗辉.城市化进程中农民工社会保障为题研究[J].广西社会科学，2013（05）.

[2]代勇强.从农民工内部分化角度看其养老保险制度构建[J].劳动保障世界(理论版)，2010(04).

[3]李培林,李炜.近年来农民工的经济状况和社会态度[J].中国社会科学，2010(01).

[4]李伟.农民工社会保障问题研究综述[J].经济研究参考，2013（06）.

[5]郭秀云.二维还是多维-农民工社会保障制度探析[J].华中科技大学学报，2009（01）.

[6]樊晓燕.基于农民工内部分化的社会保障制度设计[J].西北农林科技大学学报，2009（06）.

[7]徐杰等.城乡统筹背景下进程农民工的社会保障问题探讨[J].农民工现代化研究，2012（01）.

（作者单位：南昌大学公共管理学院）