问计于民:深圳社会转型期公共决策的政策建议

仙新民

问计于民:深圳社会转型期公共决策的政策建议

仙新民

提高政府公共决策水平是建设法治型、服务型政府的迫切需要，深圳应借鉴新加坡、香港经验，一方面把政府公共决策过程中的公众参与制度化、法定化，另一方面要拓展问政渠道，发育基层组织，培育咨询机构，让公众有序参加到政府公共决策中来。改变政府决策习惯，转“为民做主”为“问计于民”，缓解社会转型期公众与政府的隔阂和对立情绪。

政府公共决策；问计于民；政策建议

目前，我国正处于社会转型期，由政府公共决策引发的社会矛盾和冲突越来越多，各级政府正试图从大包大揽向建设现代管理制度的法治型政府和服务型政府转变，政府管理社会的方法、手段都有较大变化，如何适应这一转变，进行高水平的公共决策，是摆在我国各级政府面前的一道难题。结合新加坡、香港的学习体验，借鉴两地在政府公共决策方面的一些做法，笔者就深圳市政府如何问计于民，如何进行公共决策提出相关的政策建议。

一、现阶段深圳在公共决策中存在的问题

近年来，深圳在社会转型期政府职能的转变和社会管理的改革方面做了有益的探索和尝试。如织网工程、重大决策公示制度、民间社团登记创新、人大代表社区工作室、党代表社区联系制度等实践，表明深圳在政府转型中敢创敢试的决心。

同时，由于深圳市场经济发育较早，市场机制培育相对完善，社会成员整体法治意识较强，所以对政府的公共服务和公共政策要求较高，政府各部门在决策过程中面对的挑战也相对较多。但是，从目前情况看，各级政府还没有很好地适应这一转变，在观念和行为上存在诸多问题。具体表现在：

（一）习惯于强势政府思维。政府什么事都想管，什么都想干预。留给社会自我发展的空间不足，造成各个阶层对政府过界行为的不满。

（二）对关系民生的重点领域监管缺失或者不到位。如教育、环境、食品、医疗等方面，政府侧重于基础设施建设，对整体领域的政策支持、监督执行等相对欠缺或者落后于社会期许。

（三）好心办坏事的事情经常发生。政府在公共决策或提供公共服务产品时，经常按惯性思维，按惯例决策，盲目替老百姓做主，没有问计于民，或者选择性问计，其结果是和老百姓要求相距太远，花了钱，没有办好事。

（四）即使政府有心问计于民，不知问“谁”。没有很好地解决谁代表公众的问题，有了问题往往只问那些人大代表或政协委员，或者几个熟悉面孔，使得政府有心问计却流于形式。有些临时征集的民意代表，所发表意见也没有公众基础，或者公共代表之间意见相左，影响决策效率和政策正确度，不能有效发挥公众作用。

（五）公共政策推行过程中，部门利益过重。由于公共政策的提出由政府部门先导，在政策设计、方案起草、条文撰写、意见征求和推行过程中，夹杂部门利益，有些甚至绕开利益相关方进行决策，导致很多公共政策一推出就饱受非议，难以执行，反而削弱了政府公信力。

总体上讲，深圳公共决策水平和新加坡、香港相比有较大的差距，有不少公共决策是政府领导或政府部门主导、社会参与度较低，第三方专业机构和人员意见少，社会讨论和发酵时间仓促的一种低水平决策过程。

二、新加坡、香港公共决策的可借鉴之处

（一）新加坡社会基层组织相对完善，职责清晰是政府高水平公共决策的基础。新加坡公共政策一般是由政府发起，然后要得到广泛的民众参与和支持才会提交到决策程序。决策过程中的民众参与，上升到制度层面，通过“全国议事日程”、“人民行动论坛”，让决策中公众参与制度化，程序法治化，对公共决策程序进行约束，这样后期政策的出台和执行都有民众基础。另一方面，新加坡建立了许多政府主导的民间社团组织，是政府与民众最好的桥梁。如人民协会，涵盖全新加坡81个选区，通过所属选区的公民咨询委员会，民众联络所，居民委员会等，向民众解释政府政策意图，收集民众的意见和要求，为政府提供政策反馈。另外，人民行动党支部和各选区议员办公室都担负政策解释和意见收集反馈的职责。

（二）香港政府和立法会组建了广为覆盖的各类咨询委员会，公共决策过程中社会发动充分、社会参与度高。香港政府在公共决策中以咨询的方式为主，香港特首及政府各部门组建了大约400余个咨询委员会，分门别类，比较全面地覆盖了社会建设的各类事务，主要引入政府之外的专家和社会人士，由咨询委员会发起对某一项公共政策的公众意见调整和征询，确保公正和中立。咨询委员会有的是法定机构，有的是非法定组织，有的是专门成立的某项事务的组织，如社会法制、教育、交通、医务、航空、港口、工商、外汇等等。在公共政策制定的早期就已经充分发动社会、广泛吸纳民意，以确保政府决策的科学民主和正确有效。

如果要制定法例，政府在政策提出之初就要和立法会相关事务委员会和咨询委员会沟通，在政府履行完前期的征询等程序提交立法会时，立法会还会启动新一轮咨询程序，以确保法例得到大部分市民支持。所以香港政府的公共决策是一种互动式的、相互调整适应的渐进决策过程。

三、深圳公共决策的政策建议

问计于民，既要解决“问”的问题，又要解决“民”的问题。“问”要把公共决策的公共参与制度化，法定化，“民”要让公众有组织发表民意，把“谁问”和“问谁”的渠道理顺。借鉴新加坡、香港的经验，结合我们国家的政治制度和社会运行特色，结合深圳前期的实践和探索，建立一套政府政策发起，咨询机构政策咨询，社区居民组织有序参与和监督的公共政策决策公众参与模式，有利于深圳建立法治政府和服务政府的实践，也有利于率先建立公平正义社会的实践。

（一）公共政策公众咨询要成为法定程序、让民主决策、科学决策制度化。建设公平正义的社会，政府在不过份干预的基础上，要解决“问”的问题，这不仅是思想观念的转变，而且是法制政府的需要。解决好心办坏事的问题，也要多“问”、勤“问”，把“问”当作常态，把“为民做主”的官本思维转变成“问计于民”的民本思维。建议出台相关法规，把政府条例、规章、制度等政策出台过程中的公众咨询法定化，制定公众参与的时间点、渠道、方式、监督、评价等细则。

（二）在市区政府和所属部门成立若干咨询机构，解决引入社会专业力量问计问题。建议市（区）政府层面，成立教育、卫生、科技、文化、产业、城建、城管、安全等社会建设几大领域的咨询委员会。由市长（区长）委派政府之外的领域精英或专家学者为主任，组成社会各界广泛参与的相对专业的咨询机构，先期对市（区）政府提出的重大公共政策进行研究和征询，待时机成熟后再提交进一步的决策。建议市政府组成部门按较细的分类，成立若干本领域内的咨询委员会，同样委派政府之外的专家担任主任，吸收行业各方代表，对部门拟提出的政策进行先期研究和征询。

（三）在市人大各工作委员会成立相应咨询机构，解决立法过程中立性问题。建议市人大各工作委员会参照市区政府层面，成立咨询委员会，委员会主任由市人大委任人大、政府以外社会公认的有影响的人士担任，委员会成员不能和政府各咨询机构人员冲突，侧重对公共政策的决策过程、程序以及社会再发动再咨询方面提供决策参考。

（四）利用织网工程和社区管理，有序培育民间组织，解决公众参与的途径问题。谁代表公众是目前社会转型期政府要解决好的重大问题，这个问题解决得好，公众的参与度和政府的公信力都会提升。一是探索在社区工作站或者业主委员会承担政府公共政策的基础意见收集工作，政府在收集意见时要尽量覆盖政策涉及地区的工作站和业委会；二是有序放开环保、慈善等公益类社团组织的注册，充分利用民间力量解决社会基础问题，培养社团组织参与公共决策意识，通过社团组织有序疏导公众诉求。

（五）提高公共决策的门槛，政策必须由部门联合提出或更高层级政府提出，解决公共政策部门利益问题。目前，政府公共政策中出现的决策水平低问题，主要是受部门利益影响，政策酝酿从部门出发、从起草到发布时间仓促，忽视政府或社会相关方利益，公众参与流于形式等等。建议政府条例、规章、制度等公共政策，不能由单个部门提出或发起，要联合至少三个以上同级部门才能提出或发起，对少数只涉及单个部门的公共决策，应提高一级发布。

（六）建立公共政策公众评价制度。对于现行和新推出的公共政策，要建立一套公众评价制度，政府应委托第三方或者由人大组织定期对市区政府和政府部门推出的公共政策进行评价，从政策制定水平、开放度、认可度、执行情况、对社会影响等方面进行全面评价，及时反馈给政策部门，及时检讨，及时修正。对公共决策中的重大失误，还要建立由公众监督的追责制度。

只有问计于民，以开放的姿态，建立一套公众参与的制度，让公众真正参与到公共决策中来，才能集民智，疏民意，才能提高政府公信力，尽快提高城市管理水平，建立公平正义的社会。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2014）01-0074-02

2013-12-19

仙新民，深圳市建筑工务署办公室主任。