从“结构性改革”到“管理性改革”——深圳市优化行政审批流程的创新实践

● 冯文力

从“结构性改革”到“管理性改革”
——深圳市优化行政审批流程的创新实践

● 冯文力

▲ 深圳市市民中心

从“1.0版本”升级到“2.0版本”，深圳市始终在不断探索优化行政审批流程，推动行政审批的实施法制化、规范化、标准化。

深圳市自1997年开始在全国率先开展行政审批制度改革，到2008年已进行了四轮，此后，改革的重点由以行政审批事项清理为主转向深入推进行政审批实施的法治化、规范化、标准化，即由“结构性改革”转向“管理性改革”。行政审批流程优化就是“管理性改革”中的一项重要内容。通过建立程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度，实现优化、再造审批流程，不断提高审批效率，切实推动法治政府和服务型政府建设。

一、法制基础：制定实施行政审批实施办法

2004年，深圳市以政府规章的形式颁布实施了《深圳市实施行政许可若干规定》、《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，逐步建立起行政审批的实施规范制度。根据这两部规章的要求，行政机关应根据行政许可法的要求以及设定和实施行政审批的有关法律、法规和规章的规定，对其实施的每一项行政审批拟定实施办法，包括审批内容、审批条件、申请材料、审批程序和审批时限等14项基本要素。据此，拥有行政审批权的29个市级行政机关，对228项行政审批事项均分别制定了实施办法，并向社会公布。行政审批实施办法的制定、公布，为优化行政审批流程奠定了法制基础。

二、并联审批：流程优化“1.0版”改革

2009年，深圳市在审批效率较低、矛盾较为突出的政府投资项目审批领域进行试点，制定了《深圳市政府投资项目并联审批实施方案（试行）》，以并联审批为突破口，探索行政审批流程优化。

1.取消前置条件。所有审批事项及审批事项的内部环节之间不再互为前置条件，最大限度地消除制约项目前期工作进展的审批障碍。项目主体单位分阶段同步申报各审批事项所需的材料，审批部门各负其责、同步推进，加强沟通、联合审批，形成快速推进的无障碍审批环境。

2.并联审批。通过流程再造，打破了部门界限，构建联合审批平台，形成部门间审批事项并联、项目主体单位前期工作并联、审批事项与前期工作并联的“三并联”审批机制，相关审批部门改革内部审批程序，整合内部业务分工和流程，压缩项目审批的整体时限。

3.信息共享。项目申报由市行政服务大厅设置的专门窗口统一受理，审批部门所有审批结果由专门窗口统一发放，形成项目单位申报、领取只需面对一个窗口的受理模式。项目主体单位在各阶段的申报资料和各审批部门的审批结果通过内部资料传送系统实现实时资源共享，减少公文往来耗时，提高部门间联合审批效率，形成“全共享”工作平台。各审批部门制定标准化的申报材料及范本，方便项目主体单位准备材料，避免由于申报材料不齐而产生的拖延、误时。

4.限时办结。审批部门在规定时限内完成审批工作后，将审批结果及时送达项目主体单位，或实时传送至下一阶段审批部门，项目主体单位在规定的时间内完成阶段性前期工作，从而形成审批部门高速审批、项目主体单位高速推进的“双高速”推进轨道。具体为：将政府投资项目区分为房建类和市政类两种，房建类政府投资项目，政府职能部门审批时限为63个工作日，项目主体单位工作时间为201个工作日；市政类政府投资项目，政府职能部门审批时间为53个工作日，项目主体单位工作时间为161个工作日。政府投资项目“分阶段并联审批”改革是优化行政审批流程的“1.0版”改革，在实践中取得了成效。

三、跨部门协同办理：流程优化“2.0版”改革

由于纳入上述“1.0版”改革的仅仅是市政府投资项目跨部门协同办理事项目录中的审批事项，而政府投资项目实际需要办理的审批有相当部分并未纳入目录之中，这部分审批事项就成为制约整体提速提效的瓶颈。政府投资项目审批周期长、行政审批效率不高等矛盾依然存在。因此，2010年底，深圳启动优化行政审批流程的“2.0版”改革，继续深化改革政府投资项目审批流程。

1.协同办理。以“全流程、全封闭、全监管”为原则，将政府投资项目业务链条中的所有事项均纳入跨部门协同办理平台，项目在系统中封闭运行，电子监察系统实时全程跟踪和监督。

2.列入目录。对包括行政审批事项在内的政府投资项目业务链条中的16个部门96项办理事项全部列入《市政府投资项目跨部门协同办理事项目录》，未列入目录的事项，各部门一律不得要求项目报建单位申报，并对办理事项的名称、时限、申报材料和办理结果等进行规范和简化。

3.封闭运行。建设封闭的跨部门协同办理审批电子系统，将市政府投资项目需要办理的所有事项在系统中运行，项目报建单位、关联审批部门均能实时掌握项目报批进度，便于监察部门在线监督。

4.信息共享。利用跨部门协同办理审批电子系统精简申报材料。凡本审批部门已出具的批复文件，在受理其他相关业务时一律不得收取原件或复印件；不再收取政府投资项目建设单位的法定代表人、经办人身份证明、组织机构代码证、授权委托书和单位介绍信等证明性材料。

5.压减时限。明确由部门、下属机构、中介企业牵头组织的技术评审和专家论证的办理时限，最长不得超过10个工作日。市政府重大投资项目前期工作计划在8个工作日内批复，基本建设资金拨付在5个工作日内完成等。

经过“1.0版”、“2.0版”两次改革，政府投资项目的审批流程基本能满足实际建设的需求，缩短了审批时限，提高了审批效率。

四、进一步优化行政审批流程的考虑

深圳市的改革探索取得了一定成效，但仍存在预先审核、现场勘查等环节不规范，特别程序设置较多且缺乏时限约束，审批条件设置不合理，申请材料、审批时限精简空间仍然较大等突出问题。

一是对审批环节再行审查，可取消的尽量取消，需规范的进一步规范。不必要、不合理的审批环节，一律取消；严格规范退文程序，申请材料受理后再退文应提供详细说明；严格执行一次性告知制度，接收材料后在法定时限内书面一次性告知需要补正的全部内容；严格实行受理回执制度，受理审批和服务事项一律提供规范化的受理回执；切实压缩和严格执行办理时限，压缩“顶格设置”时限，落实对外公布或明文规定的时限。

二是全面清理和规范特别程序，重点规范预先审核和现场勘查程序。加强对预先审核的规范管理，明确规定和公布这一环节的时间，一次性告知应提交的申请材料及其相关权利义务，提高服务质量。对专家评审、技术审查等体外循环特别程序进行梳理，制定特别程序规范，建立回避机制和约束机制。

三是简化前置审批条件和申请材料。对实际行政审批工作中没有实质作用的前置审批条件一律取消；对涉及两个以上部门互为前置的审批条件，确定一个部门先予审批；审批部门不在办事指南公开的材料目录之外要求申请人额外提供材料，不要求申请人提供本部门已制发的审批证照文件。先在市政府投资项目审批链条实现证照共享，不再核查部门批复性证照文件原件和收取纸质材料，已实现共享的前置性批复性证照文件由协同系统予以主动推送。

四是建立审批和服务事项办理流程规范。各审批部门按照标准模式，对每一个审批事项和服务事项制定办理流程规范，划分办理的主要阶段、基本环节和具体要求，在此基础上编制办理流程图。

五是全面推进配套改革。探索政府职能转移后配套改革和制度建设，推进商事登记制度配套改革，创新监管手段和措施，取消和简化审批环节和材料。推行行政审批标准化建设，扩大试点范围，研究制定标准化文本，实现标准化操作，把审批自由裁量权压缩到最小。大力推行网上审批和政务信息资源共享，逐步实现网上申报、受理、办理、查询、反馈等全流程电子化操作。建立审批部门之间、审批部门与中介机构之间信息资源共享和比对平台，实现申请人证照及材料跨部门信息共享和行政审批结果互认，实现跨领域、跨部门业务协同办理。加快推进相对集中行政审批权改革，扩大相对集中行政审批权改革范围，实行“两集中、两到位”，优化部门职能配置，进一步加强部门内部审批并联协同。

（作者系深圳市编办副处长）