城乡统筹背景下的村镇建设管理——对国外先进经验的借鉴

陈璐

（扬州大学法学院，江苏 扬州 225009）

城乡统筹背景下的村镇建设管理
——对国外先进经验的借鉴

陈璐

（扬州大学法学院，江苏 扬州 225009）

我国的村镇建设管理存在着很多不足之处，学习和借鉴发达国家的村镇建设管理经验将有利于我国村镇建设管理的成功。论文主要介绍了国外村镇建设的成功经验，并结合我国实际情况，提出了完善我国村镇建设管理的建议。

城乡统筹；村镇建设管理；村镇规划

一、城乡统筹与村镇建设管理的关系

统筹城乡发展就是要彻底打破城乡二元结构，形成城乡互动共进、融合发展的格局。村镇是我国社会的重要组成元素，决定着我国实现现代化目标的成败。在城乡统筹背景下，搞好村镇建设管理，有利于消除城乡二元结构，促进城乡统筹、区域协调和可持续发展，切实解决三农问题。

城乡统筹发展与村镇建设既是理论与实践的关系，又是作用与反作用的关系。城乡统筹发展是村镇建设的理论指导，村镇建设是城乡统筹发展的具体实践和集中体现。村镇建设管理必须在城乡统筹的理论指导下筹划和实施，它的实施效果也检验着城乡统筹的贯彻力度。另外，城乡统筹发展的前提保证了村镇建设管理的目标与方向，村镇建设管理的合理性又影响着城乡统筹的质量。村镇建设管理可以借鉴城市建设的成功经验与教训，共同开创城乡一体化、共同繁荣、全面协调的美好局面。如果村镇的建设管理不到位，势必会严重影响到城乡统筹的总体进程，对城乡统筹起着反效果。

二、各国村镇建设管理的成功经验

很多发达国家的村镇建设管理经历了较长时间，在村镇建设方面的规划理论及实践比较成熟。但是，不同国家村镇建设管理的道路并不是完全一致的。

（一）英国

英国有一套完善的城乡规划法规体系，指引着村镇建设管理的进程。在城乡统筹的背景下建设和管理村镇，首要前提就是完善城乡规划法规体系，以便指导村镇建设管理，实现村镇与城市的协调、共同发展。英国的城乡规划法具有纲领性和原则性的特征，实施细则是由规划主管部门所制定的各项从属法规，特定的规划议题则以专项法为依据，从而使规划主干法具有普遍的适用性和相对的稳定性。随着社会、经济、文化的不断发展，英国政府也不断修改和完善城乡规划法。英国既有城乡规划法这样纲领性的法律文件，又有各类规则和条例的解释性法律文件，还有大量的补充性的政府文件，比如各类通告和政策指导书。同时，地方政府通过地方议会还不定期地发布地方的规划法规和规章，涵盖面非常广泛，包括市镇中心、农村地区、住房、废物管理、交通、污染控制等各个方面。

（二）美国

在美国，公众参与已形成一套完善的制度。美国各级政府都很重视社会公众对村镇开发项目的意见，并鼓励当地村镇居民积极参与建设管理的全过程。政府相关负责人员与当地村镇的居民共同召开听证会、论证会等，共同讨论村镇规划，过程中可对规划的各个环节进行辩论。在规划实施阶段，雇佣公众到村镇的官方机构中工作，通过公众培训等多种教育方式使公众获得训练，让他们更好地参与进去。同时，建立规划咨询中心和电话热线，中心的全体职员负责回答问题和提供发展项目的信息。通过加强村镇建设管理工作的公众参与，美国村镇的民主化程度加强，社会各种矛盾也更加容易得到缓解。同时，村镇居民在建设管理工作中更加团结，有了更强的责任感与凝聚力。另外，政府通过与大众的交流，不仅使公众得到了快捷、高效的服务，也提高了行政效率。

（三）日本

日本政府非常重视村镇建设，在资金、政策、技术上都给予强有力的支持。日本政府在资金、政策、技术上的大力支持，为村镇建设指明了方向。村镇建设工程投资费用以及编制村镇规划的经费一半由中央政府承担，其余由各级政府分担。另外，村镇当地政府所负担的建设管理费用，也可以通过国库拨款和发行地方债券来筹集。同时，提供多种优惠政策来调动各级政府和村镇居民的积极性。日本在进入城市化中后期，则通过中央政府和地方政府财政拨款、贷款等形式，加强农村地区的交通、通信、卫生、教育、文化设施的建设，大力提高农村的福利水平，对山区农民实行直接补助。这使地方政府和人民群众全力以赴投入到村镇改革中来，也使得日本的村镇建设管理在短时间内就收到了很大成效。

（四）德国

为改造村镇居住环境，提高生活质量，德国在村镇的建设管理中优先考虑基础设施和社会服务设施的建设管理。对于基础设施、公用建筑以及住宅等建设项目，国家和地方政府各自补贴总投资的35%，剩余的30%由农民个人负担，充裕的财政支持、雄厚的工业基础以及世界领先的高新技术为德国的村镇建设提供了良好的基础条件。因此，哪怕是德国最小的村镇都能具备大城市所具备的一切设施，真正地为村镇居民提供一个美好舒适的生活环境。另外，德国在村镇建设管理中，与环境保护有关的法律规定制约着村镇建设管理的全过程，绝对不会为开发建设某个项目而破坏环境。

三、我国城乡统筹中村镇建设管理的不足与完善建议

（一）我国城乡规划法存在缺陷，必须建立完善的城乡规划法规体系

在我国城乡统筹背景下村镇建设管理中，《城乡规划法》具有核心地位和作用，但目前存在着很多缺陷。首先，《城乡规划法》在条文表述中使用不同词汇表述同一概念，有的地方甚至存在语法错误。其次，我国的城乡规划法规体系从整体上而言，对相关重要概念的定义不够明确，与公益性有关的法律规定仍只能定位在抽象规定的层面。最后，对村镇规划区内违法建设的法律责任的界定条款，没有根据不同情况而规定不同的法律责任。

因此，我们要在已经初步建立框架的《城乡规划法》基础之上，不断修订相关内容和条款，充实新内容，与时俱进，使其对我国城乡统筹中的法治建设起到引导作用。首先，适时修订《城乡规划法》。一要完善《城乡规划法》的程序性规定，增加正当程序的内容。二要努力推动其与相关规划的统一。其次制定相应的配套法规。我国城乡法律体系尚处于建设时期，《城乡规划法》是其中最主要的法律，仍需要进一步的法律解释和配套法律的丰富完善，这样才能保障《城乡规划法》的执行力，真正发挥城乡统筹的法律作用。

（二）村镇居民建设和管理村镇的积极性不高，必须加强公众参与的力度和深度

目前，我国村镇居民难以主动发起参与规划、建设，且村镇居民的意见得不到重视与采纳，因此公众积极性不高。并且，我国公众参与的形式十分单一，在村镇规划编制阶段、决策阶段，公众参与未能发挥作用。

因此，一方面要丰富公众参与的主体与形式。建立代表不同社会阶层、多视角的村镇规划公众参与机构，加强交流，并综合运用多种媒介，拓宽村镇居民参与村镇建设管理的渠道，使村镇民众能够真正地参与到村镇建设管理中来。另一方面，规划各个环节都应当有公众的参与。在前期调研阶段，可以通过调查问卷、座谈会等收集公众意见，确定规划的原则和目标。在方案修改过程中，要注意根据民意调查公众的满意程度，适时修改方案。在修改方案的公示阶段，可以通过路演、展览等活动向公众告知并征集意见。只有每个过程都能加强公众参与的力度和深度，公众利益才能得到最大体现，城乡统筹中的村镇建设管理才具有实际意义。

(三)地方政府对村镇建设的重视不够，必须提高认识，调整政策，加大资金投入

我国建设村镇的主要责任是在各级政府。近年来，一些地方政府领导为了追求短期效益，而忽视对村镇的建设管理，往往存在着重城市轻村镇的思想，认为村镇数量庞大且相对分散，建设村镇将难出成效与政绩，畏难情绪比较突出，从而在任期内主要致力于见效快的政绩工程、形象工程等。同时，在具体工作中缺乏长远考虑，计划性不强，工作重点不突出，严重影响了村镇经济社会的进一步发展。因此，我们必须做到以下两个方面：

首先，各级政府必须充分认识搞好村镇建设的重要意义，把村镇建设管理放到与城市建设同等重要的地位，把村镇建设管理列入议事日程，着重从消除城乡二元结构，解决“三农”问题，加快城镇化进程等方面进行。同时，加大对村镇建设管理法治化道路的宣传力度，形成全社会重视村镇建设管理的良好氛围。

其次，加速村镇建设管理过程中的资金支撑作用。无论是促进村镇经济发展和居民生活改善的基础设施建设，还是村镇精神文明建设，都需要有投资作为保障。统筹协调省级各有关部门的村镇建设资金，充分发挥资金作用，加快村镇建设管理。

（四）村镇基础设施落后，环境污染严重，必须完善基础设施，改善生态环境

我国政府投入城乡建设的资金严重不足，且多用于城市建设，村镇建设基础设施普遍落后，阻碍了村镇经济社会的发展。多年来，村镇的交通条件普遍较差，道路质量不高，缺乏最基本的文化娱乐设施，村镇居民的生活条件仍然比较差。同时，基础设施建成后管理不当，目前村镇一些公共基础设施建好后尚未达到使用寿命就又报废了。另外，村镇环境遭受严重破坏，环卫设施简陋，排水设施建设滞后，垃圾杂物乱堆乱放，电力电讯线路乱拉等，“脏、乱、差”现象比较普遍。

村镇基础设施与环境是村镇生存和发展的必备因素，只有加快村镇基础设建设，改善村镇生态环境，提高居民生活质量水平，才能真正缩小城乡差距，促进城乡二元结构融合。第一，各级财政要加大扶持力度，增加村镇资金投入，整合相关资源，推进基础设施建设，采用先进设备技术，推动城乡基础设施一体化建设，逐步缩小城乡差距，将村镇建设向更深入、更具体、更完善的方向推进。第二，加强对基础设施的管理。把对基础设施的管护放在与建设同等重要的位置，切实解决农村基础设施长期存在的“有人建、有人用、无人管”的问题，充分发挥基础设施的使用效益。

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F29

A

1673-0046（2014）1-0018-02

“江苏省普通高校研究生科研创新计划项目”2012年项目“我国城乡统筹中的村镇法治化研究”（编号：CXLX12_0895）