借鉴欧盟经验完善我国食品安全标准体系

□冀建云吴迪（、、广东外语外贸大学法学院，广东广州 5040）

随着诸多食品安全事故频频发生，食品安全保障体系完善愈来愈受到政府以及消费者重视。作为食品安全保障体系的重要组成部分，食品安全标准体系是衡量一国食品安全水平的重要指标。安全标准体现先进性、合理性和实效性，一旦公布就成为各方共同遵守的准则。“它山之石，可以攻玉”。欧盟食品安全标准体系作为目前公认的世界上最完备的食品安全法律体系，对我国食品安全标准法律制度完善有着重要的借鉴作用。

一、欧盟食品安全标准体系的发展历程

欧盟食品安全立法已有50余年历史，随着社会环境和人们生活方式的改变，该立法经历了从重视食品数量供应安全到突出食品质量安全的变迁，大致可分为三个立法阶段：

（一）食品安全标准制定起步时期。20世纪50年代，欧洲正处于“二战”后的经济恢复期，食品短缺是一个严重的社会问题。各国政府都希望能够通过制度设计刺激食品供应的大幅增长。欧洲共同体各成员国根据《欧洲经济共同体条约》制定了“共同农业政策”，有力地促进了欧洲食品丰富，保障了食品供给数量，同时为出台欧盟统一食品安全制度提供了必要的社会环境。由于该政策过于重视对食品数量的刺激，忽视对食品品质安全的控制，消费者的健康受到严重威胁。针对这种局面，欧盟决定对“共同农业政策”进行改革，自20世纪70年代起，欧盟启动了食品安全管理的立法实践。20世纪80年代中期，欧盟理事会在《关于技术协调与标准新方法决议》中明确表示欧盟将采用更为合理、灵活的方式来统一协调食品立法，使食品安全标准协调工作进展缓慢的局面大为改观。

（二）食品安全标准体系建成时期。由于一系列食品安全事故的发生，特别是“疯牛病”事件的爆发，引起欧盟对食品安全问题的高度重视，推动了欧盟在食品安全领域的大规模改革。1997年，欧盟颁布了作为欧盟食品安全法规体系框架的《食品安全绿皮书》，确定欧盟食品安全法以“高水平保护公众健康安全”为改革的基本目标；2000年，欧盟发布的《食品安全白皮书》，虽不是规范性的法律文件，却是欧盟食品安全制度的核心；2002年，欧盟颁布的《通用食品法》，确立了食品安全制度的一般原则和要求，包括预防原则和追溯制度等。通过这些制度的安排，欧盟建立了涵盖“从农田到餐桌”全过程的食品安全体系，促成了欧盟食品安全局（EFSA）的建立。

（三）食品安全标准体系创新完善时期。

随着科学技术的不断发展，食品的生产日益复杂多元化。为了保持食品安全制度的先进性，欧盟始终与负责食品安全标准的食品安全法典委员会保持密切联系，不断更新、完善相关标准，分别于2004年、2005年颁布了《食品卫生系列措施》、《欧盟食品与饲料安全与管理法》，对食品安全标准体系进行了适时的更新与完善。

二、欧盟食品安全标准体系的制度优势

经过30余年的努力，欧盟建立了以《食品安全绿皮书》为基本框架、以《食品安全白皮书》为核心、以《通用食品法》为基本法，以《食品卫生系列措施》、《欧盟食品与饲料安全与管理法》为补充的食品安全制度，其确立的食品安全标准已成为许多国家和地区食品标准体系建设时重要参考。笔者认为，欧盟食品安全标准体系之所以具有这样的地位，和它的制度优势是分不开的。

（一）食品安全指标含摄面广。欧盟食品安全指标体系的周全性，主要体现在横、纵两个方面。横向标准也可称之为水平类标准，针对的是食品的一般方面，体现了种类多、涵盖面广的特点，涉及食品卫生、人畜共患病、动物副产品、残留和污染、对公共卫生有影响的动物疫病的控制和根除、食品标签、农药残留、食品添加剂、食品接触材料、特殊营养物、转基因食品等各个方面。纵向标准也可称之为垂直类标准，或者叫专用标准。该类标准往往借助于专项立法的方式确立，且主要针对某一类食品，譬如洋葱标准、土豆标准、白菜标准等，此类标准的适用范围不及横向标准那么广，但因其具有更强的针对性，所以，在某类食品的安全保障方面的效果往往也更好。

（二)标准更新修订及时。为了保障其食品安全标准能适时反映科学技术发展带来的挑战，欧盟尽可能地及时修订、更新其食品安全标准，在保障消费者人身财产安全的同时，以先进的食品安全标准引导食品行业的健康有序发展。譬如，欧盟仅就其发布的28个限制农药残留方面的法律，到目前为止已经进行了多达50余次的修改。受此影响，作为欧盟成员国的德国，其标准化委员会的标准每5年就全面检查一次，修改率达到80以上[1]。

(三）重视标准制定机构以外第三方的意见。欧洲标准和欧盟各成员国国家标准是欧盟食品安全标准体系中的两级标准，其中欧洲标准是欧盟各成员国统一使用的区域级标准，对食品安全保障具有重要的作用。与此相对应，欧盟食品安全标准的制定机构也有两个层级，一是欧洲标准化委员会，二是欧盟各成员国。除此之外，相关企业、高校实验室、消费者都有机会参与其中，在面对重大安全标准实验难题时，欧盟会引进一些科学家、著名学者、大型企业、消费者代表的参与。标准制定机构以外第三方的参与，不仅可以充分调动企业、科研人员、消费者的积极性，还可以保证食品安全标准的科学性与可操作性。

（四）广泛适用预防原则。科学研究的局限性决定了食品领域潜在的安全风险不可避免。在疯牛病、口蹄疫等一系列重大安全事件之后，欧盟援引了最早出现并广泛应用于环境法的预防原则进行风险评估管理。2002年《通用食品法》正式确立食品安全标准体系中的预防原则。该法规定：在评估确定可能对健康存在潜在风险，但科学结论又存在不确定性时，欧盟将采取临时的风险管理措施以保证高水平的健康保护。预防原则的核心是通过认真的提前规划，阻止潜在有害行为发生，该原则在欧盟食品安全标准领域的广泛适用使安全标准制定和实施监管措施体现出前瞻性，最大程度保护了消费者的健康安全。

（五）确立可追溯制度。食品安全标准系统的可追溯制度，是在食品生产、加工和销售的每个关键环节中，对饲料以及可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的信息进行溯源或追踪的制度，在需要的情况下该制度还可为相关的机构提供备案和溯源相关信息[2]。因牛肉在欧洲日常生活中重要地位和疯牛病爆发的影响，欧盟首先针对牛肉建立专门的可追溯制度。2000年欧盟出台的《新牛肉标签法规》中要求牛肉产品必食品须要具备可追溯性，标签涉及牛的饲养场、屠宰场、加工厂等内容。2002年出台的《欧盟通用食品法》，将可追溯制度扩展到整个肉类食品领域和饲料行业。该制度的优点在于：一是保障安全标准管理从源头抓起；二是明确食品安全责任主体；三是降低安全标准实施成本；四是提升消费者对于公众食品安全的信心。目前欧盟在食品安全领域已确立较全面严格的食品追溯制度，实现了对整个过程的有效控制，基本可以做到在4个小时之内找到食品产业链中的问题所在，并采取相应措施召回有问题的食品[3]。对于欧盟食品安全标准监督与管理、准确追查问题食品的根源、防止食品安全危险扩大起到重要作用。

三、我国食品安全标准体系存在的问题

目前，我国食品安全标准体系已初步形成，在《标准化法》及其配套法规、食品安全监管类法规的立法框架下，建立了以国家标准为核心，行业标准、地方标准和企业标准为补充的食品安全标准体系。然而随着食品安全事件的频繁发生，我国食品安全标准的缺陷也逐渐显现出来，主要表现为：

（一）标准杂乱，体系性差。我国食品安全监管采用分段管理，互相配合的管理模式。系统连贯的食品供应链被生硬分割，形成多部门监管的格局，而多部门监管就不可避免的会出现多标准，造成标准重复、过多过滥的情形。例如，国家发布的乳制品和婴幼儿食品标准多达40个，仅生产婴幼儿配方奶粉的标准就有5个。同时，部分标准之间的不协调也给标准的执行造成诸多难题，以乳酸菌饮料铅含量标准为例，《乳酸菌饮料卫生标准》（GB6321—2003）规定铅不得超过0.05毫克/升，而《乳酸菌饮料》（GB1554—1992）则规定铅不得超过1.0毫克/升[4]。《食品安全法》第十九条、二十一条和二十二条的规定，国务院卫生行政部门负责食品安全国家标准的制定、公布，并负责对于现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关的食品行业标准进行统一整合，形成通用强制的国家标准。然而，现实中由于受到权力的划分、科技水平的限制、财政投入不足，安全标准的整合进程缓慢，各标准之间的重复和冲突仍是现实。

（二）标准滞后，难以满足食品安全需要。

我国的食品安全标准框架大体形成于20世纪80、90年代，自那时以来我国食品标准仅有过三次大范围的颁布和修订，绝大部分都没有进行修订和完善，基本上处于不出事就用、出事了再改的情况。现行标准的标龄在10年以上的占了1/4，个别的标准甚至已超过20年未修订[5]。目前瓶装水检测仍沿用苏联标准，安全指标仅20项，远低于自来水的100多项指标，这种严重滞后的安全标准形同虚设，难以适应新形势下食品安全的需要。根据我国《标准化法实施条例》第二十条规定，标准复审周期一般不超过5年。《食品安全国家标准管理办法》第七条规定，食品安全国家标准规划及其实施计划应当明确食品安全国家标准的近期发展目标、实施方案和保障措施等。然而，由于规定抽象概括、层次较低、无相关配套规定等原因，标准复审没有有效进行，把多数标准一拖再拖，超过的不止5年。

（三）获取安全信息难，公众参与流于形式。尽管我国法律赋予消费者知情、举报、建议的权利，但以消费者为中心的理念并未真正形成；《食品安全法》规定公众食品安全监督的权利，但公众获取食品安全信息较难，沟通途径有限仍是目前现状。2013年2月27日，南方日报报道披露广州市场随机抽取多批次湖南大米，结果均显示镉超标，属于不合格产品。直到5月16日，广州市食品药品监管局的抽验结果才得以公布，但内容仅涉及几组数据。我国《食品安全法》、《信息公开条例》均规定公布信息应做到准确、及时、客观，但对于食品安全信息公布的行政主体、公布内容的范围以及信息公布失职的责任等规定抽象、模糊。《食品安全法》仅第82条涉及食品安全信息公开制度，规定县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依照各自职责公布食品安全日常监督管理信息。

（四）制度体系不完善，立法实施效果欠佳。我国已参与到更多食品安全国际会议，但安全标准制度体系建设仍存在差距。例如，我国食品安全标准体系并未建立完善的可追溯制度，而整个食品产业供应链的每个环节都可能会产生各种各样的问题，没有食品追踪体系，追究责任无从下手。这是我国多次出现问题食品流入市场无从追查、无良商家心存侥幸的重要原因。食品安全体系重要制度的缺失，造成体系运行效果欠佳，成为制约我国食品工业发展的重要原因之一，因此我国应充分发挥后发优势，积极考察欧盟食品安全标准体系中的先进制度，把符合我国现有国情的制度引进来，转化为国内制度，从而快速建立我国的食品安全标准体系，同时也节省了人力物力和时间投入。

（五）标准科技含量低，研究资金投入不足。我国食品行业工业化程度较低，专业化的设施和人员也较缺乏，目前制定的安全标准科技含量较低，与国际标准不统一。该现象的主要原因之一即标准制定前期的研究资金投入严重不足，我国食品安全风险监测领域面临人才不足和经费严重缺乏的困难。经测算，目前我国实施国家食品安全风险监测计划的经费约为1亿元，平均每个食物样品的监测经费不足600元，每个指标不足100元，大约只能补偿工作成本的1/2。2010年的调查显示，仅有50%的省级疾控机构配备了国家食品安全风险监测计划要求的理化设备，全国尚有75%的县没有设立食品污染和有害因素监测点。我国的食品安全标准制定费用大约在5万元人民币左右，而国际上的标准大概都要超过10万美元，大的标准会超过50万美元。

四、完善我国食品安全标准体系的构想

在当今食品安全领域，食品安全标准体系的作用日益凸显。完善我国的食品安全标准体系不仅能够打破国际贸易中的食品安全技术壁垒，促进我国国际贸易的发展，提高我国出口食品的竞争力，更为重要的是，为现代食品工业化生产提供条件，保证公众食品的质量，维护消费者的合法权益。鉴于近几年食品安全事故频繁发生，为保障公众对于食品安全的信心，树立政府服务人民的良好形象，应借鉴欧盟立法实践，进一步完善食品安全标准体系。

（一）完善标准体系性。食品生产是一个复杂的过程，常需要多道程序，从种植、生产、加工、运输到储存、储存，任何一个环节都有可能受到微生物或者化学物质的污染，被污染的食物原料将直接影响到后续的食品加工程序，使加工出的食品存在安全风险。鉴于此种紧密联系，欧盟注重食品安全标准体系性和标准更新修订规划，这在保障食品安全方面起到重要作用。我国食品安全体系覆盖面不足，等同或等效使用国际先进安全标准不到50%。目前食品标准杂乱，以及类似地沟油符合现行安全标准的现状，也说明我国应努力开展标准制定基础研究与实验工作，加快我国安全标准体系建设，应从加快标准更新整合、加大标准覆盖面和大量制定适用专用标准三个方面着手。

（二）建立安全标准定期复审程序。瓶装水测菌仍用苏联标准的新闻引发公众对食品安全标准滞后的讨论。改变标准修订更新缓慢的弊端，应建立具体可操作的安全标准定期复审程序。一种模式是建立独立的标准复审委员会。我国目前缺乏一个高效的审核、更新、修改的机制，有关部门应成立一个独立的第三方标准审核委员会，由固定的专家参与，提高修改审批和更新各种饮用水标准上的效率。另一种模式是增加国家标准化委员会内设部门，专门负责标准复审工作。根据法律规定，负责组织国家标准的制定、修订、统一审查是国家标准化委员会的主要职责之一，另外增加内设部门变动较小，因此我们认为该模式操作相对简便，可行性较强。

（三）构建公众参与机制。一方面，食品安全信息公开透明是前提。从统一信息公布主体、确定信息公布内容、明确责任追究等方面尽快制定食品安全信息公布细则，统一公布制度，真正贯彻落实《食品安全法》中“准确”、“及时”、“客观”的要求。包括消费者、新闻媒体在内的社会公众只有充分了解掌握食品安全信息，才能参与标准制定程序。另一方面，拓展沟通途径并保持畅通是保障。通过在线提问、免费热线，调查与评估等方法搭建公众对安全标准投诉与沟通的平台，及时掌握食品安全动态和问题；实施广泛征求安全标准意见稿，向社会公开招标具体标准制定课题研究等措施调动民间科研力量参与标准制定研究过程。社会公众参与标准制定程序，不仅提高安全标准的科学性、实用性，也强化公众的主体意识。

（四）确立预防原则。法律原则是法律规则的指导，法律规则是法律原则的具体体现。根据《食品安全法》保障公民身体健康和生命安全的立法目标，结合我国食品安全标准体系不尽完善的现状，应当确立预防原则。为食品安全标准制定和管理工作的提供法律依据和指导，并在应用过程中进一步细化和丰富该原则的内涵，使之成为食品安全风险管理的有力工具。此外，确立预防原则作为食品安全风险预防的一般原则，在适用于国际食品贸易时，还应做到谨慎合理适用，尽量避免造成对国际贸易的变相限制，引起国际争议。

（五）构建信息追溯系统。建立完善的食品信息追溯系统，是我国食品发展的必然方向。我国部分地区正进行初步的区域内、针对个别种类的食品安全信息追溯制度试点实践，例如上海猪肉和乳制品信息可追溯系统等，但是统一的信息追溯系统尚未建立。食品安全信息的真实性和追溯制度的有效运作需要具体的法规予以保障。因此，我国应总结试行经验并推广至全国，并食品安全信息追溯法规进一步具体完善。首先，对信息追溯系统中使用的标签内容加以明确规定；其次，建立食品安全信息数据库系统，记录完整的食品检验流程，供消费者直接查询；再次，严格监管部门的食品信息审核程序及责任追究，以确保食品安全信息追溯制度落到实处。

（六）制定经费保障制度。欧盟对食品安全标准科学性的追求也体现在对食品安全基础科学研究的资金投入。上文已经提到，国际上的标准大概都要超过10万美元，大的标准会超过50万美元。而目前我国实施国家食品安全风险监测计划的经费平均每个食物样品的监测经费不足600元，每个指标不足100元，大约只能补偿工作成本的1/2。投入资金的不足，意味着人才，设施等方面的不足，科学性自然难以保障。我国立法机构应该跟进相应的经费保障机制，以法规的形式确定经费投入；聘用体制外会计师事务所，独立进行经费审计、监督等具体工作。把经费投入和管理工作落实，为标准制定各环节的有序进行提供坚强后盾。

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