基础教育资源配置视角下的灾后学校重建策略

孙刚成，何晓溪

2008年，千余所中小学校在汶川大地震中遭受巨大的人员伤亡和经济损失,导致灾区教育生态系统严重破坏，这些学校至今仍然没有彻底完成重建工作。灾后学校重建不是简单的复原与修补,而是在原有条件基础上的升级与优化,在反思基础上的突破与创新。所以,灾后学校究竟在哪些方面需要重建？重建时面临哪些困难与挑战？如何使重建同时达到优化升级效果？这些问题使灾后学校重建研究变得急迫而重要。

一、灾后学校重建的内涵与法律依据

(一)灾后学校重建的内涵

灾后学校重建的维度。灾后学校重建重点需要从以下三个维度加以考虑和分析：一是内容。物质与非物质两个方面的重建是灾区学校重建的两个重要内容。包括基础设施、设备场所等物质方面的重建给学校教育提供生存基础；以师资、心理调适、校园文化氛围等为主的非物质方面的重建给学校重建提供质量保障，二者相互依存。二是过程。震后灾区学校重建是一项分期与分阶段兼并的需长期支持的系统工程,过程要经历过渡板房建设、校舍的加固维修、重建基金项目、社会各界参与重建、创新与提升建设几个阶段,不同阶段的工作内容和重心各有不同和特色。三是层次。灾区学校重建包括三个层次：对受灾地区学校校区破坏基础上的修复与再造；对现存校区优化与升级；根据地方特色对部分校区的破旧与创新。[1]总之，大震之后的学校重建需结合各方支持并在原有基础上优化升级。

灾后学校重建的关键。灾后学校教育面临情况特殊，重建能否成功的关键在于以下几个方面：一是校舍重建是基础。学校是学生学习的重要场所，学校的校舍和基础设施建设是灾后学校重建的基础。主要包括临时性校舍重建和永久性校舍重建两方面。二是课程教学重建是重点。地震中灾区学校教育受到重创，在重建中反思课程和教学模式进而推动学校的教育改革和发展，谋求灾区课程教学的创新发展是灾后学校重建的重点，也是内涵式发展的重点。三是师资重建是根本。教师是人类灵魂的工程师，是教育活动的原动力，没有一流的师资就不可能有一流的教育。所以，在灾后学校重建中，尽快补充优秀师资，并通过援建方与当地学校进行教育交流、互访学习、自主学习等形式，提升教师的专业能力发展，尽快建成一支高水平的、现代化的师资队伍是学校重建的根本。四是学校文化重建是灵魂。学校文化建设包括物质文化建设、精神文化建设和制度文化建设等。其中，以理性、人本作为主导价值，立足区位文化优势，因地制宜形成自己的办学特色，是重建和发展学校文化的灵魂。五是心理重建是保障。灾后的心理调适不是一时能够解决的，学校、家庭和社会应形成合力，为学校师生和灾区人民建立长期有效的心理干预机制。六是学校制度重建是抓手。突如其来的地震，使很多学校陷入发展的困境，在硬件设施不能到位的情况下更需加强学校重建中的各项应急制度和保障机制的建设，以确保资源优化配置和高效利用。[1]

(二)灾后学校重建的政策法律依据

汶川大地震造成大量学校严重毁损和倒塌,师生伤亡严重，形势不但复杂而且紧迫,常态的政府运作程序和商业运作规则很难满足需要,国家相关部门应尽快制定学校重建的相关法律规定,为灾后学校布局、建筑抗震标准等提供法律依据,加强灾害的教育和宣传工作。

目前,我国已经制定并颁布实施的应对地震发生的法律法规主要有1995年4月1日起施行的《破坏性地震应急条例》；1998年3月1日施行的《中华人民共和国防震减灾法》；2007年11月1日实施的《突发事件应对法》。应对地震发生的文件有国务院于2006年1月8日发布的《突发公共事件总体应急预案》和2006年1月12日施行的《国家地震应急预案》。[2]在学校建设方面，1987 年10 月, 原国家建委发布了《中小学校建筑设计规范》；2002 年7 月, 教育部、建设部等又联合发布了《城市普通中小学校校舍建设标准》。两部规章对中小学校校址选择、平面布局、教学及辅助用房、建筑层数、构造、交通和疏散等, 都做了基本的规定。对于中小学校建筑的抗震设计要求, 在《建筑抗震设计规范》和《建筑工程抗震设防分类标准》中也有原则上的规定, 如汶川地震灾区一般设定抗震设防标准为七级。[2]虽然这些法律性文件还不够全面和完善，但是，这使我国灾后学校重建工作有了基本的法律规章保障，为我国面对灾害采取相应措施,科学、理性地重建学校提供了必要的依据。

二、灾后学校重建的先进经验

(一)台湾：创造性重建

1999年9月21日，台湾中部发生里氏7.3 级大地震，使全台湾1 546所学校受到不同程度的损毁，其中分布在乡下的293所学校严重受损，需要完全重建。利用这次学校重建的机会，台湾掀起了“新校园运动”，并使其成为灾后学校重建工作的核心。经过两年的努力，该运动创造出了40 所各具特色的新校园并推动了全台湾新一轮的教育改革。针对较长期的学校重建，台湾当局号召建筑师积极投入校园设计中来，鼓励校方和社区人士积极参与讨论，共同探索融合现代教育理念的新型校园空间。[3](P138)

“新校园运动”实现了三大突破：第一，引入专业建设管理机制。在建立广泛的民众参与机制的同时，台湾成立了“校园重建工作小组”，并在震后一个月后引入专业建设管理机制，其宗旨是确保工程质量和多重组织的协同工作。第二，公开选拔优秀建筑师。第三，采用“最有利标”招标最佳施工单位。为确保学校在重建中的质量，在各施工单位竞标过程中，由专家组成的评委会采取从学校利益出发,结合竞标单位的信誉、业绩、已取得的成绩和综合能力等指标，评选出最适合学校重建工作的最佳施工单位，取代以往倾向选取工程造价最低的施工单位的做法。这次“新校园运动”不仅创造了大量崭新的校园及漂亮、结实、耐用的建筑设施，更形成了新的学校文化、建筑文化和社区文化，使灾后学校成为了新兴文化的发源地与传播地。另外，新的校园在建设中注重和地方社区的融合和相互开放，实现了校园文化与地方历史文化、风土人情的相互融合和共生共荣，使学校在承担教育职能的同时成了社区的文化中心。[4]

(二)美国：特许学校

2005年8月29日，卡特里娜飓风袭击美国，不仅给美国的经济造成严重创伤，而且将路易斯安那州新奥尔良市的学校几乎全部摧毁，许多学校在飓风过后面目全非。随着灾后重建工作的深入，新奥尔良市利用重建的契机，在灾后教育改革中实施特许学校计划，使教育质量超过了灾前。特许学校，是由政府资助，由其他具有资质的民间机构独立经营的公立学校。特许学校的经营者一般是懂经营会管理的教育专家，他们与政府签订协议，在学校经营的方方面面享有很大的独立决定或决断权。与传统的公立学校相比，特许学校避免了很多繁琐的行政管制，可以相对独立地、大刀阔斧地实施学校改革，激活了普通学校的办学机制。[5]

(三)日本：灾后重建的典范

1995年1月17日，日本兵库县南部发生里氏7.2级地震。日本决定在灾后学校重建工作中放松对公共产品的一般性管制，允许市场的有限介入，更大限度地挖掘各类资源潜力。对诸如图书馆、文化中心、博物馆等公共服务场所，由政府建成之后，转让给民间来经营，或者政府直接授权经营和外包经营，从而降低维护、管理和经营费用。对诸如义务教育范围内的学校、医院、公园等不可变更使用的公共设施，则全部由政府部门来规划和安排。[4]另外，学校本是教育场所，但在日本发生地震时,学校的根本任务既要确保学生安全，尽快恢复教学活动，同时，还要在灾难来临时发挥避难所的作用。所以，日本学校建设的抗震标准要求较高，地震带学校和震后重建学校要求标准更高，以便保证学校成为灾害发生时危害最小的地方和受灾避难的场所。[6]

三、我国灾后基础教育学校重建中的资源配置问题

(一)影响灾后学校重建资源配置的因素

学校及周边生态环境的影响。地震引发一系列生态问题，植被、农田、河流等遭到严重破坏，诱发崩塌、泥石流、堰塞湖等大量次生灾害,对当地气候、土壤、水资源、自然景观和历史文化遗产带来不利影响。灾区学校的基本生存条件受限，重建学校选址、建设及人员安置面临困境。地震对环境的影响是综合性、长期性的，由此对当地学校的教育生态环境造成影响，致使当地面临紧迫而艰巨的发展任务。[7]

教学条件落后。地震打乱了原有的教学组织秩序，教学制度、教学设施等如何在短期内恢复重建是亟待解决的问题。地震灾区多处于西部落后山区，教学条件落后，缺乏科学的制度和人才，而且学生辍学现象严重。有调查显示灾区中小学生学校满意度处于中等以上水平，与非地震灾区相比，地震灾区办学条件改善显著，但教师教学及学生管理工作仍需持续改进与提升。[8]如何在短期内尽快恢复正常的教学秩序,创新教学方式和教学途径,在原有基础上提升教学质量，至关重要。

师生的心理问题。经历过大震的广大师生,身心受到严重创伤，变得脆弱和悲观,他们难以走出地震造成的恐慌、焦虑、烦躁等心理状态。如何有差别地开展心理援助,帮助他们重新建立安全感,使他们回归正常的生活轨道,从根本上医治他们的心灵创伤还需要较长的时间。

师资队伍较弱。地震造成了灾区教师力量的“硬减员”，加之灾区多在偏远落后地区，原本就缺乏心理健康、英语和计算机等方面的专职教师,而一些少数民族地区师资力量更加薄弱。灾区学校教师队伍通常表现为教师学历偏低、年龄结构趋向两极分化、工资待遇偏低等特点。因此，提升师资结构，在与对口支援省份教育部门的共同努力下，促进灾区教师的专业成长与自主发展，为灾区学校复学复课和恢复重建提供师资保障势在必行。

社会援助力量参差不齐。灾区学校教育得到社会高度的关注,社会援助成为灾区学校重建的一支重要力量,但支援的社会志愿人员不够专业,援助行为缺乏合理性；一些援助方式缺乏规范,这些反倒扰乱了学校的正常秩序；还有一些援助单位只追求形式，援助中情感因素多于理性因素等等。鉴于这些问题,需要建立一种长效、规范和务实的社会援助机制。

(二)灾后学校重建资源配置现状

以四川为例，截至2011年10月底，全省142个受灾县需恢复重建学校8 323所，竣工8 283所，竣工率达到99.52%。其中，国家确定的39个极重灾县和重灾县(市、区)规划恢复重建学校3 001所，竣工2 978所，竣工率达到99.23%。[9]在重建过程中，四川灾区得到了包括对口援建省(市)、香港和澳门特区政府以及社会各界人士的大力支持。其中18个对口援建省(市)共援建学校411所，派出2 380人次到灾区支教，灾区教师5 907人次到援建省(市)接受培训；通过互派教师和教育管理干部、选派教育专家到灾区指导工作以及名校与灾区薄弱学校结对帮扶等方式，帮助重灾区农村学校提高了师资和管理水平，提升了教育质量。[10]如四川省什邡市人民政府与北京市教委签订了《北京市对什邡教育智力援助实施方案》，两年内，已选派500名骨干教师、学校管理干部到北京参培，北京派专家到该市培训教师6 900人次，取得了很好的培训效果。除此之外，“北京——什邡中小学校手拉手结对共建”、“专家支教”、“建设北京——什邡远程教育平台”等工程已陆续启动。什邡市学校特别是什邡中学、雍城中学等学校的校本培训得到进一步的加强。[11]

(三)灾后学校重建资源配置中的问题

研究基础教育资源配置效率问题，是解决基础教育均衡发展、促进教育公平的必由之路。在经济学中，效率一般指投入与产出比。教育经济学所谈到的效率，主要指教育资源利用效率，同样包括配置和生产两个环节并形成配置效率和生产效率。从二者之间的关系看，配置效率是生产效率得以实现的前提和保障。如果资源配置不合理、配置效率低下，势必造成生产环节缺乏必要的资源投入，从而影响产出，最终影响生产效率。所以，灾区基础教育资源配置效率，特别是通过哪些途径或采用何种方式能更好地配置教育资源乃是当前灾区基础教育均衡发展的重要研究课题。在当前追求基础教育均衡发展的教育战略部署下，只有实现基础教育均衡发展的资源配置方式才可谓达到了资源配置的高效率，否则，为低效率。当前，我国灾后基础教育学校重建资源配置主要存在以下问题：

资源配置过度强调行政本位。在我国目前的灾后基础教育学校重建资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量参与不足，学校、学生、家长缺乏话语权。这种行政本位型的资源配置方式有利于政府责任的落实，但其弊端也十分显著，容易导致资源配置过程中行政权力膨胀，缺乏公开透明，得不到有效的监督和制约；同时还可能导致资源效率低下甚至无效。

资源配置主要依靠计划手段。计划作为教育资源配置的重要方式，具有诸多的优越性，如教育发展目标的可预测性、教育发展过程的可控性等。但在社会主义市场经济条件下，教育需求和教育资源的形态日益多样化，如果过度倚重计划，市场在资源配置中的基础性作用便难以发挥，从而导致政府宏观调控手段单一、缺乏弹性，难以适应复杂多变的教育发展环境。同时，还可能引发教育体制僵化、缺乏活力等诸多问题。

资源配置过度偏重外延发展。资源投入重点支持硬件建设和规模扩展，而在师资培养培训、课程建设、教学方法研究、学校管理等方面投入的资源则相对不足。在全面提高质量成为教育发展核心任务的形势下，灾区学校重建偏重外延发展的资源配置方式难以适应各级各类教育内涵发展的需求。

资源配置结果缺乏科学评价。资源配置主体更多地是关心资源的投向和数量，而对资源配置与教育公平、教育质量的内在联系却关注不够，存在重过程、轻结果，重投入、轻产出的倾向。目前，各级教育管理部门也很少对教育资源的使用效益进行全面评估。评价机制的缺失，一方面导致决策部门难以及时有效地掌握资源配置的状况，相关政策的出台缺乏科学依据；另一方面导致教育资源配置信息匮乏，利益相关者很难深入了解资源配置结果，民主监督也时常处于缺位或信息不对称的状态。

四、我国灾后基础教育资源配置的长效机制建构

(一)灾后学校重建与基础教育资源配置的原则与方法

提高教育质量，促进资源配置的内涵发展。通过转变资源配置方式，把教育工作的重心从以扩大规模和拓展空间为特征的外延式发展，转移到以提高质量为核心的内涵式发展上来。更关注教师、课程、教学和学校管理方面的资源投向。建立相应的奖励机制，在资源配置结果和教育教学质量之间建立正向联系，充分发挥资源配置的调控作用，引导和督促基层政府、教育行政部门和学校真正重视内涵发展，把主要精力放到提高办学质量和效益上来。[12]

不断优化教育结构，促进资源配置的协调发展。当前，我国教育发展迅速，但不平衡、不协调的问题突出，在灾区，学前教育、普通高中教育尤其滞后。因此，以资源配置为枢纽，大力发展学前教育，加快普及高中阶段教育，同时引导学校及时调整学科和教师结构，增强教育的外部适应性，与经济社会发展相协调成为必然趋势。

以人为本，促进学生全面发展。学生是教育活动的对象，促进学生全面发展是灾区基础教育事业的根本要求与归宿。完善教育资源配置，要通过教育资源配置的导向，确立学生作为教育活动主体的地位，切实促进学生的全面发展，在学生发展的薄弱环节加大资源投入力度，不仅教学生知识技能，还要加强德育，重视培养学生动手动脑、生存生活的能力，提高学生的学习能力、实践能力和创新能力。

公平优先，兼顾效率。教育资源配置，必须同时兼顾公平和效率目标。为此，在灾区必须完善家庭经济困难学生资助体系，保障弱势群体的平等受教育权，在促进基础教育公共服务均等化等方面加大投入，切实保障教育公平；在灾区提高教育资源利用效益，推进学校不断提高办学水平和效益等方面要有新的思路和举措，为教育改革发展不断增添新的活力。

(二)灾后学校重建资源优化配置长效发展机制

动力机制——政府主力，重视合力。由于基础教育的公共属性及其正外部性，政府对教育资源的投入不仅会使个人、家庭受益，而且也会给社会和国家带来收益。亚里士多德主张“教育不应该作为家庭的私事，而应该由城邦来组织、实施。”[13](P66)因此，政府作为公共生活的管理者和维护者，必须明确其职责，以行政干预的形式介入基础教育领域，对基础教育资源进行统筹配置。同时也要求政府特别是中央及省级政府对弱势地区和弱势群体实行教育补偿，以维护弱势群体的利益，实现社会的公平和正义。具体而言，中央和灾区当地政府应积极承担受灾严重的家庭子女的学杂费和生均公用经费，并通过“教育券”的形式划拨经费，以减少中间环节的经费流转或到位时间延迟，提高资源的利用率。此外，设立灾区教育专项经费，由中央和受灾当地政府协调分担比例，并保证实行专款专用。而针对公共教育资源短缺的情况，中央及省级政府应统筹安排，协调公共教育资源配置的同时，对社会办学提供资金支持和政策支持，以确保受灾地区学生获得足够的教育机会。在政府主力得到保障的同时，必须充分发挥社会力量的合力优势，借助社会力量为教育发展提供充足的动力。这种合力的汇聚，可以参照“最有利标”的原则，在高标准原则下，鼓励社会资源介入，鼓励专家参与或独立办学。

目标机制——师资优先，教育教学改革为本。实现教育科学发展，只有在保证教育优先发展、教育资源总量供给不断扩大的基础上，完善教育资源配置机制才有可能落到实处。坚持教育优先发展，扩大基础教育资源总量，可以说，师资队伍是灾区学校重建质量的根本保障。受灾严重的地区多是偏远落后的农村，这些地区师资力量原本就弱，灾害之后更是雪上加霜。在重建中，征募志愿者教师来支援灾区的教育发展，虽然有一定的效果，但这不具有长效性而且规模较小。国家和地方政府在制定政策时，要优先把资金资源投入到引入和培养优秀教师资源上，并努力提高受灾地区已有的师资质量，提升他们的教育教学能力。在加强已有师资队伍建设方面，要鼓励高等教育机构对中小学教师进行培训，更新其已有的课程知识，增强其教育教学能力。同时还应该为他们提供更多继续教育的机会，以便提高他们的文化水平和专业素养，逐步提高灾区中小学教师的学历结构。对于灾区少数民族聚居区的教师队伍建设，国家在政策和资金方面应给予更多的优先关注与支持。

约束机制——简政放权，加强民众参与力度。政府是公共教育服务的提供者，是公共教育资源的配置主体，其职能定位及履行对教育资源配置具有决定性作用。目前，我国教育资源配置中存在过度强调行政本位、公开透明度低、权责不匹配等诸多问题。完善教育资源配置机制，必须切实转变政府职能，加快简政放权的步伐。[14]要以中央向地方放权、政府向学校放权为重点，约束政府在资源配置中过度膨胀的权力，增强地方政府统筹教育资源的能力，落实和进一步扩大学校办学自主权和利益相关者的参与范围及深度。同时还要加强教育资源配置的社会参与力度，充分发挥中介机构、学校等利益相关者在教育资源配置中的作用，促进教育资源配置公共决策的民主化和科学化。[12]

做好评价体系建设，加大第三方评估力度。灾区基础教育资源配置是一项长期性和系统性的工作，具有涉及面广、周期长、环节多等特点。对此，应建立和完善一套包括监督机制、考核评价机制和问责机制在内的评价体系，明确从中央到各级政府的工作职责，确保相关政策措施落到实处；尤其要充分发挥各级人民代表大会的职能，加强教育立法工作和对教育法律法规执行情況的监督和问责，这也是基础教育资源得到优化配置和提升民主进程的必然选择。但是，实践证明，只靠内部评估，制度再健全都可能会出现漏洞或制度执行不力的现象。所以，在评估机制建设中，应必须尽快加大第三方评估力度，邀请更多国内外非主办方或承办方组成的专业评估机构实施匿名评估，增加非利益相关者评估的参与度，以确保评估的公平公正、科学合理。

参考文献：

[1] 李松林,燕学敏.地震后灾区学校重建的几点思考[J].教育研究，2009(4).

[2] 肖远军.关于极端灾后学校重建的思考[J].浙江教育学院学报，2008(3).

[3] 林宪德.反省与对话:9·21 震灾“新校园运动”的回顾与前瞻[M].台北：建筑改革出版社，2006.

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[9] 江芸涵.我省学校灾后恢复重建任务完成[N].四川日报,2011-11-09.

[10] 刘磊.四川学校灾后恢复重建任务完成[N].中国教育报,2011-11-12.

[11] 关于学校灾后重建情况的调查报告[R].什邡市人大机关，2009.

[12] 钟秉林.教育资源怎样配置[N].光明日报,2011-12-05.

[13] 刘玉安,楚成亚等.西方政治思想通史[M].济南:山东大学出版社，2004.

[14] 方增泉,李进忠.坚持科学发展观引领推进教育改革创新[J].北京教育,2013(3).