借鉴新加坡先进理念推动我国社会治理创新

□ 谢 伟（中共广州市天河区委 政法委，广东 广州510630）

2013年9月，笔者参加了由中组部、外交部、国家外专局主办，中国浦东干部学院承办的“国际化大都市建设与社区管理”专题研究班，赴新加坡公共服务学院学习，考察走访了市区重建局、建屋发展局、陆路交通局、国家公园局、行善运动秘书处、飞跃家庭服务中心、民众俱乐部等机构。学习考察期间，笔者强烈地感受到新加坡作为一个面积小、人口密度大、资源匮乏的弹丸岛国，之所以能够创造出令人称道的发展奇迹，就在于它在社会发展中秉持居安思危、以民为本、规划优先、人才兴国、创新发展、开放包容以及依法治国等理念。

一个没有资源的国家如何才能生存下去？这是新加坡自立国之后就形成的一种根深蒂固的危机感，也正是以此为动力奋发图强，创造了世界瞩目的“新加坡奇迹”。这种居安思危意识，不但体现在政府治国的方式和手段上，而且根植在国民心中。例如，新加坡一直面临淡水不能自给自足的难题，自来水长期依赖马来西亚进口。为此新加坡政府一直不遗余力地开发利用水资源，近年来通过建立5座城市污水厂，有效治理生产废水和生活污水，利用先进技术生产“新生水”；实施雨污分流，全面收集雨水，建设堤坝阻断海水潮汐进入内河，使河流变成城市淡水蓄水池；引进国外先进设备和技术，有效实施海水淡化计划。

长期执政的新加坡人民行动党自建党以来，一直坚持“以民为本”理念。目前，新加坡的87席国会议席中人民行动党占80席。包括担任总理、内阁部长职务在内的议员，每星期都会安排一个晚上接见选区民众，聆听民意和帮助解决他们的诉求。新加坡政府在社会管理上致力于贴近民众，倡导服务的“人性化”，一切以让市民更加便利和舒适为出发点。推行居者有其屋计划，政府建造了100多万套公共组屋，让再穷的家庭都能买得起房子，使96%以上的家庭都有属于自己的房子，高居世界榜首。笔者通过考察碧山、淡宾尼等社区，发现每一个社区中涉及民生的民众俱乐部、图书馆、综合诊疗所、商场、乐龄中心、学生托管中心等一应俱全。在公共组屋的社区功能配套上，以组屋区为中心，配套建设交通站点、小贩中心、公园和文化娱乐、体育锻炼场所设施，组屋的一楼架空成为公共空间，供居民办理婚丧嫁娶事宜和户外活动交流。建立独特的公积金制度，个人公积金按工资收入的一定比例由雇员和雇主共同负担，所有权归个人所有，不仅避免社会保障过度依赖政府财政，还避免了出现北欧国家普惠福利带来的沉重社会负担和懈怠慵懒、不思进取的社会风气。新加坡对老年人有个人性化称呼——“乐龄人士”，在社区建立乐龄俱乐部，制定法案尊重和保护老年人劳动的权利，使老人做到老有所养、老有所为、老有所乐。新加坡建立起一个“以市民为中心”，市民、企业、政府合作的“电子政务”体系，让市民和企业能随时随地地参与到各项政府机构事务中。

新加坡政府把城市规划作为先导，综合考量经济、社会发展与环境资源承载力的关系，特别是从地少人多的国情出发，以“概念规划”为中心、十年为限，制订刚性的长期土地应用策略，科学确定区域功能定位；继而制定“总体规划”，具体落实法定用地图，明确规定土地用途和容积率，并根据情况5年为限实施微调，满足住宅、商业、工业、军事、绿化休闲等公共设施用地需求，注重历史遗存旧建筑的保护，所有规划公开透明，并以法律形式确立其稳定性。新镇规划按照“整体化生活”理念，从一开始就确定了公交主导的步行化社区模式：地铁通过镇中心，区内有公共汽车转接，将各级次的公共设施与公共空间控制在400米步行可及的范围。在绿化建设方面，早在建国之初，新加坡政府就制定了建设花园城市的目标。在土地资源十分紧缺的情况下，政府要求在住宅前均要有绿地，插缝绿化。城市绿化规划设计十分具体，对绿化的位置、面积、标准、责任人都有明确规定，建房规定绿化面积纳入规划蓝图，用法令固定下来，保证实施到位，使房屋与绿化相互衬托。

从建国之初，新加坡就把吸引外来人才当作基本国策。人民行动党一向主张精英治国，内阁成员、国会议员大多数曾在学生时代获得政府奖学金，或毕业于世界一流大学，或从各行各业的成功人士中吸收而来。新加坡政府专门建立公共服务委员会处理公共部门职员和领导人的招募和任命，各部门执行着非常严格的招募和评价标准，以确保持续不断地让德才兼备的优秀人才加入公共部门，筛选和吸引了大量理性和善于分析、推理和解决问题的“技术官僚”。在新加坡政府的财政预算中，教育经费仅次于国防开支，超过20%的比例远远高于世界其他国家。新加坡从改革中小学排名和大学招生入手，由“精英教育”向“发掘每个人才能”的教育转变，注重培养学生的世界眼光和创新思维，使人才成为新加坡竞争力所在。新加坡重视员工的继续教育和培训，激励人们养成终身学习的习惯。例如，打造便捷高效的图书馆服务体系，把图书馆建在商业中心、市区及社区，用高科技手段简化读者借还图书手续。

作为小国寡民的城市国家，新加坡可供其经济持续发展的“燃料”极其匮乏，他们深深了解创新对国家经济发展的重要性与紧迫性。为了在国家研究、创新及创业精神的策略上为政府提供咨询，新加坡设立了“研究、创新及创业理事会”，总理亲自担任该会主席，成员包括私人企业界人士、科学界及学术界的代表及内阁部长。原“生产力与标准局”更名为“标准、生产力与创新局”，从而赋予该局一个创新任务是增强约占新加坡企业总数90%的中小型企业的创新能力。新加坡设立的一年一评的“亚洲创新奖”，彰显了新加坡在亚洲乃至全球“创新中心”的国家形象。

新加坡是一个多种族、多宗教、多元文化的国家，提倡宗教与族群之间的互相尊重和包容精神。新加坡一些社会团体，特别是民众俱乐部提倡“众乐乐”，对于外地人的友善关照、同欢共乐，使外来移民很好地融入社区生活。新加坡只有一级政府，其社区管理主要依托既非政府也非法定机构的市镇理事会、社区发展理事会、居民委员会以及其他社会组织实施有效的自治管理。新加坡基层组织植根于社区，工作人员一般均为不受薪的“义工”，全面细致的服务有效增进了社会和谐稳定。新加坡的开放包容还体现在共建共赢的合作理念，近年来先后与中国二十多个省市签订协议和意向书，特别是十多年前与中国共同创建的苏州工业园区的项目合作共赢经验，以及正在推进的天津生态工业园区、广州中新知识城项目，均可称为两国间项目合作的典范。

厉行法治是新加坡经济社会高速发展、高效运行的制度保障，制定严密的法律体系，严格依法办事，法律面前无特权，保留严酷的“鞭刑”，守法成为全体国民的行为准则。新加坡街头看不到有人乱扔垃圾，几乎看不到巡逻的警察和警车，但环境整洁、治安良好、社会秩序有条不紊、市民文明有礼。新加坡认识到要发展必须要有紧密的组织能力、高效率和竞争能力，低效是腐败的温床。执政的人民行动党注重将精英政治与大众民主有机结合，一直坚持将优秀的政治人才和专业人才吸纳到人民行动党之中，以完善的基层组织和深入细致的走访工作将执政理念传递到广大选民，使人民行动党不断巩固执政基础。新加坡在为高级公务员提供优厚报酬的同时，高度重视廉洁机制建设，社会监督无处不在，政府以透明高效的管理制度驱除产生腐败的可能，对腐败案件给予迅速、严厉和公开的惩处，让官员不敢贪、不必贪和不能贪。

作为成功典范的新加坡，它的先进理念表明了城市的高密度发展同样可以达到高质量。我国多数城市发展，特别是北上广都是高密度城市，其城市中心更是人口高度集中区域。例如，天河作为广州国家中心城市核心区、经济大区和“城市客厅”，是高密度发展城市区域，代表着广州乃至广东形象。学习新加坡的先进理念，就是结合广州城市发展实际，为了在国际竞争中赢得发展机遇，着眼于提高人民群众的幸福感，主动抢占新一轮发展制高点，推动城市中心区域高密度的高质量提升和优化发展，走出一条符合国情市情的新型城市化发展之路。

一、充分认识国情，增强自信，走执政为民之路

第一，增强制度自信，推动社会发展。新加坡人民行动党长期执政，形成了一套运作有效的机制，其主要特点有：权力分立的表象与权力系统的高度统一相结合；威权体制的巩固与民主趋势的加强相结合。中国特色的政治制度，同样实现了经济持续发展、创造出走全新现代化之路的“中国模式”。中国政治制度的优势之一在于可以制定国家长远的发展规划和保持政策的稳定性，对出现的挑战和机遇能够做出及时有效的反应。对中国特色社会主义制度，我们应该充分自信，并在实践中不断发展完善。

第二，坚持以人为本，大力改善民生。人是社会的主体和基本分析单元，一切服务和管理工作都要以人为本。社会建设作为现代化建设总体布局的重要组成部分，就是尊重人民的主体地位，促进社会公平正义。一是要促进社会事业优质均衡发展。积极做好廉租房、经济适用房和公共租赁房等住房保障工作，解决基础教育、基本医疗、食品安全等与民生密切相关领域中存在的突出问题。加大收入分配调节力度，不断提高基本公共服务支出所占财政支出比重，建立健全公共服务支出稳定增长机制。二是要完善特殊群体保障和服务。针对困难、特殊群体，政府要加大托底保障和社会扶助力度，提供保基本、可叠加、多组合、常态化的救助保障服务，努力提高低保和政策边缘人群、残疾人、优抚对象等群体生活质量。面对老龄社会的到来，可学习新加坡关心“乐龄人士”的做法，动员社会力量广泛参与，创造条件为老年人晚年生活提供更人性化的服务，完善多元化的养老服务体系。针对大城市存在的大量外来人口，要完善流动人口信息系统的采集和互联互享，扩大外来人口居住证的使用功能和服务项目，保障流动人口享受到社会保障方面的基本公共服务，增强他们对居住城市的归属感。三是要提升社区公共服务水平。顺应“单位人”变成“社会人”的新情况，要将资源向社区倾斜，引导社区内企事业单位的设施向社会开放，发挥各类公共服务平台的综合效应，为民营造环境优美、生活便利、设施齐备、高品位的生活环境。

第三，优化人文环境，提升公民素质。一是深入实施人才带动战略。高度重视教育事业，加大对人才工作投入力度，创造有利于人才集聚的法治环境、工作环境、生活环境和人文环境，最大限度地激发人才的创新创造活力，以加快吸引培养高层次创新创业人才和经济社会发展重点领域人才为重点，造就一支宏大的创新型人才队伍，为发展提供更多的人才保障和智力支持。二是提升城市文化品位。实施“文化强区”战略，着力于打造创新型、智慧型、力量型城区文化，形成开放和兼容的文化氛围，轻松的文化心理，开阔的文化视野和多样的文化生活。建立国际化大都市核心区要根据自身特点，大力宣扬开放、创新、务实、包容、和谐等城市精神，强化危机意识，坚持敢为天下先的改革精神，鼓励创新，宽容失败，以实干带动城市的持续发展。三是发展志愿服务和慈善事业。大力发展志愿服务，建立健全鼓励、督促公众参与志愿服务活动的激励机制，动员广大社区居民特别是党员、干部积极参加社区的各项活动。将发展慈善事业作为社会保障体系的有效补充，激发全社会参与慈善事业的热情，营造发展慈善公益良好环境，引导慈善事业走向经常化、社会化、规范化的发展轨道。

二、强化“顶层设计”，打牢基础，走科学发展之路

第一，深化体制改革，增强政府执行力。新加坡政府以廉洁高效善治著称，这也是新加坡人民行动党能够长期执政的重要因素。我们应该在发挥自己的政治优势、制度优势基础上加强体制机制建设，从而为加强和创新社会治理方式提供强大保障。一是深化行政管理体制改革。新加坡政府、社会和市场的关系明确，边界清晰，充分体现了政府的社会治理效能。行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，由全能政府向有限政府转变、管制型政府向服务型政府转变。进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的事项，继续推进审批方式改革。把不该由政府管理的事项转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，把该由政府管理的事项切实管好，更加有效地提供公共产品与公共服务。二是发挥规划的龙头作用。规划是保障社会公共利益的重要公共政策，一旦失误将可能留下难以逆转的后遗症。保证规划的战略性、前瞻性、长期性，增强规划的连续性、指导性和权威性，严格编制程序、执行程序，避免城市建设的盲目和随意，坚决杜绝随意更改规划内容或变通执行规划行为。逐步实现国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划“三规合一”，破解影响城市科学发展的深层次矛盾和制度性问题，优化城市空间功能布局。三是提高政府执行力。没有执行力，任何政策都将丧失公信力。全面履行法定职能，加强政府自身建设，提高全体公务员素质；转变执行理念，优化工作流程，提高执行效率，增加执行透明度，强化执行监督。特别是要建立健全行政问责制，对决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等从严执纪，严格实施问责。四是实施积极的社会政策。新加坡社会保障的理念是，首先是个人自力更生，把家庭作为第一个支援点，在此基础上发动社区及全民参与，最后才是政府的相应政策。政府为愿意工作的低收入人群提供奖励，但只有劳动才能享受到政府的各项补贴，帮穷人但不养懒人。借鉴这些理念，必须要完善社会救助和就业保障制度，预防骗保、不劳而获等不良现象，提高公共财政效能。

第二，加强基础建设，夯实执政基础。社会管理的重点在基层，难点也在基层。很多管理措施落实不到位，关键还是基层管理服务能力不适应、跟不上。社区是社会管理的单元和细胞，是加强社会管理的基础。胡春华同志在视察广州社区时指出：社区逐渐成为我们党执政的基层基础，社区基层组织的作用越来越重要。一是要加强社区党建引领。充分发挥党组织在社区管理和服务中的核心和统领作用，发动党员当好服务群众的参与者、带头者。进一步完善社区党建工作机制，创新党建工作载体，健全党建覆盖网络。党组织要从解决群众反映最突出的问题做起，从关系到居民生活的小事做起，赢得群众信任和支持，筑牢党在基层的执政基础。二是稳步推进社区民主自治。构建以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区社会组织为补充、驻区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构。全面推进居委会直接选举，完善听证会、协调会、评议会等居民自治制度，加强人民调解工作，倡导运用民主协商和自治方式处理社区事务，加强小区业主委员会的规范化建设和对物管企业的监管。三是发挥“两代表一委员”的作用。“两代表一委员”是党和政府联系群众的桥梁纽带，探索在社区建设“两代表一委员”工作室，增强党代表、人大代表、政协委员的知情权、参与权、监督权、评议权，完善党代表任期制和试行党代表常任制，建立代表、委员等联系社区党员、群众等制度，畅通公众和社会组织反映民意渠道。

三、加强法治管理，扩大基层民主，走法治之路

第一，强化法治思维，坚持依法行政。新加坡现行法律调整的范围非常广泛，从政府权力、司法责任到民族宗教，从商业行为、城市管理到公民生活的各个方面，几乎无所不包。主要原则是：法律面前人人平等，法律之内人人自由，法律上面没有权威。建设国际化大都市要走法治化道路，才能维持和创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境。一是要坚持依法行政。增强法治思维，切实纠正“权大于法”、“以权代法”等错误认识和做法，使法律权威、法律至上的观念转化为公职人员的职业操守。加强和改进行政执法工作，通过制度保证做到严格执法、公正执法和文明执法，加大行政综合执法改革力度，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、多重多头执法以及执法不公、选择性执法等问题，压缩行政运行成本，提升依法行政水平。二是树立司法机关权威。司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线，要摒弃重行政轻司法的倾向和纠正法律无用、法治成本过高的观念，减少和限制法治外解决纠纷的途径，通过刚性制度确保司法机关不受干扰地独立运作，在执法办案的各个环节都设置“隔离墙”，让暗箱操作没有空间，让人民群众切实感受到公平正义就在身边，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。三是推动社会治理的立法工作。选择依法治国实际上就是选择现代文明的法律价值和法律制度。我国经济领域的法规比较健全，社会领域的法制建设明显滞后，存在很多空白领域。加快法律法规“立改废”工作，切实做到有法可依。针对社区建设和管理中存在的薄弱环节和问题，如非法营运整治、乱摆卖、外来人口管理等，可探索先制定相关的地方性法规和政府规章，切实加大管理力度，使社区管理走上法制化轨道。

第二，扩大公众参与，培育社会组织。公众参与是社会治理依靠的重要力量，是政府履行社会治理职能的有力支持。一是要提升公众参与意识。社会公众作为社会建设的主体，切实树立主体意识，是其有效参与公共事务的先决条件。一些传统思想导致公众缺乏对权利、义务的关照，缺乏对独立、平等的追求，缺乏对参与、共治的要求。大力培育公民意识、参与意识、责任意识，引导人民将参与公共事务作为一种自觉行为，进一步增强“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的主人翁精神，更加积极主动地投入到社会建设中来。二是畅通公众参与渠道。依法保护公民表达诉求的合法权利，致力于建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾。特别是要积极推动公共决策和立法的社会参与，建立重大决策咨询论证制度、社会公示和听证制度、决策会议旁听制度等，对于涉及面广、关系群众切身利益的法律法规草案，要通过座谈会、论证会、听证会等形式直接广泛地听取各方面意见，保证公民意见充分表达，让居民有更大的影响政策和参与决策的空间。在拓宽公众参与渠道的同时，也要规范公众参与行为。三是要壮大公众参与载体。新加坡的实践证明，各种非营利性组织可以成为政府服务社会的“抓手”和重要补充。从实际出发，可有序孵化培育社会组织，鼓励它们积极参与社会建设，推进专业社工队伍进社区，通过经费扶持、政府购买服务、托管经营、建立互惠的合作伙伴关系等方式，使其将社区中许多福利性、公益性服务事项承接起来，促使公共服务社会化的可持续和规范发展。