对房屋拆迁制度的几点理解

张高彬 刘行星

对房屋拆迁制度的几点理解

张高彬 刘行星

2011年开始实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对我国以往的房屋拆迁制度进行了变革。新条例对房屋征收过程中的公共利益需要、征收补偿制度、司法最终裁决权等诸多问题作了明确界定，从而新条例对公民的不动产物权保护更加充分和完善。

房屋拆迁；房屋征收；房屋补偿

2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）开始实行。《条例》将过去的“拆迁”改为“搬迁”，实质上是“征收”代替了原来的“拆迁”。“征收”强调为了公共利益需要才能征收私人的房子，“征收”更符合公民的不动产物权保护精神。与2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》相比，《条例》具有以下几大亮点：

一、征收房屋的前提条件只能是为了公共利益的需要

《条例》规定，只能为了公共利益的需要，才可征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿。维护公共利益、保障被征收房屋所有权人的合法权益等被纳入《条例》范围。

（一）关于公共利益范围的界定

为保护公民的合法权益，2004年修改的我国《宪法》第13条第3款明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。2007年《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”对于“公共利益”的含义和范围，宪法、物权法都没有具体规定。实务中，“公共利益”存在诸多模糊地带。

《条例》第8条以列举的方式将“公共利益的范围”进行了更清晰的界定：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。《条例》明确了一个基本原则：即区分公共利益和商业利益。只有为了公共利益的需要，才能征收房屋；非公共利益需要不得征收，这也是我国宪法确立的基本人权。

（二）国家机关建办公用房不算公共利益

《条例》原征求意见稿公布时，其中列举的一些属于公共利益的事项，如“国家机关办公用房是公共利益”，引起不小的争议。有律师认为，任何人和单位都有改善工作条件的需要，不能因为在里面办公的是政府官员，就成了公共利益，并对搭“机关办公用房”之车，假“培训中心、会议中心”之名，行“宾馆、度假、休闲等娱乐场所”之实的现实状况表示了忧虑。[1]所以《条例》最后通过时第8条第一项改为“国防和外交的需要”，增加了“外交需要”，而“国家机关办公用房建设的需要”被删除。也就是说，《条例》将“外交需要”列入公共利益范围，明确“国家机关办公用房建设的需要”不列入公共利益需要范围。

（三）废止非因“公共利益”的商业拆迁

《条例》原征求意见稿在附则中规定，非因“公共利益”的需要实施的拆迁，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续，由建设单位编制具体实施方案，报经房屋征收部门批准后，按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。《条例》通过时该内容被取消。《条例》只调整由政府为了公共利益需要而进行的征收行为。如何规范“基于非公共利益需要进行搬迁（拆迁）”将另立新规。这说明新条例彻底废除了拆迁许可证制度。商业拆迁区别于公益性搬迁，非“公共利益”的拆迁是一种民事行为，是平等主体之间的一种交易，地方政府介入没有法律依据，民事行为讲究的是双方协商，协商不成不能强拆。[2]非因“公共利益”需要，为了商业利益，非经房主本人同意，不能强拆所谓的“钉子户”，否则，就是违反我国《宪法》和《物权法》，侵犯公民的合法财产权益。

二、房屋征收争执的最终裁决权和强制权由司法机关行使

房屋征收中发生的“公共利益”争执、补偿方案争执、安置方式争执，被征收人都有权直接提交法院进行司法裁决。《条例》第14条规定“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”这一新规定突破了以往只能对补偿、安置提起复议或诉讼的局限。征收者与被征收者在征收阶段产生的争议，通常因是否属于“公共利益”而起。在这个问题上过去政府既是运动员也是裁判员，常常让被征收人感到缺乏一个平等的说理平台。同时，根据《条例》28条规定，在行政复议和行政诉讼期间，不得进行强制拆迁。

强制拆迁是近年来引发社会矛盾最激烈的问题之一，长期以来，被拆迁人不服被拆迁，在打官司的过程中，房子就有可能被强制拆掉，原因就是1989年我国《行政诉讼法》第44条规定“诉讼期间不停止具体行政行为的执行”。这样房子被强制拆掉还是合法行为，最后即使被拆迁人官司赢了，房子也没有了。其实我国《行政诉讼法》第44条第三项还规定：“法律、法规规定停止执行的，停止具体行政行为的执行。”所以现行《行政诉讼法》实质上已经为规定“诉讼停止执行”预留了“窗口”。遗憾的是，这个窗口一直为人们忽略。《条例》终于有了立法上的巨大突破，明确废除了行政强制拆迁：“对拆迁决定和补偿决定不服提起复议或诉讼的，在行政复议、诉讼期间，不得强制搬迁的执行。”只有被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

《条例》最大的亮点是取消行政强制拆迁，强制行为只能由法院来执行。行政强制执行由原来的行政执行程序改成司法执行程序，这是立法上一大进步。废除行政强制拆迁具有重要的现实意义：第一，保证了被征收人的合法权益，因为毕竟是由位居第三方的法院审查、判断征收补偿决定的合法性。第二，使行政机关特别是政府的房屋征收部门从强制拆迁中解脱出来，规避强制拆迁过程中引发的很多纠纷。因此，这是一个维护社会稳定，保障被征收人合法权益的行政法规。[3]

三、房屋征收补偿制度

无补偿即无征收，这是现代法治对国家征收权提出的要求。“征收补偿”即房屋征收后的补偿，即房屋搬迁或拆迁前的补偿，在我国《物权法》和《房地产法》中仍叫“拆迁补偿”。房屋征收中给予多少补偿，是人们最为关注的问题，直接关系人民群众的切身利益。也就是说，当房屋征收一旦实施，对于房屋所有人或使用人来说，最关注的问题就是征收补偿问题。

（一）确立了公平补偿原则

国家征收应当提供补偿，补偿是对私人财产权保障的底线，补偿是国家征收行为的许可要件。《条例》首次明确规定“给予公平补偿”，正式确立了“公平补偿”原则，可以较好地把公共利益同被征收人个人利益统一起来，保护被征收群众的利益。“公平补偿”应包含两层意思：一是房屋征收虽然是为了公共利益的需要而不得不“强买”单位、个人的房屋，但价格要公道，而不是既要“强买”，又要给低价。二是被征收人之间所得的补偿要公平，不能想给哪个被征收人少补偿，就给他少补偿，想给哪个被征收人多补偿，就给他多补偿。[4]

（二）明确了征收补偿范围

为了保障“公平补偿”，《条例》进一步明确了征收补偿范围。《条例》第17条规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”。即征收补偿的范围=房屋价值+搬迁费+临时安置费（或提供周转用房）+停产停业损失费+补助和奖励。另外，房屋价值=地上建筑物价值+土地使用权价值+其他不可移动的财产价值。对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，政府还要优先给予住房保障，使其不再等待轮候保障性住房。

（三）明确了征收补偿标准

为了保障“公平补偿”，《条例》对其中最主要的“被征收房屋价值的补偿”标准进一步明确规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。城市里房屋转让的实质是包含土地产权的转让，真正值钱的不是房屋，而是房屋所占用的土地。征收的实质也是政府借助强制权力，购买市民对自己房屋所占用土地的产权。[5]征收人想获得的东西不是房屋，而主要是房屋所占用的土地，更准确地说是房屋所占用的国有土地的建设使用权。所以，补偿应当包括建筑物占用范围内的土地使用权价值。

征收过程中最容易发生纠纷的就是：对补偿标准不服，特别是很多征收部门做出的补偿决定明显低于市场价，所以被征收人的权益得不到保障，引发了很多强制搬迁、强制拆迁的问题。这次《条例》明确规定，征收决定必需是一个合理的补偿、公平的补偿，而这个合理、公平的补偿首先就是不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格，也就是用市场的价格来确定补偿标准，这是一个很大的变化。也就是被征收人拿到补偿款之后，可以在同等区位用市场价格购买重新安置的房屋。这是一种市场化的措施，也是保证被征收人合法权益的一个重要标准。[6]其实按照本条标准，房屋征收按市场价补偿在实践上还不够足以保护被征收人权益。被征收人等补偿款全部到手后，很可能因房价飞涨，在原地段永远买不到原来同样大小的房子。

[1]王亦君.“房屋征收补偿条例”诸多争议悬而未决[N].中国青年报，2010-02-24.

[2]李立.“官商一体”拆迁模式将寿终正寝野蛮暴力强制搬迁者可追刑责 [N].法制日报，2010-01-29.

[3]孙艳敏.行政强制拆迁从此走进历史[N].检察日报，2011-01-25.

[4]柴强.房屋征收补偿将更加公平[N].人民日报，2011-01-25.

[5]秋风.征收条例应走出“概念陷阱”[N].新京报，2010-01-22.

[6]中广解读:《国有土地上房屋征收与补偿条例》四大看点[EB/OL].http://china.cnr.cn/newszh/yaowen/201101/ t20110122_507610659.html，2013-07-19.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2014）01-0091-03

2013-11-29

张高彬，武警指挥学院副教授；刘行星，天津社科院法学所副研究员。