逐步推行官员财产公示：现存问题与实施策略

□姜晓婷（中共广州市委党校 图书馆，广东 广州 510070）

党的十八届三中全会指出：健全反腐倡廉法规制度体系，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。这既为近年来各地陆续推进的新提任领导干部财产申报公开试点提供了权威依据，又为深化反腐倡廉建设奠定了重要基础，也是对社会各界呼吁和期待的积极回应。官员财产公示制度是当前形势下开展反腐斗争、深化政治体制改革的重要举措，是从法律制度上加强廉政建设的利器。在现有情况下，选择“新提任干部”作为包括财产在内有关事项公开的突破口，通过增量改革逐步实现官员财产全面公开，可以有效减少政策推行过程中的阻力，降低改革的实施和摩擦成本。本文拟对国内外财产公示制度的实践经验，我国当前财产公示现存问题与具体实施策略等方面内容进行分析。

一、官员财产公示制度的基本内涵

一般来说，官员财产公示制度是指国家公职人员对个人及相关人员拥有的财产和收入情况，按照规定向国家专门机关如实申报，由国家专门机关按照法定方式和期限，将申报内容在一定范围内公开并接受社会监督的制度。财产公示制度是一项重要的监督机制，通过法律强制方式，迫使公职人员申报和公开本人及相关人员的财产和收入情况，将公职人员财产透明化，使其各种非法所得被暴露在“阳光”下，因此被称为“阳光法案”[1]。

财产公示和财产申报既有联系又有区别，申报是公示的前提和基础，公示是对申报的一种有效监督，目的不是实现权力体系内部自我监督，而是引入外部的社会监督。可以说，领导干部家庭财产申报公示，与单纯的申报制度和收入报告制度相比进了一大步，因此“公示”这一步非常关键。官员财产公示制度不但有利于强化对领导干部的约束和监督，还可以使领导干部自证廉洁，对于遏制腐败、树立公职人员清廉形象具有显著效果。因此，财产公示被世界公认为“终端反腐利器”，联合国将其作为预防和惩治腐败的重要举措向各成员国推荐。

依据权利法理，私人财产神圣不得侵犯，然而作为政府官员就不受此项保护，他们必须把财产状况对公众交代清楚，此种规范即称之为政府官员申报公示财产的法律，乃是阳光法案最典型的规范。在我国台湾地区，更被称为“烈日法案”。[2]著名思想家卢梭说过：“公务员是受全体人民的委托来管理各种公共事物的，其权利和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为，公务员行使权力的合法性基础就是全体成员的认可。”[3]可以说，官员财产公示制度是现代民主政治的要求，人民通过选举和任命的方式将权力授予给各级国家公职人员，即享有对国家事务的知情权、对国家机关及其公职人员履行工作情况进行监督的权力，以防止公职人员以权谋私、权力滥用，保证公权力正确行使。将公职人员尤其领导干部财产和收入情况公开，接受人民监督，可以增强人民对政府的公信力。

二、官员财产公示制度的国内外实践

借鉴世界其他国家预防腐败立法建设的经验，对于建构我国的官员财产申报公示制度具有非常重要的意义。

官员财产公示的实质是让公众参与审查和监督政府官员申报财产数额的真实性、合法性，从而保证政府官员的廉洁。这一种制度200多年前出现在瑞典，目前被世界各国广泛采用。根据2011年数据，在世界银行数据库中的176个国家中，有146个国家建立了公务员财产公示制度，占83%。经合组织34个成员国全部实施了公务员财产公示法律，拉丁美洲、加勒比、东欧和中亚实施该法律的占90%，南亚、东亚、太平洋和南部非洲超出65%，中东和北非为60%。[4]目前，这个数字仍在逐步增加，估计到2015年前后，建立公务员财产公示制度的国家将到达90%以上。可以说，公务员财产公示已逐步成为国际惯例。

（一）国内财产公示制度的实践探索

早在1987年，时任全国人大常委会秘书长的王汉斌明确建议建立国家工作人员申报财产制度时，“中国官员财产公示”就已拉开帷幕。但基于多方面因素，财产申报制度已经初步建立、公示制度至今难产。

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，对财产申报制度的申报主体、申报范围、申报时间和申报受理机关等做了9条基础性规定，我国公职人员财产申报制度首次有了政策上的突破。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅再次出台规定要求县处级以上干部必须向组织人事部门报告个人六类重大事项。2000年，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2004年，第十届全国人大常委会第十五次会议将领导干部亲属出国、子女就业申报备案等列入议题。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将原有的领导干部收入申报改为家庭财产申报，扩大了报告主体，完善了报告程序、运用方式和责任追究等，初步建立起我国的官员财产申报制度。

党的十八大以后，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体纷纷公开家庭情况包括家庭生活细节和家人信息，这也释放出为官员财产公示预热的信号，意味着在这一代领导集体将可能率先在制度层面推行官员财产公示。俞正声同志在十八大期间曾公开表示：“要逐步实行财产公开制度。在制度上建立一套完备的、便于群众监督的办法，才是管好自己的亲属和身边工作人员最有效的途径。只要中央决定，自己很容易公开，因为我没有多少财产。”十八届三中全会明确提出“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这为建立官员财产公示制度提供了充分依据，以国家意志来推行“新提任领导干部有关事项公开制度试点”，意味着地方试点上升为全国试点，虽然对象范围有限，但进步意义不言而喻。这一系列的信号及措施，均反应出中央领导集体对反腐败形势的清醒认识与推进变革的决心与勇气。

在地方来看，新疆阿勒泰是全国首例自发的财产公开试点。2008年，阿勒泰区委作出决定：2009年1月1日起，率先在全国试行官员财产申报制度，随之在区廉政网上公布新提任55名副县级领导干部个人财产申报情况。2009年1月，浙江省慈溪市也宣布试行官员廉情公示制，公开副科级以上领导干部收入、车辆等大宗财产以及配偶工作、子女上学情况。随后，湖南浏阳、宁夏银川、江西黎川、安徽庐江、江苏淮安等地也进行了积极探索。在浙江已有宁波慈溪、嘉兴平湖、杭州桐庐、宁波象山县4处试点官员财产申报制度改革。2012年，江苏省无锡市北塘区的探索也引起舆论热议。北塘区要求新提任副科级领导干部如实填报财产申报表，并在所在单位进行公示，主动接受监督。要求“新提拔干部”先申报公开财产，这种路径选择体现了以增量改革带动全面改革的战略思维。广东省也选取珠海市横琴新区和韶关市始兴县试点官员财产公开，广州市主动确定南沙新区作为市级试点，省级单位开启财产公开试点在全国尚属首次。各地的实践意味着我国的官员财产公开制度先由地方迈出了关键一步，其做法和经验推动我国建立官员财产公示制度具有积极意义。

（二）国外财产公示制度的实践经验

财产公示制度最早起源于瑞典。早在18世纪，瑞典人就有权查看首相的纳税清单。后来，瑞典规定包括公职人员在内的所有公民和团体，都必须向税务部门公开自己的财产和收入明细，并接受所有人的查询。

英国则是最早对官员财产公示进行立法的国家。1883年，英国议会通过《净化选举防止腐败法》，规定竞选议员的候选人必须对资金进行公示。美国1978年通过《政府伦理法案》，要求立法、司法、行政机构官员必须填写统一的财产登记表格如实报告财产收入。之后，经过不断完善，美国建立起目前最完善的财产申报公示制度。法国1983年颁布《政治家生活财产透明度法》，对财产公开的主体、时间、方式、内容等做了较为具体的规定。加拿大1994年制定《公职人员利益冲突与离职后行为法》。2008年俄罗斯制定了《反腐败法》，规定国家公职人员应当申报自己、配偶以及未成年子女的财产和收入情况。

新加坡1960年推出《反贪污法》，随后又颁布《财产申报法》、《公务员法》，1988年还颁布了《没收非法所得法》，1990年发布了《共同价值观白皮书》。根据这些法律，每个国家公务员在任职之初，必须详细申报个人财产。此后，每年1月2日申报上一年度财务情况。申报内容包括自己的动产、不动产、贵重饰物、银行存款、股票、证券等，同时还包括配偶、依靠其抚养的家庭成员的财产状况，并对财产变动情况及时进行登记以及投资利益进行限制。2012年新加坡全球清廉指数排名第5位。韩国1981年制定《公务人员伦理法》，1993年修正案对财产申报和公开的公职人员的范围、申报财产的范围、时间等又做了较为详细的规定。

除了上述国家外，很多国家和地区都有较完善的关于国家公职人员财产申报公示的立法，可以说，财产申报公示制度是众多国家防止腐败、保证政府廉洁的一项重要措施。归结起来看，国外官员财产申报公示制度具有一些共同特点，主要反映在申报方式、公示的主体范围等方面：第一，申报方式公开化。为了使官员财产申报制度得到有效贯彻落实，绝大多数国家对申报实行公开。包括全面公开和有限公开。第二，申报公示的主体范围全面。基本上都包括了官员本人及共同生活的家庭成员。第三，申报公示的财产范围广泛。一般包括薪金收入、劳务收入、存款、动产和不动产、有价证券、无形资产甚至债务，只要属于财产的范畴或者与财产有关的，都纳入申报范围。第四，申报公示时间规定合理科学。总体上包括初任申报、日常申报及离职申报三个方面。

三、当前推进我国官员财产公示的主要问题

自1987年官员财产申报首次在国内提出，已有近30个市、县进行过官员财产公开的试点。但是这一制度至今仍难言真正破局。当前我国官员财产公示面临的阻碍因素主要有以下几个方面。

（一）官员的抵触心理导致对财产申报公示制度认同度不高

庞大的官员群体是官员财产申报公示制度的实施对象，而他们作为体制内的既得利益者，将其得到的部分利益（财产）暴露于公众面前，甚至要将其中不合法的利益剥夺，因此出现的抵触和反对就可想而知。国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组的一项调查显示，93%的调查对象认为，实行官员财产申报制的阻力主要来自于权力的拥有者和腐败的受益者。”[5]官员财产公示制度，不仅要求官员如实申报自己的家庭财产，还要求在一定范围内公开，并规定不得瞒报谎报，否则将受到纪律处分。这样，腐败官员肯定是反对并阻挠财产申报公示制度的实施。对于大部分清清白白做事的官员来说，出于多方面考虑，也会存在一些抵触情绪，这一制度相当于“革自己的命”，很多人都不会愿意给自己套上“紧箍咒”。此外，官员申报公示制度涉及面广，除了牵涉到官员自身财产外，还涉及到家属、近亲，这样官员个人财产和家庭财产就相互融合、界限难以区分。很多官员出于对家人的保护，即使自身清白，也对财产申报公示制度持观望保留态度。“一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员进行的随机调查显示，对财产申报公示反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。”[6]为此，如何确保官员申报公示财产又不侵犯其他公民的私有财产权，是目前需要考虑和解决的一个重要问题。

（二）官员财产申报公示制度及配套制度不完备

邓小平同志曾深刻指出：“制度是决定因素”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。[7]近年来，我国在实践中不断地探索和完善官员财产申报公示，但目前我国仍缺乏明确的官员财产公示制度。由于缺乏可参照的权威性法律制度规范，各地在制定财产公示制度时对公开主体、公开对象、公开内容、公开方式所涉及的具体内容不一样，使得各地的制度实施更显无序化。尤其是制度“高调出台、低调实行”所带来的负面效应，更增加了社会对财产申报公示制度所能产生的效力的质疑，阻碍了制度的顺利推进。

我国现有的官员财产公开的一些制度安排存在先天不足，有申报而无公开是我国当前官员财产申报制度的基本特征，而申报的规定本身也存在不少问题。第一，申报主体范围偏窄。我国现有政策规定的申报主体包括党政机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位县处级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，不包括军事机关的领导干部、县处级以下领导干部，范围明显过窄。第二，申报内容不全面。按照2010年出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，目前官员只需要申报收入、房产、投资大致3部分内容，对于交通工具、古董、字画动产都没有做出需要报告的规定。只要求申报官员个人财产而未规定申报其家庭全部财产，不能全面、准确地反映申报主体的财产状况。第三，申报时间设置简单化。只是规定了一年两次日常申报，而没有规定初任申报和离任申报。这样就不能全面揭露腐败问题，因为很多腐败问题是在其调任或离退休后被揭露的。第四，主体责任过于简单。对不申报或不如实申报的责任处罚只是批评教育或一般的党纪政纪处分，力度过轻，承担责任形式过于简单，不需要承担相应的民事、刑事责任。第五，公示途径不畅。当前官员财产申报的受理机构主要由组织人事部门，但是对于官员是否如实申报了财产状况却没有专门机构进行专业化判定，更没有独立的机构将财产状况公之于众，关键的“最后一公里”未打通。在已有的试点中，多数采取有限公开原则，公众最为关心的工资以外其他收入和财产状况，往往被认为限定不公开。并往往通过政务网或报纸公开，涉及范围小，使得关注和监督的公众较少，难以起到实效。第六，法律制度支撑不足。我国的官员财产申报公示制度主要依靠执政党的政策来推行，缺乏专门完善的成文法，刚性不足，不具权威性和可操作性，实践中摆脱不了形同虚设的走过场尴尬境地。

一个好的制度要保障其良好运行，除了要完善制度本身的相关规定，还需要其他配套制度的配合和支持。我国在执行官员财产申报公示的过程中，还存在着明显的相关配套制度不健全的现象，造成官员财产核查困难，财产申报公示制度不能有效运行。主要有以下几个方面问题。第一，金融实名制覆盖不了现金交易。近年来，储蓄、证券交易已相继实行实名制，且金融机构之间已经联网，要摸清金融资产，虽存在少量缺陷，但95%以上条件已经具备。难点在于在市场经济活动中，仍存在大量通行的现金交易，导致准确查实官员财产状况困难重重。第二，身份信息难以核准。金融实名建立在身份信息真实的基础之上。2007年6月，中国人民银行会同公安部建成联网核查系统，全国各银行业金融机构都加入进来，可通过该系统核查身份信息。不过，近年来换发的第二代居民身份证还存在一定漏洞。第二代身份证造假事件也屡有发生。它在技术上虽拥有强大的防伪功能，但在执行上有待更严格把关。第三，不动产登记制度不完备。作为《物权法》重要配套法规之一的不动产登记法尚未出台，这对核查官员申报公示的不动产是否属实带来了困难。虽然也实行了实名登记制度，但是实际上有些官员会把这些不动产登记在亲属名下，致使核查困难。第四，社会信用意识缺失。一些申报者不自觉，抱着法不责众的心态，虚报、瞒报财产，增加了制度运行的成本，还使得社会法制和信用意识缺乏。第五，税收制度不完备。遗产税和赠与税没有开征，这也为巨额财产的漏报提供了可能性。

（三）民众的观念偏差和参与意识不强

我国普通民众思想观念上的偏差和一些人对于政治的冷漠也成为官员财产公示制度建立的阻碍因素。这些因素主要包括两个方面。

第一，基于对腐败现象的强烈不满，我国普通民众常常把官员财产公示制度理解为一种反腐机制，将其视为一种新的有效的查处腐败官员的手段。他们期望实行这一制度，让所有腐败分子统统现形，进而开展一次严打行动，将所有腐败官员严厉打击和惩治。然而这种短时期内的运动式反腐，并不能从根本上解决问题，只有通过制度改革和制度建设预防腐败发生才是治本之策。官员财产公示制度就是一种以预防腐败发生为主旨的制度。但如果认为财产公示一用就灵，将反腐败寄托于财产公示上，就会过度放大该制度打击腐败功能，就自然要求官员财产公示能一步到位，彻底全面的公开，必然引起部分官员强大反感和阻力。这样反而会推迟该项制度的制定和实施。因此，我们应该摒弃非善即恶、彻底清算的单线思维，以理性务实的精神，采取循序渐进的方式，在一定程度和范围内适度妥协，逐渐消解财产公开的阻力，进而真正将财产公开落到实处。

第二，官员财产公示制度作用在于通过将官员财产公之于众，使每一个民众都可以方便地监督官员公布的财产是否与实际相符，进而判断是否有贪污腐败行为发生。然而，民众的监督要取得效果，一个前提条件是民众要具备公民权利意识和参与意识。只有民众积极参与国家事务，积极行使公民的知情权、表达权、参与权和监督权，才会积极了解官员的财产状况，监督官员的财产和权力行为是否符合法律。但总体而言，我国公民的权利意识和参政意识依然不强，而且中国政治参与机制不健全，监督机制缺乏执行力，对检举举报人的法律保护不足，公民一旦举报某位贪官，自己也很可能被报复。这些都大大影响官员财产公示制度实行的效果。

四、推进官员财产公示的对策建议

实行官员财产公开是反腐败的重要手段，是制度反腐的具体举措。在我国建立官员财产公示制度已经是大势所趋、势在必行。现在的问题不是建与不建，而是何时建立、如何建立的问题。在推进我国官员财产公示制度建立过程中，要注意针对现存的阻碍因素，制定正确的改革策略。

（一）率先推进“新提任领导干部”财产公示

从财产公示主体来说，对新提任的领导干部实行财产公示，充分运用“新人新办法、老人老办法”的智慧，这是一种阻力较少的措施。十八届三中全会明确提出的“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”这一举措，为新提任领导干部实行财产公示提供了强大的制度保障。以“新提任领导干部”财产公示为起点，在实施过程中不断纠错与修订，待这种制度变得比较成熟和完善时，再全面推行改革，就可以把试错成本分散化，即便出现问题负面影响也不是全局性的，容易纠错。“新提任领导干部”财产公示还起到示范、传播新制度潜在信息的作用，有利于领导干部和群众头脑中旧观念、旧意识的改变及新观念、新意识的确立，化解因缺乏对制度认同感产生的实际阻力，从而节省在变更旧观念、确立新观念方面所需要的实施成本。随着“新官”逐渐变成“老官”，逐渐成为改革的主动力和主导力，而“老官”可能退休或者成为新后备干部和新提拔干部，进而不断扩大改革支持者的规模和力量，最终推动官员申报公示制度全面实施。

（二）强化官员财产公示的顶层设计

由于缺乏国家法律依据和中央政策的明确支持，目前国内官员财产公示制度地方试点均面临着合法性不足的问题，存在着立规程序混乱、规定简单、执行缺乏透明度等缺陷，导致推动者难以实现本意，还普遍遭遇到巨大的阻力。由于自下而上的改革具有先天的局限性，试点改革到了一定程度，就亟须自上而下的总体改革设计。“官员财产公示制度，终究还是顶层问题，不仅仅是需要制度，而且必须是自上而下的制度，如是自下而上，只能造舆论，难以见效果。”[8]一方面，国家应制定统一立法。在官员财产公示制度中，涉及的都是法律上的权利义务关系，例如说官员牺牲部分隐私权如实申报公开的义务、拒不申报或不如实申报所应承担的法律责任等，这些都需要具体法律来规定落实。官员财产的“申报、公示、监督、问责”都是官员财产公示制度题中应有之义。有关法规对这些内容都应该有明确的规定。根据我国的实际情况，我国宜制定一部专门的官员财产申报公示法，对官员财产在财产评估、申报公示主体、申报公示范围、申报公示种类与时限、受理申报登记机构、申报材料的公开途径及责任追究等方面做出明确规定。将财产申报公示制度地位上升到法律层面，采用更稳定、权威的国家法，以便有章可循、有法可依。可以采取中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位的方式，由全国人大常委会制定相关法律，并授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报公示对象，分地区试点，全国整体推进。另一方面，党和国家应该做好顶层设计，通过基层调研、充分论证、集中民智，制定建立官员财产公示制度的总体规划，确定该制度的基本原则和程序，设定一个逐步推进的时间表和线路图。

（三）完善官员财产公示制度的制度配套

官员财产申报公示是一项系统工程，不仅需要多方面的协调与合作，还要建立健全不动产登记制、登记实名制、身份信息准确法定制、境外或居住地外财产核实制等在内的配套制度才能充分发挥其功能和实效。首先，要进一步完善存款实名制，不断扩大金融实名制的活动范围。通过要求存款人向银行及金融机构提供详实的个人资料包括从事职业、婚姻状况、家庭住址、子女以及住房等相关情况来避免金融业务中假身份的使用，保证公民开立储蓄存款账户必须使用法定真实有效的身份证件。除了金融存款采用实名制外，应当规定对所有金融活动都实现实名制，包括金融衍生品消费，只有这样，才能杜绝官员财产申报公示变成其“合法财产申报公示”。其次，要加强实行个人终身独立银行账户制度的建设和大力推行信用卡等信用交易方式。通过建立个人终身独立银行账户，有利于改变目前银行账户制度的不连续性和不独立性。而全民信用卡制度可以减少市场上的现金交易，银行就可以更有效地监管资金流动。再次，要逐步推行遗产税和赠与税制度。遗产税和赠与税的实行可以为明晰官员的相关财产提供可靠的信息，从而最大限度的监督官员财产的来源、变动以及转移等情况，依法对其房屋所有权证的办理、房屋转让过户证的办理、房屋租赁证的办理等活动进行严格的审查，确保办理的证件合法真实有效。最后，要建立健全预防资金外逃制度。积极加强与国际社会的合作，严密监控非法财产的动态变化，严厉打击洗钱犯罪活动。国家金融机构不仅要对官员个人的银行账户进行重点审查，而且必要时对干部特别是高官的家庭成员和与其关系密切的人所要求开立或者保持的账户进行审查。金融机构及时发现并报告可疑的账面波动及交易活动，是预防和监测犯罪资产转移的重要保证。只有通过以上措施和手段，才能为建立官员公示制度提供坚实的制度保障和实践基础。

（四）形成专门机关监督与群众监督的合力

相关机构应该采取随机抽查的方式，核实公开信息的真实性。对民众的检举要认真对待，进行严格的核实调查，经调查存在虚假公开的官员，严格责任追究。要进一步明确组织人事部门的受理登记职责，上级组织人事部门要备案；要明确纪检监察机关的审查监督职责，并赋予充分的调查权和处分权。对延迟申报公开、申报公开不实、拒不申报公开的，应采取相应的惩处措施；财产或支出明显超过合法收入，不论其来源是否合法，差额部分以非法所得上缴国库，并依纪依法追究其责任。要真正取得官员财产公示的实效，还离不开广大民众的热情参与。只有民众都积极地参与对官员公开的财产的监督，及时了解财产公开情况、曝光检举公开不实的官员，官员财产公示才能真正落到实处。而当前我国很多民众的公民权利意识、参与意识还不强，对政治也近乎冷漠。因此，应该继续加强社会主义民主政治的宣传教育工作，增强他们的主人翁意识及权利意识，鼓励和倡导他们积极参与监督。

[1]孙玉仁.完善领导干部财产申报配套制度的思路[J].理论探索，2011，（1）.

[2]范忠信.“阳光法案”与台湾“廉政”问题——台湾《公职人员财产申报法》的特点、局限及其立法史[J].台湾研究·法律，1994，（1）.

[3]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1997.82.

[4]草阳.官员财产公开的全球立法地图[J].海外，2013，(4).

[5]闻兵.官员财产申报制度：阿勒泰“吃螃蟹”[J].记者观察，2008，(7).

[6]潘从武、贺占军.官员财产申报制度——新疆阿勒泰地区的破冰之旅[J].党政干部文摘，2008，(10).

[7]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.308.333.

[8]中纪委官员.官员财产公示制度只能靠自上而下推动[N].南方周末，2013—2—2.