政府与社工组织合作：J街家庭综合服务供给案例

曾雪玲 陈建东 彭穗邦

（1、中共广州市委组织部电教中心，广东广州 510046；

2、广州市物价局法规处，广东广州510050；3、广州市档案局科教处，广东广州510046）

政府与社工组织合作：J街家庭综合服务供给案例

曾雪玲1陈建东2彭穗邦3

（1、中共广州市委组织部电教中心，广东广州 510046；

2、广州市物价局法规处，广东广州510050；3、广州市档案局科教处，广东广州510046）

经济社会的急速发展，政府角色转换，催生了社会服务的合作化供给。广州在家庭综合服务上率先采用了政府与社工组织合作供给方式，为培育基层社会组织创造了良好的空间与平台。其中，荔湾区J街的基层政府和社工组织合作提供家庭综合服务是一个典型案例。但是，社会服务合作化供给取得实效，毕竟需要一个实践磨合过程，存在着社工组织定位不清、保障资金到位滞缓等问题。为此，在对J街案例剖析基础上，围绕政府角色、社工组织、资源分配和监督评估方面提出了制度安排建议。

社会服务；合作化供给；社工组织

一、社会服务供给转型：从科层式供给到合作化供给

长期以来，我国政府一直充当社会服务的直接供给主体的角色。采取的方式主要是由政府将服务分配给其代理组织——单位，然后再由单位直接分配到个人。这种基于政府科层体系的供给机制可称为“科层式供给”，其特征是供给渠道的垂直性和单向度性。中国人均GDP已突破2000美元，广州人均GDP更是达到16000美元，总体上已进入小康水平。伴随着经济发展，就业、社会保障、教育、卫生等社会矛盾和问题日益突出，艾滋病、吸毒、失业、人口老龄化、心理危机、青少年犯罪等社会问题呈现出复杂多样特点，原有的政府包揽一切的行政管理方式已经不适应新形势要求，社会服务单一依赖政府供给的方式也日益凸显其不适应性。政府通常在提供公共服务时要借助特定的政府行政或者事业机构来进行，为此政府就需要安排设置编制，拨专项经费用于基础设施建设，在造成政府运行成本高的同时其提供公共服务的质量和效益却并不高，一些单位甚至出现人浮于事的现象。通过引入竞争机制、激励机制、监督机制，改变过去公共服务垄断低效供给模式，从“科层式供给”转为“合作化供给”已经成为必然趋势。

所谓社会服务的合作化供给，主要是通过各种方式建立政府与社会工作机构的伙伴合作关系。政府在社会福利的预算中拿出经费，向各类提供社会公共服务的社会服务机构直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。

政府购买社会工作服务，与社会工作机构建立伙伴合作关系，可以最大限度地协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐。政府购买社区服务，实质是政府转变事事亲力亲为的管理方式，实现管理科学化、效率化的重要标志。通过购买有偿的社区服务，可以有效降低政府在向社会提供公共产品上的运作成本，有所为有所不为，集中力量解决一些只能由政府完成的任务，实现政府管理的科学化；通过适当引入市场机制，来进行优化资源组合，提高公共服务的质量，促进社区公共服务向专业化、优质化发展。

二、广州推进社会服务“合作化供给”的战略部署

2011年8月，广州出台了《关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》，对积极推广政府购买社会服务做出了部署。自那以来，政府购买社会工作服务基本形成了“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”模式，呈现出市、区（县级市）、街（镇）三级推进局面。从2008到2012年，5年共投入财政资金4.4亿元，设置了302个政府购买社会工作服务项目。同时，民办社会工作服务机构发展迅速，从2008年不足10家发展到目前160家，共有125家民办社会工作服务机构参与政府购买服务项目，从最初仅有家庭服务、长者服务及青少年服务3项基本服务项目，拓展到长者、青少年、婚姻家庭、社区建设、社区服务、社会救助、残障康复、精神康复、社区矫正、社区戒毒、社工队伍建设、社工义工联动、义工服务、劳动就业、移居人士服务、农村社会工作服务、企业社会工作服务、民族融合、异地务工人员服务、课题研究、家庭综合服务中心共21种专业服务。其中，“街道家庭综合服务中心为载体大力推行专业社工服务”被中国社会工作协会评为“2011年度社会工作十大事件”。

（一）社工组织类型

据了解，参与政府购买服务项目的125家民办社会工作服务机构全部属于公益性、非营利性社会组织。分为以下几种类型：一是以高校从事社会工作专业教育的教师发起成立的民办社工机构，约占总数的21%；二是以志愿者为主发起成立的民办社工机构，约占54%；三是由社会团体、企业以及事业单位参与成立的民办社工机构，约占18%；四是由香港、新加坡等境外（宗教）背景社会福利服务机构联合内地个人或机构成立的民办社工机构，约占7%。广州民办社会工作服务机构发展速度快、规模大，名列全国各大城市之首，而且全部实现民间化、专业化。

（二）主要措施

第一，实施项目化的购买模式。学习借鉴香港、新加坡先进经验，立足广州本土实践，采用与广州经济社会发展水平相适应的项目化政府购买社会服务模式。政府部门在需求评估基础上，根据居民群众服务需求和特点，设立相应的服务项目，设定具体服务指标、人员配备、服务要求等标准，通过政府购买形式由具备资质的民办社会工作服务机构承接提供服务，给予了社会组织充分发挥专业能力的灵活空间，体现了社会组织提供服务的专业性、灵活性、高效性。

第二，推进家庭综合服务中心建设。在2010年开展20个街道试点的基础上，从2011年起按每个家庭综合服务中心每年200万元的标准，两级财政共投入3.46亿元，在全市全面推进家庭综合服务中心建设。目前，全市共建成150个街（镇）家庭综合服务中心，通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，上岗人员多达3000人，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，结合实际设置服务项目，为社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。

第三，着手建立规范化机制。通过实施《政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》、《街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）》等工作规范和标准，对政府购买社会服务的项目立项、信息公布、政府采购、合约签订、资金拨付、运营评估等进行了明确规范。从2009年起，组织专家评委，采用听取汇报与现场评检相结合、服务对象满意度调查与专家小组分析评定相结合等方法，对政府购买服务的项目开展效果评估，评估合格的给予续签，不合格的不予续签，按照政府采购工作程序重新确定运营机构。

第四，扶持民办社工服务机构。政府通过降低门槛、简化程序、提供专业指导、加大政府资金投入、设立社会组织培育基地、实施“一次性资助”及“以奖代补”的财政支持，使民办社会工作服务机构初步具备了较好的制度环境和成长空间。2012年对全市32家民办社会工作服务机构给予了525万元的“一次性资助”，对全市7家民办社会工作服务机构给予了61.45万元的“以奖代补”奖励。各民办社工服务机构通过系统、深入的服务需求评估，以居民需求为导向确定专业化的服务内容，配备专业化的服务力量，充分运用社会工作个案辅导、小组工作、心理支援、康复训练及危机干预、专业转介等专业化的服务方式，有针对性地提供多样化的专业服务。

（三）初步成效

第一，创新了政府公共服务供给模式。一方面，改变了过去政府“大包大揽”的做法，将本应或可以由社会力量管理服务的事项交给社会组织，进一步加快了政府职能转变；另一方面，服务模式从过去“政府配餐”逐步过渡为“群众点菜”，由民办社会工作服务机构根据群众需求提供更加人性化、专业化、多样化服务。

第二，培育了服务和承接能力强的社会组织。推行政府购买社会工作服务，加大扶持民办社会工作服务机构的力度，为民办社会工作服务机构提供了广阔的发展空间。各民办社会工作服务机构通过承接政府服务项目，不断提升机构自身专业能力和水平，具备了承接更多政府转移职能的条件和能力。

第三，壮大了专业社工队伍规模。通过多年发展，全市社会工作人才队伍已初具规模，广大社会工作者分布在社会工作各个领域，发挥自身专业优势，为居民群众提供更加专业、优质、高效的社会服务，得到居民群众的普遍欢迎和高度评价。

三、政府与社工组织合作提供社会服务：J街的成功经验

J街是典型的老城区街道，面积1.13平方公里，户籍人口5.3万，常住人口8.5万。人口特点有三多：老人多、残疾人多、低保和低收入困难家庭多。100个居民中有23个老年人，老龄化程度超过全市14.48%的平均水平。2009年时任广州市领导张广宁要求各街道学习香港和新加坡，建设和发展一批家综服务中心。J街成为家庭综合服务中心试点街道之一。它的软件优势在于具备老城区的人文底蕴、邻里之间人与人关系融洽的氛围。同时街道办的工作作风比较扎实，养老服务基础比较好。硬件上，养老服务场地条件由当初的400平方米扩建到2500多平方米。2010年4月18日，家庭综合服务中心正式对外运营，中心亮点和品牌就是老年人服务。近三年来街道办平时通过辖区居民了解对家综服务的满意度，反馈的结果是都很满意。同时市领导也给予肯定，在J街道召开了关于全市社会服务管理体制改革创新的现场会。

（一）根据需求设置服务项目

初起步时通过对辖区的家综服务需求摸查，根据辖区居民的人口结构、服务需求，确定了家综中心五大核心项目：一是为老年人的服务；二是为青少年的服务；三是为残疾人的服务；四是婚姻家庭和育龄妇女服务；五是开展义工服务。其中，为老年人服务、为残疾人服务和义工服务，尤为有特色。

为老年人的服务是J街道家庭综合服务中心的亮点和品牌。细分下列项目：一是日托，早上60岁以上的老人家由家人送去，下班时接回。其间每个时间段都安排做游戏、听粤曲、做手指操等，中午配营养餐。就象小孩上幼儿园一样，家人可放心地去上班。二是全托，设置了全托床位30多个。与其它养老机构不同，辖区的居民出外几天，也可以办老人临托，即临时把老人家寄放。三是老人饭堂。这是J街多次得到媒体正面报道的项目。当时街道发现独自在家的老人家不愿意做饭，在外吃又不卫生，身体不舒服时更不方便，设老人饭堂为独居、中午要自己做饭的老人家服务。配餐就要先登记成为会员，由营养师根椐登记的身体情况进行配餐。如果生病了，也可以提供送餐到家的服务。逢年过节，独居老人、三无孤寡老人会被街道请来聚餐，感受节日的热闹和家庭的温暖。每个月还举行生日会，当月生日的老人家一起庆祝。四是康复理疗室。街道提供场地和设备，医院组织一支义工队伍来坐岗，每个工作日都安排医生过来为这些老人家推拿、针灸、按摩，全部免费。五是老人学校，整合原来街道文化站中多功能室、书画室、图书馆等，由社工根据老人的需要开展活动。辖区内居民普遍认为,老人在郊外老人院会有被隔离遗弃的感觉。在社区养老，享受细化的服务，方便回家吃饭或照看孙辈。离家不离社区，对老人的身心健康和长寿都有帮助。

承接机构也选择为残疾人服务，打造服务品牌。以前公疗站为防止残疾人走失或乱捡垃圾，只是找一两个大妈看着，另外再分配一些小手工活，让他们通过自己的劳动挣一点收入。恩善机构提议在社区建设一个面包作坊，请培训师指导精神病康复者做面包，然后再出售。这个思路是街道以前从来没有想过的。街道派人去香港参观学习后建设了残疾人面包作坊，为30多名残疾人中的智障和精神病康复者服务。

义工服务，也比较有特色。目前有很多退休党员在街道做义工，也有企业资助餐票给居民用餐。接受了服务的居民更加关注家庭综合服务中心，慢慢地会产生以自己的劳动回报的念头。特别是一些低保低收入家庭，免费吃饭、享受康复理疗或者参加活动后，也会发动家人加入街道的义工行列，形成一个助人和自助的良性循环。大家有钱出钱，有力出力，家综中心成为一个链接平台。街道策划了一个金花券项目，腾出一个房间建设二手商店摆卖旧货。居民家中的旧用品、旧电器（比如旧电视机、旧画册、旧玩具等），扔掉会浪费，卖给废品收购站不值钱，但辖区内困难家庭可能有需要，在这些家庭中就能得到很好利用。可以拿到街道评估价格，换取街道的金花券，就可以凭券在老人饭堂就餐或康复理疗。对二手商店中日用品有需求的居民，既可以自己的物品来换取，也可以通过劳动获得金花券，再凭券换取。这样就把实物和服务等价起来，实现对资源的链接，更好地维系义工队伍。

（二）外籍社工机构作用明显

承接J街道家综服务的先后有两个机构，均来自境外。第一个承接的机构是启创社工服务站，是由香港资深社工罗观翠太平绅士创办的民非（企业）机构。启创社工服务站用三个月的时间摸查辖区的家综服务需求，确定为老服务的服务项目。第一年J街道只购买了一部分家综服务，留一部分钱由街道办支出。目的是想借对方的专业优势培育社工，挑选了具有社工专业文凭或持有社工证的人员和他们共同开展服务。随后成立金花社工服务站。当时街道用145万购买对方的服务，55万由金花社工站承接。启创的队伍年轻，在经验、社会阅历、组织协调方面虽不算成熟，但与街道协调沟通顺畅。后来启创社工服务站退出一线服务转型去为新成立的社工组织后台培训。街道就抽调了有社工证、能力较强的人员承接了半年的家庭综合服务工作。

2012年9月恩善机构正式接手，其强项是为老年人服务，与J街家庭综合服务中心重点打造的项目相一致。恩善是香港圣工会在广州注册成立的民非机构，社会服务只是香港圣工会服务中的一项内容。广州恩善系由政府资助的民间组织，香港三大政府资助的非政府机构之一，有2000多人开展100多个服务项目，在北京若干福利院成立了社工队，在南京爱心基金会、广州市老人院兼顾问。整个运营模式管理系统源于圣工会，但框架、运营方式、管理服务系统、内容等方面进行了本地化微调。J街家综的基本架构，按不同领域有所不同，上面有一个副主任，再上面是社工主管，下面有社工、服务助理。机构下面特别设有日托中心，有护士、护理师。广州恩善机构虽只有一个香港人，其它成员都在本地招聘，但背后有3000多人的团队。比如一个场地有装修需要时，能很快联系到香港设计师，一个团队就过来了，很快地给出装修方案，连同后期施工过程，都很细心地进行监督。这些都是恩善机构义务做的。

据了解，香港恩善机构的所有成员，什么宗教信仰都有，没有规定，也没有限制具体的社会服务对象。恩善机构最初由传教士发起，渊源于基督教背景，开机构大会时有祈祷仪式，但不要求每个员工都做，比较自由。工作中坚持不传教，但如果案主有讨论，涉及基督教信仰，则可以分享。

（三）多方筹措服务经费

同全市160多条街一样，J街道的家综服务中心项目经费200万。但这只是用来购买专业的社工服务，目前为中心服务的人员50多人，费用的60%用于人员工资。实际上200万的经费都是用于给付社工组织，而场地的装修、租赁、维护的费用，就都靠街道另想办法。J街道外部环境的改善得益于当年“迎亚运综合整治”的经费。装修场地用了省、市、区综合养老服务平台的经费，有些场地是租的，或占用街道文化站、敬老楼，或是破产企业房产。除了200万专项经费以外，街道还需要补贴场租。2000多平方的服务中心，700多平方是文化站的，1000多平方属破产企业，租金一平方约30元。200万经费由市和区各承担一半，用于购买社工服务，对场租街和区都各有投入。社区综合养老服务平台再筹200万，基础费用有400万。街道把文化站整合进来后，通过文化站的办公经费支付场地的水电费。辖区内的企业也有些资金投入。老人饭堂初开张时兴业银行就捐来2万元。街道用于给老人家发饭票，老人家凭票吃饭。社区特色服务也会吸引社区的企业和居民募捐。过节时还有一些辖区内的酒楼送些鸡、鸭给老人家用于聚餐。街道会要求所有的慈善捐款都要入到区的慈善账户中加强监管。按规定，社工工作启动之前是没有资金的。启动资金有些靠机构垫支，有些是街道出。按照目前的标准，J街道家庭综合服务中心是找到了一个平衡点。今后要达到更高水平和档次，需要更大的资金投入。

（四）积极努力通过评估

民政部门每年组织和委托第三方进行半年评估、年底评估，都有相关数据。具体根据街道的实际情况定，比如要求个案数多少、小组活动数多少、大型社区活动数多少等。考评方面主要是定期会有专家组调研和社协组织第三方专家考评，考核评估体系只给一个量化指标，具体打分由专家决定。第三方评估专家成员中，有大学的教授或其它的社会组织机构。除了检查街道的资料以外，还会对每个项目负责的社工进行聊天式咨询和考核。量化指标严格，也提前让街道知悉。比如，每个项目要做多少个个案，搞多少次大型活动、小型活动。200万元不能一次拿到手，要经过中期和末期评估。中期评估过后下拨100万，末期评估过了再给100万。每一年度街道会和服务机构签订年度协议，服务机构也要制定年度计划。他们完全按照年度计划和年度指标进行考核。评估通过后这一项目就算合格，如果不合格评估机构会反馈意见。订协议时会设置指标数，只能高于由民政部门的指标数，假如一年完成的个案服务指标数为100个，那么它约定的指标数必须大于或等于100个。家综中心很重视中期评估和末期评估，即使在中期评估之前服务也得做，因为200万里面没有任何启动资金。

街道办领导深刻地体会到，家庭综合服务中心的成功除了服务项目设置和服务水平符合辖内群众需求外，得益于专业机构的专业和敬业。例如，面对政府购买服务的费用仅有的200万，恩善高姿态地表示不在乎名利，要做在行业中起示范和辐射作用的精品。接手后提出很多思路，在原有资源和场地基础上创新提升。服务项目铺开后会遇到费用增加的问题。恩善机构拓展了日托业务后提出想从200万拿出一部分分担此业务，因为日托业务的服务对象只有10多个老人家，包括社工等工作人员成本占比很高。包括伙食后每个老人一天收费才20元，收费总额不够成本开支。与街道协商后，恩善设法将日托作为为老服务的项目，由他们分摊一部分，商请街道也分摊一部分。另外，对于社区服务，街道也考虑吸纳慈善募捐作为资金来源途径的可能性。有宗教背景的恩善机构，在香港会吸纳一些社会力量和慈善资源，有希望引入一些力量来做更多更好的社区服务。街道办领导感慨说“虽然政府购买了恩善的社工服务，但恩善不只单纯提供服务，还在对社工工作如何定位、发展、扩大等方面提出了很多思路。”

四、政府与社工组织合作提供社会服务遭遇的挑战

就J街情况看，与其合作的两家社工机构，都是业内翘楚，不但服务专业，人员很敬业，而且与街道沟通很畅顺，双方合作很愉快。然而，由于合作机制尚在探索试验阶段，“现在无论领导或是社会、媒体，有存在两极的偏颇，这并不是什么好事情。笔者认为，这是朝阳行业，未来会发挥其应有的积极作用，但不是包医百病；其作用将会在一段时间后显现，但不会一蹴而就；是社会问题的医疗队，但不是救火队（部分特殊和个别的节点也可扮演这一角色）”，市民政局社工处负责人如是说。走访了市民政部门、J街道办事处、N镇政府，以及在当地承接家庭综合服务的香港恩善、新加坡德教太和观两家社工组织后，我们发现有两大落差：一是政府购买服务的迅速推行与社工组织培育发展不足的落差；二是街道的期望值与社会机构所提供的服务的落差。面对社区不断增长的服务需求，政策配套文件未能及时跟上，双方互信合作拓展新的服务领域面临诸多考验。

（一）社工组织角色不清晰，“伙伴”变成“伙计”

政府和社区组织一旦通过契约变成“甲方乙方”，就形成合作伙伴关系，各有权责分工，但受体制和传统习惯影响，一些基层政府却将“伙伴”变成帮工的“伙计”，不少家庭综合服务中心未能保持独立性和专业性，呈现行政化趋势，成为基层政府的“社会动员专署”或“协作办公室”，社工的专业工作受到行政事务的干预。而政府应为社工组织整合或提供何种综合资源，应为行业的发展制定怎样的中长期规划并不清晰，采购、服务项目评估、服务质量标准和规范、财政经费拨付等工作机制都有待进一步完善。由于社工服务需求大,政府在增加服务量的同时,所购买的服务是否有素质保证,也需要深思熟虑,在量与质之间取得平衡,才能求得更大的民间支持。要保证服务的素质,很重要的一环就是要求民间服务机构要具有持续提供专业服务的能力。

目前,政府积极扶持一些高校、企业成立NGO，在需求巨大而准入门槛不高的情况下，确有一些机构在还缺乏清晰的服务意识、服务方向和工作能力的时候就把招聘社工的任务接下来。我们从市民政局了解到，个别街镇政府在招投标时为了便于将来的“指导管理”，存在看关系不重视专业的倾向。更有甚者，有些单位为了取得项目匆忙拼凑团队“应急”成立社工组织参与招投标。这种方式存在很大的风险,因为组织者虽然可能是有心人,但基础未打牢,机构要花很长时间去摸索。新的员工亦缺乏明确的机构文化和指导思想,各类人员之间容易产生矛盾,由此造成前期投入资源的很大浪费,更会形成扭曲的机构文化，特别是所提供的服务难以满足市民需要及评估要求。在全社会对社工认知不足的情况下，影响社工的声誉和实际工作的开展。所幸的是，恩善由于其境外背景及丰富的专业经验，团队能秉持专业价值操守，加上负责人善于沟通说服，不易受到行政力量干扰。

（二）保障资金拨付迟缓，服务成本高企

根据《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》(穗民【2010】169号)，广州市政府将“家庭综合服务中心”的运营经费纳入常态化财政预算，按服务中心每年200万元的购买经费预算来预留市级分担比例预算，其中市本级100万，区级100万。根据中标合同文件，服务中心的经费包括员工薪酬、五险一金、补贴、水电费、通讯费、交通费、宣传费、活动费等其他各项运营经费。其中购买经费的60%用于人员开支（工资、奖金、五险一金和以上支出引致的税费等）；10%—12%用于专业支付（包括聘请督导费用、社工入职培训和其他专业培训费用等）；10%用于开展专业服务和活动费用（包括服务和活动产生的物料、交通、误餐、组织义工等费用）；10%用于日常办公费用（包括办公耗材、保洁、安保、水电、场地维护等）；8%-10%用于其他杂费（包括中标费用、评估费、机构年度相关税费等）。每年付款方式如下：一是服务合同签订之日起10日内，支付合同总价的40%；二是服务合同签订后满半年，通过中期服务评估之日起10日内，支付合同总价的40%；三是服务合同期满后，通过末期服务评估之日起10日内，支付合同余款。

目前政府购买服务的经费并非一次足额拨付，而且由于程序过多，普遍存在拨款迟缓的情况，推迟1—5个月不等。但社工的工资不能拖欠，恩善的负责人就曾向街道借钱及自己垫资为社工发工资，甚至一部分经费还需要机构通过香港总部想办法自筹。目前普遍受质疑的是中标费、税费、物价上涨和工资增长的压力都要在200万之中消化。目前我国缺乏对NGO和非盈利机构减免税收的法律依据，即使是在社区开展低偿服务，仍然要缴纳25%的所得税和5%的营业税，地方政府没有权限进行减免。面对资金的压力，要招募一流的社工人才、管理人员或者聘请资深督导难度很大，护工、清洁工等辅助人员的资薪水平就更低。没有足够的经费,很多拓展性和创新性的服务就难以开展。

（三）考核评估指标不统一，服务监管困难

广州市政府对于社工组织提供服务的监管考评以及标准、规范管理，主要根据《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》（穗民【2010】221号）以及《关于印发广州市街道社区综合服务中心试点建设期间三个工作规范的通知》（穗民【2010】320号）。目前有两家评估机构，分别是广州市社协和深圳市现代公益组织研究与评估中心，各区选择其中一家机构对区内家综服务进行评估，区可定期选择更换评估机构。

广州市社协从中心运营建设、服务对象权利保障、服务协调沟通机制、财务管理与人力资源配备及管理等四方面，对家庭综合服务中心进行中期、末期两次评估；深圳市现代公益组织研究与评估中心，从运营基础、人力资源、财务管理、服务管理、服务质量、综合成效、附加指标等七方面对家庭综合服务中心进行中期、末期两次评估。

由于两家的评估标准、考评要素指标的设置并不一致，导致了问题的出现。比如，恩善在不同区开展同质服务，因评估机构和标准不同，在A区得优但在B区可能只是勉强及格。即使是在同一区，如若街镇更换评估合作伙伴，社工机构就得重新适应新机构和新考核标准，重新调整工作规划和内容。目前评估指标体系包括了运营基础、人力资源、财务管理、服务管理、服务质量、综合成效等几大项内容。在服务管理方面，我们看到在宏观、中观层面有具体的标准和评估内容，但在微观方面没有详细的标准和评估内容，比如服务的具体操作、专业技术等层面的评估。在服务质量方面，设置了合同履行情况、社区社会组织培育、社区公众评价、服务对象评价、满意度测评、区民政局评价、主管部门评价等内容，定性指标居多，缺乏量化的测评工具，难以对服务的过程、效果等有关质量方面做出独立、科学的测评，且此项核心内容分值占比不高。

（四）社会动员宣传不到位，社工人才紧缺

虽然广州市政府购买服务工作取得了显著成效，但与加快政府职能转变、满足群众需求还有一定距离，主要是社会工作专业人才数量、结构、素质未能满足政府购买服务的需求。目前全市每万人中仅有2.5名社工，与市委、市政府提出的“到2015全市实现每万人中有5名社工”的目标还有较大差距。此外市民办社会工作服务机构普遍处于成长阶段，管理人才紧缺，管理经验不足，整体发展水平不高。

第一，缺乏有工作经验的团队。虽然有些社工机构聘用了科班出身的社工，其中也有比较优秀者,但因为他们基本上都刚刚毕业1—2年，超过3年的已经承担项目主任的角色，而在新加坡和港台地区，社工要有7—8年的实践积累才可以胜任项目主任。这一群体无论是一线工作经验还是管理经验都相当不足,这给团队的管理和发展带来潜在的挑战。

第二，社工的督导和在岗培训不能满足发展需求，人员架构设计和管理能力备受考验，能给予社工的有效督导、支援和激励不足。社工服务在内地刚起步发展,一切都处于探索中,一线的社工必须具备吃苦耐劳和勇于开拓的精神,同时也客观要求机构能够给予及时足够的工作督导以及精神层面的支援。目前,在内地还很少有资深的社工可以胜任督导的角色。恩善利用其境外背景优势,邀请了一批香港的资深社工持续给予机构的同工督导和培训,他们一方面具有丰富的实践经验,另一方面也较长期地在内地了解本土的情况和服务发展状况,能够进行较有效的督导。但是这类机构毕竟为数甚少,督导资源将面临短缺。即便有些机构有经费购买香港督导的服务,也会由于督导不能较长期持续地了解内地的情况和整体的运营,难以给予针对性的指导。

第三，目前社工的工资水平及职业成长性相较于其他行业没有优势,如果机构不能给予社工一个较好的个人成长平台和发展的空间、不能给予其良好的工作文化氛围,就会面临优秀人才的流失。中山大学是最早设立社工系的，但据闻前年该系竟无一人入职社工机构，恩善目前的社工中，有来自华农、广大、广商、深大等院校，唯独没有中大的，可能考公务员、自主创业或到企业工作对其更具吸引力。

政府购买是公共财政最主要的支出形式，政府购买服务的探索预示了政府机构改革后加快职能转变的必然趋势。购买服务涉及到资金、授权、准入、标准以及监管等系列问题，但目前我国在相关制度评估、规则制定等方面是欠缺的，政府与社区组织的关系并不平等，缺少第三方的评估监督机制。谁来评估？谁来授权、监管？各地自主性过大的评估，并未从立法的层面建立法制化的评估体系，行业主管部门还没有建设一套客观的、科学的、完整的、可操作的民政事业经费开支项目的效益评验体系和实施办法。

五、政府与社工组织合作提供社会服务的制度安排

在政府与社工组织的合作关系中，政府作为社会服务的安排者而非生产者，主要负责的是对社会服务项目的规划、运营资金的保障和服务流程的监管。而社工服务机构是独立于政府的一种社会组织,它和政府之间不存在行政隶属关系,而是自主决策、独立运作和自我发展,并接受政府的依法监管。基于实践观察的问题反映，政府与社工组织要构建良性畅顺的合作机制,需要通过制度安排明确政府与社工组织在合作中的角色分工，建立合理的资源分配机制以及科学的监督评估机制，以促进合作绩效的整体提升。

（一）明晰政府的角色定位

一方面，政府应当承担社会服务的安排者角色。秉持可持续发展的信念，推动社区服务和社工行业发展的长远规划。社会服务与人口学社区发展密切相关，预计未来的需求，比如老龄化，为老服务要有更深层次的分类，包括残疾、老年痴呆等个性化的服务需求的预测分析。再如青少年矫治，自我封闭或过度活跃、情绪行为障碍等，都需要在分类研究和规划的基础上通过社工专业做个案处理。要深化对民间服务机构(如社工服务机构)等第三部门社会组织发展意义的认识,改变自己直接从事社会服务或公益性事务,既做裁判员又做运动员的习惯。加强对社会工作专业性的认识，肯定专业社工人才在解决和预防社会问题,在满足人民更深层次的需求方面的重要作用。社工服务需紧贴基层市民需要而设计,政府要有更开放的态度,容许基层政府部门尝试创新更多的方式,以鼓励更多的民间团体参与服务提供。

另一方面，政府还应当承担其社会服务的监管者角色。制定社会福利服务的发展政策和方向,服务规划机制和服务评估方案等,以引导民间服务机构的发展,促进服务质量的提高。应当出台我市政府购买社会服务评估人员名单数据库管理实施细则及家庭综合服务评估监督细则，合理设定服务项目评估期限，健全完善政府购买社会服务的评估指标体系。完善政府购买服务项目采购的招投标管理办法。加强民办社会工作服务机构的检查监督，及时发现和纠正社工机构存在的问题，促进民办社会工作服务机构健康发展。

（二）保障社工组织的发展空间

社工组织作为社会服务的具体生产者，亟待提升服务能力与服务素养。例如：负责人的专业知识、领导能力及经验;组织动员社会资源的能力;组织的理念及发展方向；员工的能力、教育背景及持续训练的资源;治理的理念及模式;组织创新及持续发展的能力等。与此同时我们应关注的一个重要问题，就是如何避免合作中的行政性干预，保障社工组织的发展空间与独立性。政府与民间服务机构的关系一定要在支持与独立中寻找平衡,也就是说,政府既要给予民间服务机构经费、场地和行政上的支持,同时一定要保障民间服务机构的民间性和独立性,给予其发挥专业性的平台和表达其专业价值理念诉求的空间。政府在给予机构拨款的同时还要确保机构拥有一定的自主权,包括员工的招聘、人员架构的安排和薪酬、奖金的拟定以及服务的规划和经费的分配等，才能有效避免有些地区实行“人头性”购买所产生的弊端,使机构在人力资源使用、激励以及服务的灵活安排方面拥有适度弹性。民间服务机构必须独立于行政体系,不应受所在街道社区行政事务的干预，集中精力发挥专业所长,真正开展社工服务。另外,社工服务机构开展服务要在了解社区需求的情况下,针对需求开展,而不是充当行政系统任务的执行者。只有这样,才能有效避免“非专业的”指导限制，让社工服务机构更好地发挥其专业所长。当然机构要和政府拟定服务评估指标,保证让政府实施必要的考核和监督。

（三）建立合理的资源分配机制

推动立法，建立科学的管理和扶持机制，制定可持续发展的长远规划。据了解，2013年广州民政部门着手进行立法可行性研究，计划在2015年完成立法。首先是财政方面,政府一方面要增加对公共社会服务的预算,另一方面也需要制定免税捐赠相关政策,促进社会捐赠的发展。观察美国对社会组织的监管，注册组织可享受政府的优惠政策，当然享受越多监管相对越严。税法对社会组织的优惠体现在组织免税捐赠减税，税法规定服务于公众的宗教、教育、慈善、科学等社会组织，不仅组织自身的所得税可以免除，向这类组织提供捐赠的个人或组织也可获得所得税的相应减免。社会服务的发展离不开政府财政的支持,这也是政府在社会福利方面责任的体现。目前国内不少地区、各级政府购买服务的项目普遍具有临时性、应急性的特点,往往带有领导临时决断色彩,这就带来了很大的不稳定性,而且也增加了经费层层审批下拨的难度。要从根本上改变这一状况,政府必须在公共财政预算中增加对购买公共社会服务的预算,使之规范化、制度化。同时为社会捐赠等良好氛围的形成创造好的政策环境。继续实施对民办社会工作服务机构一次性资助及以奖代补措施，从资金层面扶持其发展。进一步拓展市、区社会组织培育基地规模，为更多的民办社会工作服务机构提供场地和支援服务。引导民办社会工作服务机构拓宽筹资渠道，改变对政府拨款的单一依赖。在行政方面,要正视和重视在现行行政体系内民间组织独立开展服务遇到的困难和阻力,政府系统要在社工服务机构开展服务过程中提供必要的支持,这一点非常重要。比如提供一些社区及居民的资料,如有需要,还要帮助协调各单位各部门并给予必要的配合等。此外，政府在安排社工服务机构场地时一定要考虑社工工作的特点。一方面这个场地要设在社区内,以保证其充分扎根社区,充分了解居民的需求；另一方面，该场地最好还要独立于政府办公系统,以减弱服务对象来寻求社工服务时的心理戒备,并保持服务上的独立性。加强对民办社会工作服务机构管理人员的培训，切实提升他们的管理水平及服务素质。

（四）完善科学的监督评估机制

目前试行的《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法》对评价政府购买社会服务的工作成果和财政资金的使用效益，加大对公益服务性社会组织的培养扶持力度，推动社会组织的健康发展，保障政府购买服务工作的顺利开展，起到了重要的作用。关键是如何根据实践效果和服务的购买方、提供方及监管方的意见反馈，有效解决目前同时存在多个评估的第三方、两套考核评估标准不对接的问题，不断完善监督评估机制，使之更科学、客观、公正、专业。

第一，民政部门牵头，组织服务购买方、提供方、监管部门、“第三方”评估机构等单位代表，以及邀请群团组织、专家学者、资深社工和服务对象代表，在广泛咨询的基础上，修订考核评估实施办法。同时，财政部门也要加强对社工服务的购买方和提供方对公共资金的使用进行绩效考核。

第二，整合两家评估机构优质的考评要素和量化指标，组成专门的考核评估小组，重新制定统一的考评方案，实现同一时段考核的标准和方法一致，体现对服务提供方评估结果的客观公正。

第三，根据服务合同的约定及评估办法标准，进行多样化的综合考核评估，改变目前过于偏重服务人次、会谈时数、个案结数、小组开设及社区活动次数的简单统计，以及服务项目和机构管理工作台帐查阅的评估方式，提升专业服务标准和服务质量标准的分值占比，更侧重考量实施服务过程中社工专业手法的运用，包括个案工作、小组工作和社区工作等三大手法，以及达到的实际目标效果、督导意见和案主反馈，包括服务对象的改变率、受益情况，服务区域的党政部门和居民群众的满意度、认可度等，更好体现考核评估的科学、客观、公正、专业原则。

[1]许玲琳，赵挺.政府购买：社区服务的发展现状与对策[J].准海工学院学报，2009，(12).

[2]谭洛明.一种新型的社区服务模式的探讨[J].广州城市职业学院学报，2010，（8）.

[3]罗观翠、王军芳.政府购买服务的香港经验和内地发展探讨[J].学习与实践，2008，（9）.

[4]杨守涛.当前国内政府购买社工服务之研究的文献综述[J].重庆城市管理职业学院学报，2009，（3）.

[5]许婷.香港社工发展经验对国内的思考与启示[J].企业导报，2012，（10）.

责任编辑：李三虎

book=51,ebook=52

C916

A

1003—8744（2014）01—0051—11

*本文系中共广州市委党校处级领导干部进修班第62期一班小组调研成果，由曾雪玲、陈建东、彭穗邦三人执笔撰写，指导老师王桢桢。

2013—11—30

曾雪玲（1968—），女，中共广州市委组织部电教中心主任；陈建东（1969—），男，广州市物价局法规处处长，经济师；彭穗邦（1963—），男，广州市档案局科教处处长。