论预防和化解广州社会矛盾的法治途径

□ 杨 玲（中共广州市委党校海珠分校，广东 广州510320）

主动预防和化解社会矛盾，解决日益突出的“大城市病”，是广州推进新型城市化建设的必然要求。为了维护社会稳定，各级政府成立“维稳办”、“综治办”，设立专项“维稳基金”，强调“领导包案”、“属地管理”，推行干部考核中的“零指标”等措施，从治安和舆论两方面入手严厉控制，实施“抓、压、堵截、监控”等刚性维稳做法，社会效果欠佳，亟需创新有效预防和化解社会矛盾的体制机制。

一、广州新型城市化发展中社会矛盾的现状特点

（一）社会矛盾参与主体多元、领域广泛

随着新型城市化的发展，广州社会矛盾的涉及领域非常广，如农村的土地征收；城市的房屋拆迁；企业的兼并改制；环境污染诉讼；非法传销、非法集资的受害者要求政府解决问题；“医闹”、“房闹”等新形式的矛盾纠纷；等等。社会矛盾所涉及的主体从农民、工人、企业主，到复转军人、教师、社会官员等，参与主体相当广泛。

（二）社会矛盾日趋极端化、暴力化、组织化

新型城市化发展中的社会矛盾，经常以暴力形式或者极端方式表达，如以自焚、自杀、爆炸、扫射等极端方式呈现，令人触目惊心。在社会矛盾表达方式极端化、暴力化背后，还存在组织化的倾向：社会矛盾不仅是个体之间的矛盾，往往会引发群体性矛盾。同时暴力犯罪和侵财犯罪案件呈现多发态势。

（三）“城中村”外来流动人员管理问题突出

根据第六次全国人口普查数据，广州1270万人常住人口中，外来人口总数达到713万人，接近实际管理总人口1525万人的一半，广州已经成为名副其实的新兴移民城市。外来人口作为广州市经济建设的生力军，却缺乏应有的保障。一些地方和部门缺乏平等保护意识和相应的服务维权观念，企业外来工权益屡受侵犯，一些民营、外资企业中劳资关系紧张；外来人口犯罪问题突出，部分“城中村”聚居了大批同乡的外来人口，并逐渐形成地缘组织和帮派势力，抗法事件时有发生。

（四）不法生产经营、扰乱市场秩序的违法犯罪行为大幅增加

近年来，食品、药品安全领域事故频发，制假售假现象屡禁不绝，欺行霸市、权钱交易时有发生，不法生产经营、扰乱市场秩序的违法犯罪行为大量增加，严重损害民众利益。

（五）“三非”外国人亟需规范化管理

“三非”外国人，是指那些未经合法手续而在中国非法就业、非法入境和非法居留的所有外国人的统称。对“三非”外国人的规范化管理，是广州维稳的重要内容。如2012年在广州海珠区公安分局以中大布匹市场、广州国际轻纺城、南天国际酒店用品批发市场、海珠客运站、琶醍酒吧街等外国人集中活动地区，开展专项清查行动，加大涉外管控查处力度，共查处“三非”案件10宗，拘审“三非”外国人8人，将5名“三非”人员遣送出境。

（六）社会矛盾表达方式网络化、虚拟化

由于新兴媒体传播信息的速度快，影响力大，时效性强，对社会矛盾的形成、激化、扩散都形成了很大影响。部分社会矛盾在网上形成，或在网上扩散，社会危害较大。

二、对新型城市化发展中社会矛盾基本性质的判断和原因分析

（一）对社会矛盾基本性质的判断

除因各种违法犯罪活动导致的社会矛盾外，近年来征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等是广州社会矛盾的主要原因。多数社会矛盾不存在政治或意识形态因素，多是利益矛盾和利益冲突，属于人民内部矛盾，这是对当前广州社会矛盾基本性质的判断。

（二）原因分析

1、“权利公民”和“计划政府”之间的反差

目前，相当部分城乡居民都已拥有自己的私有财产，并在此基础上产生了权利保护意识。然而，相当部分政府职能和官员思维，依然未能脱离计划经济时代的特征，从而形成了“权利公民”和“计划政府”之间的巨大反差。

2、缺乏完善的利益表达机制和利益均衡机制

已有研究表明，有完善的利益表达机制才有相对的利益均衡，有相对的利益均衡才有长久的社会稳定。将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，这是现有维稳思维的重大误区。通过压制弱势群体利益表达的方式，来实现短期内的社会稳定，结果是治标不治本，反而起到了维护既有利益格局的作用。

3、各级政府官员运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力不足

从近年来解决社会纠纷的实践看，政府官员习惯采用的方式主要有两种：一是以政治动员方式维稳，如部分基层政府官员以垂直命令、政治动员的方式，一味强调运用行政手段解决纠纷，在某些特定的时期集中调动力量，以解决一些比较尖锐的矛盾和冲突。政府权威远大于司法权威，行政权力仍是社会的中枢，普通民众利益受损或受到不公正对待，总是习惯于通过上访等渠道向政府求助，而不是诉诸法律。这种以行政手段为主的维稳方式不仅会影响行政功能的发挥，背离依法解决纠纷矛盾的初衷，而且最终会损害法治的权威和尊严。

二是以经济方式维稳。在面对那些基于具体利益冲突，同时又不具有扩散性的社会矛盾时，一些地方政府官员更多地使用经济方式来解决问题，即“人民内部矛盾用人民币解决”。“维稳基金”在各级政府中普遍设立。但“花钱买平安”也可能带来后患。有些人抓住政府害怕社会不稳定的心理软胁，一味胡搅蛮缠，甚至联系境外和国外媒体，以暴光“丑闻”相威胁，狠敲政府竹杠，为自己捞取不当经济利益。因为无法可依，缺乏规范，助长了民众中存在的“不闹不解决”的预期，不仅增加了化解社会矛盾的成本，而且会破坏社会公正，形成错误的价值导向。

显然，在处置矛盾比较集中的计划生育、征地拆迁、国企改制等重大社会问题时，不能以行政方式替代司法方式，否则，某些社会矛盾和社会冲突即使得到暂时性的解决，也会同时导致社会生活的无规则化。任何社会对社会矛盾和冲突的解决都需要一个“到此为止”的机制，在司法程序中，就是终审判决。维稳工作的理想目标是做到“案结事了”，形成一个矛盾基本化解、各方都能接受并遵守执行的方案。

4、社会基层依法化解矛盾和冲突的基础较薄弱

基层人民政府（街道办事处）、社区承担着大量经济社会管理事务职能，但其依法化解矛盾和冲突的基础薄弱。如部分区县政府法制机构不健全，行政复议机构办公场所及人员配置不足，影响了行政复议作用的有效发挥；基层法院法官力量薄弱，制约了基层司法作用的有效发挥；基层人民调解员队伍流动性过大，调解经费不足，依法引导群众解决矛盾的办法不多；等等。

三、新型城市化进程中的维稳新思维

本文提出的新型城市化进程中的维稳新思维，重点强调应以法治思维和法治方式为核心，以全面统筹规划、建设现代化的社会维稳体系为主要内容。具体包括：

（一）强化源头治理，建立社会稳定风险评估机制，切实从源头上减少社会矛盾

1、健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，从而实现行政决策的科学化、民主化和法治化，实现由被动维稳向主动维稳的转变。

2、公正严格执法，建立一套较完备的执法程序，约束和规范各类执法行为，确保法律得以严格实施。要制订统一的行政程序法来弥补各类程序的漏洞和缺陷，完善执法体制机制，规范行政执法行为，解决行政执法不规范、不透明、不作为等问题。

（二）树立规则导向和维权观念，实现社会生活的规则化、法治化

破除传统的维稳思维，形成关于社会稳定的新思维，需把法治精神贯穿于维护社会稳定工作当中，树立规则导向和“维权就是维稳，维权才能维稳”观念，提高领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。维护宪法所赋予的公民权利，才是解决社会稳定问题的治本之道，就此意义而言，维权就是维稳，维权才能维稳。在这方面，广州市已有不少好做法。例如，在新型城市化中，因经济转型升级和产业调整优化，企业关停并转时有发生，由欠薪讨薪等劳资纠纷导致的群体性事件曾引起不小的风波。为此，广州市在全市165个街镇设立了法律援助工作站，指派法律工作者义务为异地务工人员提供法律服务，引导异地务工人员运用法律手段，解决欠薪讨薪问题，促进了社会和谐稳定。又如，广州市官洲岛村民因为不满征地拆迁补偿等问题多次进京上访，经过海珠区法制办多次宣传、教育，该群体越级进京上访批次、人数明显下降，愿意依法维权、选择到最高院申请复核的村民增多。

（三）正确处理好政府在社会矛盾中的角色定位，促进民间组织的发育，形成化解冲突的社会机制

今日中国尚未建成一个健全的民间社会，以及可赖以调节矛盾的有效机制，社会矛盾中的所有的矛头不可避免地都对准了政府，这种局面亟待改观。新思维的思路是，在新型城市化过程中，加快转变政府职能，建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，政府扮演规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色，使法治成为解决冲突的长效手段。

（四）建立和完善正常利益表达机制、利益均衡机制以遏制社会失范

1、拓宽社情民意的表达渠道，健全完善利益诉求表达机制。进一步规范信访、调解、仲裁、行政复议等工作，完善引导群众合法维权首选人民调解的工作机制。完善领导干部联系群众工作机制，推广党代表、人大代表、政协委员联系群众工作室制度，推行各级党代表、人大代表、政协委员到基层接待群众来访。充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体和其他社会组织联系群众的桥梁作用。在企事业单位建立健全以职工代表大会为主要形式的民主管理制度，落实职代会各项职权。此外，还要通过新闻媒体、网络、电子政务等多种方式拓宽利益表达渠道。

2、建立利益均衡机制，形成解决矛盾冲突的新模式。利益均衡机制的建立，是形成解决冲突新模式的核心步骤。这涉及到一系列互为条件的制度创新，包括信息获取机制、利益凝聚机制、诉求表达机制、施加压力机制、利益协商机制、调解与仲裁机制等在内的利益均衡机制体系。

（五）完善新型城市化中的大调解组织网络，力助群众理性维权

要在新型城市化过程中建立市、区、镇街三级大调解中心，使其真正成为人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的中枢。健全人民调解、行政调解、治安调解、司法调解相互衔接的工作机制。创新诉调、检调、公调、访调对接机制，完善以基层法院诉前联调室为平台的诉前联调工作体系。通过购买服务、聘用专职调解员等方式，大力发展专业性、行业性人民调解组织，在劳动争议、医患纠纷、环境污染、土地房屋征收补偿、交通事故纠纷等重点领域建立和完善第三方（专业）调解机制。探索建立律师服务进村、社、居的工作机制，发挥律师在调解工作和预防矛盾纠纷中的专业地位、专业优势的作用。

（六）加强基层法治机构设置，夯实依法化解社会矛盾的基础

加强基层组织建设，保证基层组织运行机制更加规范；必须加强基层政权的社会管理创新，使其社会管理水平与经济发展同步而行；必须提高基层政权应对突发事件的能力，敢于面对并依法、理性化解各种社会矛盾；必须直面矛盾并正视民众的合理诉求，在法治的框架下求解方为问题解决之根本。在这方面广州市做了很多探索，其在认真总结以往基层平安创建经验的基础上，构筑“细胞工程”。深入开展平安街、平安社区、平安企事业单位、平安医院、平安学校、平安家庭、平安市场、军地平安创建等“平安细胞工程”，把创建工作延伸到每一个社区、单位、家庭，以小平安促进大平安。

（七）研究建立舆情引导和管控的法律机制，注重对网络虚拟社会的法治化管理

1、健全网络舆情监测体系和引导机制。分级建立互联网服务和舆情导控综合平台，完善舆情应对处置、综合监管、网络监督响应机制，加强网络舆情研判，及时掌握分析舆情走向。加强网络新闻发言人和专兼职网络评论员、网络管理员队伍建设，正确引导社会舆论，积极利用博客、微博、网上社区等渠道，加强与网民在线交流和沟通协商，主动应对社会热点问题。

2、落实信息网络安全责任制，以促进互联网健康发展为目的，建立健全行政监管、行业自律、公众监督、社会教育相结合的互联网管理体系。加强互联网安全等级保护、各类网络备案信息管理、互联网安全事件通报及应急处置工作；加强网吧等公共上网场所的安全监督管理；推进网络信任体系建设，逐步推行网络实名制；完善互联网管理部门联动与统筹协调机制，健全网上网下综合防控体系，整治净化网络环境，坚决打击网络违法犯罪活动。

（八）统一规划推进立体化治安防控体系建设

在新型城市化过程中，统一规划推进立体化治安防控体系建设，将社会治安防控体系建设提升为“政府工程”和“社会工程”，形成“政府支持、公安牵头、社会参与”的良好局面，目前需重点推进“街面防控网”、“社区防控网”、“单位和行业场所防控网”、“技术视频防控网”、“区域警务协作网”、“网络社会防控网”等防控网建设；同时要推进信息化防控，加快建设社会管理综合信息系统，建立完善流动人员基础信息库、特殊人群服务管理信息库、社会矛盾化解信息库，整合人、地、物、情、事、组织等各类基础信息，推动实现网络互联互通、信息共享共用。完善现有综治维稳系统信息平台，推进信息网络向社区延伸，与基层社会管理服务信息资源无缝对接、资源共享、联动联治。

创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。努力构建现代化治安防控体系，为新型城市化创造稳定和谐的社会环境，需将构建预防和化解社会矛盾体制纳入建设法治中国中来。只有让政府权力在阳光下运行，让公民权利得到实现，才能有效化解社会矛盾，建设幸福广州。