基于企业家政府理论的网络发言人制度研究

郭勇（中共佛山市委党校教研部，广东广州 510070）

基于企业家政府理论的网络发言人制度研究

郭勇（中共佛山市委党校教研部，广东广州 510070）

方兴未艾的政府网络发言人制度正成为新的官民互动平台，然而政府网络发言人制度还存在诸多现实困境，导致其政民沟通的功能被显著削弱。源于西方的企业家政府理论强调以“企业家精神”重塑政府，将企业成功的一些理念应用到政府部门，力求建设一个更加高效、更加令民众满意的政府。在这一视角下，网络发言人制度作为公共治理的重要工具创新，可从理念更新、机制革新、制度设计及团队建设四个方面，构建一个网上网下联动、体制内外互动的网络发言人制度体系。

网络发言人；网络问政；企业家政府理论；企业家精神

一、网络发言人制度的发展及其现实困境

（一）网络发言人制度的内涵及类型

网络问政，目前主要是三种形式，一是网民在网络论坛发帖的形式，二是以官方微博发布信息的形式，三是政务发布平台，即网络发言人平台。网络发言人制度，属于第三种网络问政形式，即以政府网络发言人平台为载体，通过官民直接对话，网络发言人回应民众诉求，处理公共事务、开展公共行政的网络行政制度。

国内的网络发言人平台始于2009年。2009年，江苏镇江市、雎宁县，浙江宁波市镇海区，贵州贵阳市，广东省直部门、佛山市等省市县纷纷建立网络发言人制度，时至今日，各级政府越来越多地与网民直接对话，通过网络问政平台引导网络舆论，网络发言人制度呈现普遍建立的态势。从主办单位来看，目前的网络发言人平台主要有三类：一是政府部门全权主办的网络发言人平台，如佛山网络发言人平台（http：//wz.foshan.gov.cn/），这是目前最主要的一种类型；二是依托地方主流论坛，“网络发言人”或“网络问政”成为其中一个板块，进入“网络发言人”板块后可问政各网络发言人，如镇江网络发言人平台（http：//www.jsw.com.cn/ zjwlfyr/zjwlfyr.htm）；三是由媒体主办，将问政内容整理归纳上报各级党委和政府部门，如由南方报业传媒报集团与“深圳热线”合办的奥一网网络问政平台（http：//wen.oeeee.com/ gov/），这种形式具有较强的民间色彩。

（二）网络发言人制度的功能

作为政府、媒体、公众三方互动的网络问政新举措，政府网络发言人平台综合传统的新闻发布、信息咨询、舆论监督、参政议政、信访、投诉、社会治理等多种功能于一体。可以说，网络新闻发言人遵循的是一种网络开放、内外互动、多边参与的运行机制。目前来看，网络新闻发言人的运作方式在于整合各种政务信息资源，以文字、图片、视频等多种形式，在互联网上发布新闻及政务信息，并就社会公众关心的有关问题，通过网络发布平台和网络舆论监督回复专栏，以“网络发言人”名义采取发帖、跟帖的形式予以答复，为政府发声，代表了政府的形象。所以“网络发言人”并不是单个的人，而是一项制度。

可以说，网络新闻发言人通过在线回复百姓疑问并及时解决现实问题，缓解了我国公众日益增长的政治参与诉求和参与条件之间的矛盾，为民主带来新的生机与活力。政府网络新闻发言人在及时、准确地发布权威信息、消除误解、化解矛盾、引导网络舆论方面发挥了较大的作用，具有及时正确地引导社会舆论、拉近政府与民众距离、推进社会民主进程等优越性，是新形势下政府公共行政的一项制度创新。

（三）网络发言人制度的现实困境

然而，虽然网络新闻发言人有着良好的运行机制和理念上的创新价值，但作为一种新生事物仍存在一定的现实局限性。网络发言人作为政府部门的网络代言人，能否带来民意疏导、官方信息发布权威性增强、信息公开化程度提高、政府部门办事效率提高等实质性的效果，是社会公众共同的期待。

就笔者所接触的地方政府网络发言人平台中，有相当一部分网络发言人平台还不完善，存在的主要问题表现如下：信息反馈不及时；流于表面形式，工作效率低下；影响力较小，参与网民较少；发言人队伍建设不足，多为兼职，权限不够；网民偏重关注个人问题，对公共议题关注不够；考核考评机制不健全。

其根本问题在于网络发言人究竟该如何定位？网络发言人发言是否等同于领导发言？网络发言人平台是否就是一个上传下达的媒介，是否等同于政务公开平台？这是首先需要厘清的问题。如何破解这一难题，西方的“企业家政府理论”为我们提供了一个新的视角。

二、企业家政府理论在政府网络发言人制度中的运用

（一）企业家政府理论的本质及其简评

1992年，美国人奥斯本和盖布勒合著的《重塑政府》一书中首先提出了“企业家政府”（Entrepreneurial Government）这一概念，并将其发展成为一种理论。该理论主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，用企业家精神来重新塑造政府，主张运用企业家的顾客意识、服务意识、质量意识、市场意识、竞争意识、创新意识、效率意识等价值观念，通过引入先进的管理方法和技术，把政府再造为一个能够有效运作、适应社会发展要求的政府，并进而提出了政府改革的十项原则，即著名的企业家政府的十大特征：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

企业家政府理论的产生有着深刻的时代背景，体现了西方政府再造的新思维，标志着当代政府治理理念的一个根本性变革，一度风靡欧美。然而，这一理论在被人称颂的同时也招来不少批评。

批评者认为，在公共行政领域中，政府与企业存在着本质的不同，企业家政府理论最大缺陷在于忽略了民主与公正的社会价值，公私管理混为一谈，认为企业家精神会逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值观。如何化解“企业家政府”的效率和产出的管理方法与公平和正义等社会价值是该理论首先必须回答的问题。

的确，没有任何一钟理论能够包打天下。我们不妨更多的从工具理性的角度去审视一理论，将之作为一种改善公共行政的理论工具。具有企业家精神的政府的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机，因而它的主题不是政府应该做什么，而是政府如何运作。

（二）网络发言人制度借鉴“企业家政府理论”的重要性和必要性

首先，市场经济秩序在中国的逐渐确立和完善，人们逐渐具备了“顾客意识”，并且这种意识是根深蒂固、潜移默化的。这种“顾客意识”表现在政治上便是“主人翁”意识。政府在面对社会公众时，有必要表现得更加主动积极，更加“热情好客”。网络发言人正是扮演着“导购员”和“服务员”的角色，应在第一时间回答顾客的疑问、解决顾客的问题。

其次，在全媒体时代，社会生活节奏更快，这要求公共行政更快捷、方便，公共服务必须是高效率的，否则便难以满足现实的需要。网络发言人制度正是在网络时代对公共行政高效率要求回应的产物。

再次，公众民主意识的增强已是客观事实，政府在行政过程中务必放低姿态，与公众平等的对话，只有这样才能留住“顾客”。具有企业家精神的政府是能够开拓业务、吸引“顾客”的政府。网络发言人制度就是政府与民众平等对话，努力开拓公共行政新形式、新阵地的主动尝试。

三、完善网络发言人制度的路径选择

从工具理性的角度来看，我们从企业家政府理论中汲取的更多的是“企业家精神”，是一种积极主动、开拓进取、优质高效的服务理念和服务意识。结合企业家政府理论的本质，针对目前网络发言人的现状，笔者对深化网络发言人制度改革的建议如下。

（一）转变观念，将网络发言人制度视为公共治理工具

网络发言人制度应该是什么？这是一个根本的定位问题。网络发言人制度不同于传统新闻发布制度，网络发布不是简单的政务公开，也不同于领导讲话，网络发言人不仅仅是“信息联络员”。网络发言人制度是官民互动、多方协商共治、解决社会问题的网络行政制度，因此，网络发言人制度是公共治理的一种工具创新。

一个具有企业家精神的政府是一个积极开拓市场，努力提升服务质量的政府。网络发言人制度作为适应新时期政民沟通的新工具，应更加主动更加优质地为民众服务。然而，目前的网络发言人平台显得比较被动。绝大多数的发言平台仅仅是针对网友的提问进行回复，在发布上呈现“提问——回复”的被动运作模式；相当一部分网络发言人平台过于“低调”，需费一番周折才能搜索到，有的甚至很难找到。因此，具备“顾客意识”的网络发言人制度应该积极主动地走出去。

首先，有必要及时回复网友提问，同时也应主动发布政府部门有关政策、决定，发布公众共同关注的带有共同性的话题及其他重要事项等。其次，网络发言人制度应积极宣传自我，获取更多民众的关注，扩大群众基础，更好地发挥平台的作用，使发布平台成为解决当地社会问题的重要平台。在这方面不妨学习企业的做法，适当的做一些广告宣传，通过调查获取市场需求，扩大“市场占有率”。再次，针对目前的网络问政主要针对个人问题的现状，网络发言人还应主动向网友设置议程，引导网友将注意力投向一些公共政策事件的讨论中。借助网友喜闻乐见的形式和语言，激发公众参与，采用网络调查、嘉宾访谈等形式，增加互动，最大程度地了解民意。

企业家政府“重参与协作的分工模式而非层级节制的集权模式”，在这里，奥斯本指的是政府的组织模式应该是分权式而非传统的集权式，同样，作为公共治理工具的网络发言人制度同样要“重参与协作的分工模式”。网络信息技术的发达使普通民众也能像权威人物一样获取知识和信息，网络虚拟社会正在逐步改变着传统的社会结构。民众的诉求和参与意识越来越凸显。所谓“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿，互联网普及率为42.1%，如果网民的聪明才智和积极性被正确引导调动起来，这将是一个巨大的智力库和一笔巨大的财富。

问政于民方知得失，问需于民方知冷暖，问计于民方知虚实。注重参与协作的分工模式，就应当将网民看做公共行政的“参与协作”的主体之一（而不是政策的被动接受者）。在官民沟通机制的构建中，政府与民众应以一种相对平等的方式出现，就政治生活中的重大问题交换意见、共同讨论和协商决策，形成一种“官民共治”的治理模式。这种治理模式要求政府基于民意表达的兴起，借助体制创新回应民意，将民众置于参与主体的地位。与民众共同治理公共事务，既可以使政府更好地履行其职责，也可以使民众的利益诉求得到合理的表达，形成官民协作的伙伴关系。

此外，针对“顾客”个性化需求及“顾客”反馈的意见，应积极主动的听取，对合理的建议进行采纳，把网民的言论当成一个改进工作的推动力。并且对一些愿意并且有参政、议政能力的网民给予鼓励，给予他们更多的施展才能的空间，有可能的话，多创造机会让他们走入现实，为实际问题的解决出点子。例如，在现有条件下网民所提的很多社会问题难以一步到位的解决，那么网络发言人不能仅仅是做解释，这样给人一种敷衍的感觉。若能加上“对于这一问题，您有什么好的意见呢？”“您有什么好的想法可以和我们分享吗？”等征求提问者建议的话语就更加具有亲和力，也能鼓励网友筹谋划策。

（二）建立舆情研判机制、绩效考核机制和问责机制

一是“重预防而不是补救”，建立舆情研判机制。在奥斯本看来，具有企业家精神的政府应以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”在网络发言人平台上，由于政府与公众面对面的零距离对话，又由于网络的虚拟性，民众能更真实地表达自身利益诉求，因此，网络发言人制度具备天然的民意收集方面的优势。然而，目前国内网络问政平台却忽略了这个了解民意的好机会。一些网络发言人随意上网屏蔽他们不愿意看到的信息，这样就大大削弱了网络反映舆情的功能。

政府网络新闻发言人应具有良好的媒介素养，应随时关注网络舆情，敏锐洞察言论动态，并积极进行舆论引导。网络发言人可以依托专业的舆情监测，时刻关注互联网，建立包括微博、论坛、博客、SNS、贴吧等一体化的舆情监测机制。危机事件的潜伏阶段，网络发言人要善于从一些网帖和社会舆论中敏锐捕捉其苗头，见微知著，防患于未然。同时，建立舆论跟踪反馈机制，关注与当地政府和部门相关的网络舆情，做好重点、热点问题的分析，及时对外发布权威信息、化解网络谣言。借助专业机构的解答，将处理结果告知网友，对于重大事件，可以借助传统媒体如报纸、广播、电视形成广泛传播，使流言不攻自破。此外，建立危机处理机制，对网络突发事件进行公关管理，整合一切信息资源和宣传协调资源，做好与媒体和网民的日常沟通，尤其是危机发生后网络舆论的跟踪、评估、反馈，及时进行必要的澄清，转“危”为“机”，维护政府形象。

二是“注重引入竞争”，建立绩效考核机制。虽然竞争并不适合在所有部门运用，但政府部门也可以适度引进竞争机制，因为竞争可以带来高效率，有助于改变官僚主义作风。在网络发言人之间引入基于顾客满意度调查的竞争，即通过对网络发言人进行满意度打分，以满意度作为考核该网络发言人及其所在部门的绩效指标，作为奖惩该部门的参考标准之一，甚至可以尝试作为该部门奖励性财政预算的给付标准之一。在各部门之间形成竞争，一旦有这种竞争的压力，那么网络发言人的工作效率和效能将大为提高。

目前，对网络发言人及其部门的考核和评价机制欠缺，由于政府对部门缺乏考核，以致于让网民满不满意和该部门无关，导致部门对网络发言人制度的实施没有动力，很多网络发言人平台不设民众打分一项，有设置的也基本上只开放给提问者本人打分，其他民众没有打分权，即使提问者本人打分情况也不对外公开。考虑到部分网民的非理性打分，可在网络发言人平台实行实名认证注册（包括提问者以及发言人都实行实名制），这样能大大提高打分的理性程度。很多部门没有把网络发言这项工作纳入其工作总量考核，网络发言人都是兼职从事这项工作，没有激励和制约，导致网络发言人发帖回帖不积极，甚至敷衍应付网民问题。

因此，要使网络新闻发言人制度走向规范和完善，就要建立一套完整、有效的考核体系和评估机制，要以公众的满意程度和公众的选择作为评价网络发言人制度的根本标准。

三是建立问责机制。作为政府形象代言人的网络新闻发言人，在网络新闻发言平台中其言辞会被看作是政府的行为、态度和立场。作为政府舆论引导者，网络发言人的话语将会影响舆论的方向，责任重大而艰巨，因此，需对网络发言人的责任进行追究。其中实行网络发言人的实名认证便是重要的一步，从目前的情况来看，仅少数网络发言人平台实行前台制。但仅仅对发言人个人进行问责也不够，要建立对主管官员的考核问责机制。如果网络新闻发言人出现了失误，其信息发布不符合实际、不真实，或者延迟发布核心信息，造成了相关的社会后果，应当对地方政府和部门负责该信息发布的主管官员进行问责，追究其责任。同时，对于群众所反映的问题应及时处理，不仅要“上网访民意”，更要“下网解民忧”。

（三）建立日常工作制度与综合协调制度

在制度层面，为了确保网络发言的有效和快捷，还需有制度保障。一是建立网络发言人的日常工作制度。虽然不少地方政府已经下发有关网络发言人管理的规定，但对于网络发言人究竟该做什么和如何做并没有明确的规定，这导致网络发言人工作的随意和无序。制度规定需要细化方能执行，如佛山市政府出台《关于建立和完善网络发言人制度的意见》要求政府部门初步回应和受理不超过4个小时，答复时限为5个工作日内（节假日顺延），确需延长办理的不得超过10个工作日，这样具体细致的规定得到民众的认可。因此，必须规范网络发言人的日常工作机制，用制度形式明确网络信息的收集、整理、交办、汇报、回复、跟踪等工作程序以及人员选拔、分工等工作。

二是建立网络发布的综合协调制度。网络新闻发言人到底该具有多大的权限？网络新闻发言人在虚拟社区上的发言代表着政府部门的观点和立场，具有较高的公信力。因此，网络新闻发言人应该具有能够回答处理涉及本部门事务的权力。不少网络新闻发言人由本部门的正职或分管领导担任正是出于此目的。

此外，现有网络发言人基本是以部门为单位，各自为营，面对跨部门问题往往难以招架。正如南京市建委网络发言人说道，“作为部门网络发言人只能对本部门职能范围的事情做出答复，不在权限内的确无法答复，还请各位网友理解”。此种现象的出现不是少数，很多重大社会问题往往是跨部门的，因此，有必要设立一个综合版块，赋予综合版块网络发言人跨部门协调的权力，并用相关制度予以确认，明确其权利义务。

（四）加强团队建设

社会管理归根到底是对人的管理。只有具有企业家精神的政府工作人员，才有具有企业家精神的政府。不论是观念更新、机制革新，还是制度设计，最终都要落实到人员队伍建设上来。网络发言人采取实名制，是有效身份识别、建立发布信息的公信力、监督网络发言人的重要保证。

各地政府网络新闻发言人都由本部门工作人员担任，一般是非专业人士，无论是对新媒体的认识还是对新闻发言的理解都不专业，网络新闻发言人自身的媒介素养亟待提高。对网络新闻发言人进行专业技巧的培训是至关重要的。网络新闻发言人诞生至今，已由少数政府开办了培训班，大多数还未进行培训。

在心理素质上，要求网络新闻发言人一定要有更加开放的心态和更加平和的态度。不是每一个公职人员甚至领导干部都适合担任网络发言人。网民提出的问题往往是那些棘手、琐碎的问题，有些事情很难解决，发言人的回复一旦未能达到提问者的期望或者是“犯众怒”，发言人甚至会成为网民“炮轰”的对象。

网络发言人对网上的质疑要有坦荡、宽容和理解的态度，要有足够的耐心和帮助人的热心。要勇于面对包括公众的质疑、媒体的监督等各种不同的声音。要具有相当自信的心理素质。面对众多网民，做到应对自如，心中有数。面对网民的各种提问，从容答问，提问越多，说明受网民的关注度更高，应增强自信，快速反应。

网络语境与现实语境差异显著，只有用平民化、网络化的语言，才能使公民产生亲切感与认同感，使双方之间的交流更为顺畅贴切，与政府的常态化对话才能落到实处。这方面失败与成功的现实案例有很多，发言人应常总结经验教训，提高发言质量。

责任编辑：周权雄

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G210

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1003—8744（2014）01—0105—06

*本文系广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学“十二五”规划2012年度项目《善治视域下的网络虚拟社会管理创新——以佛山市为例》（项目编号：12GL05）的阶段性成果。

2013—12—8

郭勇（1986—），男，中共佛山市委党校教师，主要研究方向为社会管理研究。