论农民工市民化的障碍及可行路径

盛顺喜

（中共蚌埠市委党校 马克思主义基础理论教研部，安徽 蚌埠 233040）

社会学研究

论农民工市民化的障碍及可行路径

盛顺喜

（中共蚌埠市委党校 马克思主义基础理论教研部，安徽 蚌埠 233040）

加快农民工市民化进程是我国实现新型城镇化的重要一环，通过农民工市民化来实现我国经济的真正转型。文章在厘清我国农民工市民化过程中的体制机制障碍后，给出了现阶段我国农民工市民化的可行路径。

农民工市民化；新型城镇化；二元结构

近年来，随着金融危机的发酵和持续，外部需求的疲弱拖累了中国经济的增长，同时我国已进入刘易斯拐点时期，人口红利正逐渐耗散，因此近几年我国经济已进入 “增速换档期”，2012和2013年GDP分别只增长了7.8%和7.7%，今年依旧不容乐观。为了维持中国经济在未来持续健康发展，我国政府把推进新型城镇化建设作为中国经济发展的一个重要方向。我国当前正处于城市化的快速发展时期，目前我国城镇化率虽然达到53.7%，但这个比重包含大批进城务工常年居住在城里的农民工群体在内，他们中相当一部分群体并没有真正在城市中落户，成为常年奔波于家乡和工作地的“候鸟”族，我们目前的城市化率也因此存在高估的情况。如何加快农民工市民化的进程，化解农民工市民化进程中的体制机制障碍就成为当前迫切需要破解的一道难题。

一、农民工市民化是加快新型城镇化进程的关键

把我国经济增长转变到更多依靠内需带动的基础上，依靠内需增长来实现中国经济持续健康的发展已成为各界的共识。但我国经济转型的效果一直不理想，这已经成为摆在各级政府面前挥之不去的一道难题。多年来，拉动中国经济增长的“三架马车”中消费一直不振，消费占GDP的比重自改革开放以来节节下滑，消费对经济增长的贡献率不太令人满意。中国经济增长因此不得不长期依靠投资和净出口来拉动，造成当前的投资、消费和净出口比例严重失衡。我们看到金融危机发生后，外部需求的疲态显著地影响了我国经济的增长，同时投资率长期过高也造成投资回报率边际递减，大量的重复建设降低了投资效率，可以说我们目前的经济面临内忧外困并存状态，逼迫中国必须寻找新的增长点来摆脱困境。

与我国工业化高速增长相伴生的是我国城市化水平远远落后于工业化水平，这里说的城市化水平主要针对的是人的城市化而非城市空间的扩大。我国目前三次产业中第一产业从业人员仍然高达31.4%，远远高于发达国家与新兴经济体的水平，农业人口非农化的压力依然很大。建国后由于特定的原因我们采取了重工业优先发展战略，其后果就是我国工业提供的就业岗位相对不足，没有能够充分发挥我国劳动力资源充沛的比较优势，没有满足大规模农村剩余劳动力转移的需要。改革开放后外向型经济发展战略也主要是利用廉价的劳动力资源来实现我国产品在国际市场的竞争优势，中国制造由此行销全球，但这种经济发展模式并没有把进城务工的农民工权益保障放到应有的位置，城市空间规模的扩张没能和人口的城市化水平相匹配，造成了一定程度的资源错配。现在我们提出加快新型城镇化的步伐，迫切需要做的事情是要真正实现人的城市化，其中重要的一环就是让长期在城市里务工的农民工在城市里落户，变为城市市民，农民工真正实现市民化后，可以带动城市各项产业的迅速发展，农民工在城市里的各种需求也可以刺激相关领域的快速发展，由此释放他们潜在的巨大消费能力，从而逐步提高消费占GDP的比重，改变目前资源错配的情况，真正实现把我国经济的增长转变到依靠内需拉动的轨道上，真正实现经济转型升级。

二、农民工市民化的障碍分析

我国农民工市民化的进程一直比较缓慢是受到各种制约因素的共同影响形成的，造成农民工难以在城市定居的障碍既有计划经济体制遗留的城乡二元结构的制度安排，也有工业化和城市化加速发展造成落户城市成本的快速提升原因，同时还伴随着文化隔阂等非经济因素。

1.城乡二元结构的制度安排

改革开放以来，由于制度转轨和技术进步使农村劳动生产率得以迅速提高，大量农民从农业生产领域被解放出来，工业化的大力推进，城市就业机会的增多使大批农村剩余劳动力洗脚进城，加入到进城务工者行列。据国家统计局公布的数据，目前活跃在城市劳动力市场中的农民工群体总数将近2.7亿人，他们为我国经济近三十年的高速增长贡献了充足的劳动力资源，维持了我国产品较强的国际竞争力。但是在这种劳动力近乎无限供给的状态下，劳动者之间的充分竞争长期以来也压制了农民工的薪酬和各种福利待遇的提高，这种状况一直延续至今，没能得到很好的改善，抑制了农民工真正落户城市成为城市居民的速度。

我国自上世纪50年代开始实施的户籍制度人为地把我国居民划分为农业人口和非农业人口两大部类，城市市民和农村居民之间相互流动也因此受到很大的约束，城乡居民的身份转换也有很多限制，这种城乡二元结构的制度安排将从农村中转移到城市务工的农民工群体始终锁定在漂移状态，他们想置换为城市居民身份受到这种制度安排的强烈制约。同时隐藏在我国户籍制度背后的是城乡居民事实上享受政府提供的基本公共服务不均等的现象长期得不到扭转，农民工落户城市在教育、医疗、社会保障等各个方面均遭受区别对待，他们融入城市要比现有城市居民支付高得多的成本，由此降低了他们落户城市的意愿。

2.城市的超前发展，农民工落户城市的成本上升

城市发展在理论上是一个自然演进的过程，当各种要素在空间上聚集于一地时，城市就自然而然地生成，城市发展也是构成城市的各种要素不断积累的过程。在我国经济发展过程中，由于对地方政府考核长期以来偏重以当地经济发展水平和速度作为核心指标，这就造成地方政府官员晋升的锦标赛。为了发展地方经济惠及当地居民，也为了自身的尽快晋升，地方政府对当地的经济发展倾注了巨大的热情和精力，这被张五常概括为推动中国经济增长的“县际竞争”模式。为了发展地方经济，各地政府大力发展能显示地方经济成就的各种产业，也带来了很多就业机会，吸引了农村剩余劳动力进城务工，城市空间相应地不断扩大。另外，上世纪九十年代中期推行的分税制改革由于中央政府为增强自身的宏观调控能力集中了大部分财权，使地方各级政府出现比较严重的事权与财权不匹配的状况，为改变这一情况，地方政府开始寻求各种提升地方税源和本地收入的措施，很快地方政府就对土地收入产生了强烈的依赖，依靠出卖土地获得了巨额的收入，地价的快速上涨在一定程度上推高了各地的房价，房价的攀升又进一步带动了各地地价的不断上涨，使卖地收入成为地方政府的第二财政，土地收入的节节提高刺激了大规模的造城运动，地方政府和房地产开发商结成了坚固的利益同盟。城市化的超前发展造成房价的快速上升，一方面透支了城市居民的未来消费能力，使大量的城市居民沦落为房奴；另一方面也增加了农民工落户城市转变为城市居民的成本，使得本来收入就不高的农民工在高昂的房价和不断攀升的城市日常生活费用面前望而却步。

3.农民工流入地地方政府缺乏激励，推进意愿不强

长期以来，我国地方政府对空间的城市化一般都比较积极，通过空间的城市化，地方政府可以获得丰厚的回报。在城市的扩张过程中，一方面通过拍卖出让土地可以获得巨额资金，用于本地区基础设施建设和地方经济发展，另一方面官员也可以因良好的经济发展绩效得到快速晋升。在城市空间不断扩大的同时，各地对人的城市化则相对消极，应该说这也是1994年分税制改革的后遗症，在那次税制改革中，中央的财权获得了空前提升，虽然这有助于增强中央的宏观调控能力，但地方政府的财权和事权设置的严重不匹配也积累了很多问题，地方财力的相对薄弱使地方各级政府在推进人的城市化过程中动力不足。城市化从本质上来说是人口的城市化，空间的城市化只是人口城市化的自然结果，只有城市人口的持续增加，才能真实反映出城市化水平。地方政府漠视人的城市化也有其现实的苦衷，据测算，城市每增加一个市民的平均成本在十几万到几十万不等，这种庞大的人口城市化成本是农民工流入地政府所无力承担的。目前，我国土地流转收益不能有效地在农民工流入地和流出地政府之间进行合理分配，导致农民工流入地政府缺少农民工就地城市化的激励，也因此阻滞了农民工市民化的进程。

4.城市居民的歧视，增加了定居城市农民工的心理成本。

中国自古以来城里人对乡下人就具有一种天生的优越感，由于进城务工的农民工主要从事城里人不愿意做或不屑于做的工作，尽管他们为城市的发展与稳定做出了重大贡献，但是他们仍背负着下等人的身份，在薪酬、福利及各种待遇方面经常遭受歧视。农民工一旦落户进城，免不了和同一社区居住的城市居民产生生活习惯和文化理念等方面的冲突，在冲突处理中一般也不会占优势地位，有时可能会遭受委屈和不公正待遇，容易产生心理失衡。如果城市管理者为避免冲突发生和方便管理，把进城农民工集中安置，这样做虽然可以减少城市居民和转移来的农民工群体之间的冲突，但可能会带来更严重的社会问题，造成城市中的“贫民窟”出现，从而危及城市的安全与稳定。城市居民的傲慢和对进城农民工的歧视，无疑增加了定居城市农民工及其子女的心理成本，影响了他们进城落户的意愿。

三、加快农民工市民化的可行路径

1.实行以人为本的制度安排，实现城乡基本公共服务的均等化。

首先，加快户籍制度改革，切实改变隐藏在户籍背后城乡居民基本公共服务事实上不均等的现状，尤其是教育、医疗和社会保障等城乡居民之间的差别待遇，有序推进农村转移人口市民化的进程，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，降低农民工落户城市的各种显性和隐性成本。只有切切实实地移除农民工市民化进程中的各种障碍，尽量降低农民工市民化的成本，才能使农民工在城市中真正能定居落户下来，成为真正的市民；其次，千方百计创造更多的就业岗位，给农民工提供稳定获取收入的机会，确保市民和农民工同工同酬，消除针对农民工的各种歧视待遇，这是农民工市民化的首要前提。这就要求各级政府抓好符合本地禀赋的各种产业发展，通过创新创造更多的就业机会，人口的城市化只有建立在产业发展的基础上才能持续，农民工在城市里只有获得持续的收入才能安心地在城市扎根，城市化率的提升也只有在非农人口不断转换为城市人口基础上稳妥的推进，否则只会形成鬼城和空城。

2.加快小城镇建设，实现农民工就地转移

在我国城市化进程中一直存在两种路径的争论。一种主张大力发展大城市，利用大城市的规模优势和集聚优势来实现土地等各种资源的节约利用；另一种主张则是加快小城镇建设，就地吸收和消化农村转移出来的剩余劳动力，通过发展县域经济来消化这一庞大的进城人群。通过发展大城市来实现城镇化目前遭遇到各种问题，很多大城市也达到它能承载人群的临界点。因此，我国当前和今后一段时期里，城市化率的提高主要依靠加快小城镇发展的路径来实现。

通过县域经济的发展，尤其是通过产业转移机会带动中西部地区县域经济的发展来推进农民工市民化的进程是我国新型城镇化的一条可行的路径。在新型城镇化建设方面，一方面要大力推进中西部地区的交通、水利、能源、市政等基础设施建设，通过完善基础设施建设来承接东部地区的产业转移，以此实现我国产业发展的“雁阵模式”，另一方面在产业发展的基础上使农村转移出来的人口能够就近实现城镇化。如果把握好这次机遇则既有利于缓解大城市不断膨胀人口造成的越来越大的压力，对于中西部地区而言，也可以通过产业转移拓展就业和发展空间，有望实现广大农民工就近城镇化，增强中西部地区城市群和城镇发展后劲，实现我国区域经济协调发展，缩小地区发展差距，从而进一步提升我国城镇化发展的质量和水平。

3.构建城市居民和落户农民工的互信

农民工进入城市后，由于他们原有的生活习惯及行为方式很难在短时间内发生根本改变，这种情况可能会带来他们和所居住社区内原城市居民之间的一些矛盾和冲突，从而影响社区的和谐。要构建城市居民和落户农民工之间的互信，需要双方共同的努力。首先，农民工市民化后要改变多年来在农村形成的一些不适于城市生活的风俗和习惯，吸收城市文明中值得借鉴的地方，从而使他们能更快地融入到城市生活中去；其次，城市原住民也应该采取包容和接纳的态度来对待这些新落户城市的农民工，摈弃市民的优越感和对农民工的偏见，尊重落户城市农民工无碍公序良俗的风俗习惯，帮助他们更快地适应城市生活，以此来尽量化解农民工进入城市的陌生感和距离感，增强社区的和谐，降低农民工落户城市的心理成本。

4.稳定农业发展，为农民工市民化提供坚实的物质基础和保障

加快农民工市民化进程不是要放弃农业的基础地位，稳定粮食产量、确保粮食安全在我国任何时候都要摆在十分突出的位置上。发展高产、高效农业，提高农业综合生产率，不断提高粮食产量和余粮率，一方面可以保证我国的粮食自给水平，提高粮食安全度，使我国的粮食安全牢牢掌握在自己手中；另一方面，余粮率的提高也可以充分保证我国城市化水平提高后非农业人口的粮食需求，满足更多从农村地区转移出来进入城市的人员的粮食需求，放松粮食约束促进城市化水平提高，使农民工市民化进程有充分的保障。

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（责任编辑：梁景时）

C976.1

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1008—7974(2014)06—0093—04

2014－09－02

盛顺喜(1972-)硕士，副教授。研究方向：区域经济、企业管理研究。