以土地管理制度改革推动深圳深度城市化

刘蕾

以土地管理制度改革推动深圳深度城市化

刘蕾

城镇化的发展应将质量放在首位，对于城市化较快地区和高度城市化地区，推进以质量、结构、效益提升为目标的深度城市化尤其重要。深圳经济特区建立以来，城市化发展成就非凡，但快速城市化也带来的一系列问题。推动深度城市化、解决经济社会发展与资源束缚矛盾的关键在于土地问题，必须深化土地管理制度改革，为城市可持续有质量地发展提供动力。

土地管理；改革；城市化

党的十八届三中全会提出完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。对于城市化进程较快的地区特别是高度城市化地区，必须不断提升城市化质量、促进城市化转型升级、创新城市管理服务模式、消除快速城市化带来的弊病，推进以发展质量、结构、效益提升为目标的深度城市化。

一、深度城市化及其内涵

城市化是以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的过程，伴随着人口职业转变、产业结构转变、土地及地域空间变化。通常用城市人口占总人口的比重，即城市化率来衡量城市化的程度。工业化的快速发展吸引了大量“农民工”进城，城市的快速扩张也使得大量土地向城市集中。然而，快速城市化过程中，由于城乡二元户籍制度、土地管理二元化以及城市管理、公共服务等支撑乏力，一些地区呈现出“半城市化”现象，并且各地的城市化不同程度地存在重数量轻质量、重扩张轻效益、重经济轻保障、重形象轻内涵的现象，城市化过程轰轰烈烈，城市却缺乏持续健康发展的动力机制。

徐鹏认为，深度城市化是城市化过程中城市向现代化发展的一个过渡阶段，是在城市量的扩张基本实现后，为了弥补城市功能不足，在已经较高的整体城市化水平基础上进一步提高总体水平与局部水平，是城市深度发展、优质发展和转型发展时期，强调品质的提高的阶段。[1]相伟指出，深度城市化战略的内涵是:把城市化放在未来十年经济社会发展的首位，树立“以人为本”的城市化理念，以农民工市民化为突破口，以城市综合承载能力为着力点，积极推动综合体制改革，实现城市化较快推进，逐步缩小城市化与工业化的差距，促使城市化由速度的“单线推进”转向速度和质量的“双线均衡”，全面发挥城市化对于现代化进程的战略突破作用[2]。傅小随指出，深度城市化是城市化的高级阶段，是人们从社会组织形态与社会活动模式、思维方式、文化心理特点、生存手段和生活方式诸方面彻底去传统乡村化，并日益形成和适应高度复杂人工环境的过程。[3]

综上，笔者认为深度城市化是城市化水平和质量的提升，是城市化深化发展、转型发展、和谐发展、可持续发展的演进过程。深度城市化的内涵应当包括以下内容：一是以人为本的人口城市化；二是经济结构的高级化；三是公共治理的现代化；四是城市功能的智慧化；五是空间品质的生态化；六是城市人文的繁荣化。通过对城市化发展不同阶段的研究可以发现，城市化的快速、粗放发展模式到一定程度必然面临可持续发展的挑战，在经济转型、社会深刻变革、城市管理难度空前的城市化新阶段，如何在原有的增量发展的基础上深度发展，对城市化的质量、结构、效益进行提升，显得极为重要。

二、深圳城市化发展的成就与判断

深圳经过30多年的高速发展，在城市建设、经济建设、社会建设方面取得了巨大成就,创造了世界工业化、现代化、城市化发展史上的奇迹。[4]经过1992年原特区内土地统一征收为国有和2004年原特区外农村集体土地全部转为国有，原村民身份转换成城市居民，村民委员会自治组织改造为居民委员会，原集体经济组织方式改造成为股份合作公司，深圳成为全国首个没有农村和农民的城市。

正如约翰·弗里德曼在《中国城市变迁》中所指出的那样，中国城市化尺度惊人，史无前例，其间蕴含着深刻的变迁和转换，而发展途径和方向也将不同于西方。深圳作为快速城市化的典型，从农村到全市域城市化仅用了不到30年的时间。然而，在城市规模迅速扩张的同时城市精细化、内涵式发展不足，在经济迅速增长的同时公共服务不相适应，城市社会成员迅速增加的同时人口市民化程度低，土地全面国有化的同时存在着大量“合法外”用地的现象。这些问题的存在固然源于城市化发展过快，也与目前城市管理体制机制的掣肘、土地调控手段的乏力不无关系，更重要的是，快速扩张的、外延式的城市发展模式已难以为继。按照新一轮土地利用总体规划确定的深圳市建设用地总量为976平方公里，规划期内深圳仅剩余35平方公里的可建设用地，增量用地不能满足基础设施配套建设，更无法为深圳未来经济社会可持续发展提供支撑。

三、深圳以新一轮土地管理制度改革推动深度城市化

（一）深圳土地管理制度改革的背景

作为改革开放排头兵的深圳，始终肩负着改革创新的重任。20世纪80年代，深圳探索土地有偿使用制度改革，为中国城市土地管理制度改革奠定了基石。而立之年的深圳，作为全国唯一一个没有农村建制的城市，又承载着先行先试、高度城市化地区土地管理制度模式创新的历史使命。为进一步转变经济发展方式和土地利用方式，提升发展质量和可持续性，2012年国土资源部和广东省批复同意深圳开展土地管理制度改革，探索建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，促进土地利用与经济社会协调发展。这是在深圳城市化转型发展、深化发展的历史节点上的重要决策，也是深圳以土地管理制度改革为突破口推进深度城市化的战略选择。

（二）土地管理制度改革的目标和重点任务

新一轮土地管理制度改革以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为原则，结合深圳高度城市化、土地全部国有、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推进土地资源配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化，促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。

改革重点包括：完善国有土地产权制度；深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制；创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式；加强土地节约集约利用，创新土地二次开发利用机制；严格耕地保护，建立补偿机制；推进区域合作，统筹协调区域土地利用；加强土地立法，完善土地管理法治环境等。

（三）土地管理制度改革成为深度城市化的引擎

土地管理制度改革以节约集约利用土地为目标，推动城市经济向高级化发展。伴随着经济的增长，产业结构具有从低级向高级演化的规律，同时伴随着产业结构的横向合理化和产业的深化过程。深圳市要成为可持续发展的全球先锋城市，必须推动产业结构向产业价值链“微笑曲线”的两端，即自主创新产业和高端服务业发展。在这个过程中，稀缺的土地资源成了发展的短板，必须创新土地利用方式，以最少的资源消耗、最集约的资源利用支撑最有效益的发展。以2012年为例，深圳市每平方公里GDP产出超过1亿美元，土地效益的指标领先全国其他城市，但与2011年香港的2.2亿美元/平方公里、新加坡的3.63亿美元/平方公里[5]产出相比差距很大，仍有较大的提升空间。土地管理制度改革聚焦存量土地的二次开发利用，围绕产业转型升级、社会结构转型、城市功能提升等要求，以城市更新盘活存量土地，坚持城市重要节点的紧凑发展，倡导密度分区控制、土地和建筑功能的混合使用，积极挖掘地下空间潜能等，将为深度城市化提供重要支撑。

土地管理制度改革以利益共享为核心，推动城市和谐发展。中央提出要积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化，这其中既应有序地推进农业转移人口的市民化，更应体现市民基本公共服务均等化以及居民生活品质与城市发展的同步提升。深圳市2012年常住人口为1054.74万人，户籍人口287.62万人[6]，其中原住民不足30万人。虽然政府从制度上大力推行公共服务的均等化，但不同人口依然存在着保障房、教育、医疗、就业、社会保障等福利方面的差距。同时，城中村的大量存在，也使城中村居民在环境安全、生活品质等方面形成较大落差。土地管理制度改革综合运用规划、土地、产权及相关政策，通过城市更新和土地整备等政策手段，探索明晰土地权利机制、建立土地利益共享机制，引导土地二次开发为城市产业发展、公共服务均衡化提供支撑，促进城市和谐发展，为城市居民共同实现“深圳梦”提供保障。

土地管理制度改革以生态优先为策略，推动城市可持续发展。生态文明建设，事关经济社会发展全局，事关人民群众长远根本利益。快速城市化的过程中，不同程度地存在着先建设后规划、先污染后治理、先破坏后保护的现象。推进深度城市化和城市可持续发展，必须突出生态文明建设优先战略，将生态建设融入城市经济社会建设发展的全过程。深圳在城市建设中坚持绿色低碳发展，形成了“带状开发、组团式发展”的城市空间发展格局；在全国率先划定生态控制线，奠定了以生态保护“铁线”守护生态文明的基本空间制度，并在土地管理制度改革中进一步推动落实；探索基本农田管理新路径，在高度城市化下将基本农田相对集中进行规模化管理和经营等，将生态文明建设贯穿于城市规划、国土空间开发、土地资源节约集约利用、城市生态系统保护的全过程。

在高度城市化地区特别是超大城市的发展过程中，由于人口规模和密度增加、城市空间的约束、城市管控任务的艰巨、城市公共安全和公共服务等方面的压力，推动深度城市化及提升城市化质量的过程中，土地资源利用和管理必然是面临的最为艰难的挑战。深圳市探索以土地管理制度改革为突破口，带动经济社会城市发展建设等各方面的创新，以有限的空间资源为城市全体社会成员提供优质生产生活空间，为经济持续发展提供支撑，为城市质量提升提供持续动力，将不但为土地管理制度改革探索实践经验，也将为深度城市化发展提供有益的经验和借鉴。

[1]徐鹏.城市容量对深度城市化发展的影响分析[J].成都行政学院学报，2013（1）.

[2]相伟.深度城市化战略的内涵与实施保障研究[J].经济纵横，2012（4）.

[3]傅小随.论深度城市化发展与治理转型——以深圳市为例[J].北京行政学院院报，2013（1）.

[4]胡锦涛.在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的讲话，2010.

[5]数据来源：根据新加坡、香港2011年统计年鉴计算而得.

[6]数据来源：深圳市统计局2012年国民经济和社会发展统计公报.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2014）01-0050-03

2013-12-07

刘蕾，深圳市规划和国土资源委员会，武汉大学经济管理学院研究生。