多党合作与政治协商制度的理论探索

孙宝林

改革开放以来，我国之所以能够取得举世公认的辉煌成就，在很大程度上得益于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。我国某些重要领域存在的一些要害问题之所以久治不愈，其原因在很大程度上也在于多党合作和政治协商制度的优势没有得到充分发挥。把基本政治制度的优势创造性地转化为现代国家治理的体制机制和制度体系，是推进我国社会主义民主政治建设健康发展的可行之策。

一

多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，政治协商是协商民主的崭新形式，民主监督是多党合作的重要内容。

改革开放后，随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善，协商民主在确定现代国家治理的大政方针和有关国计民生决策中发挥着越来越重要的作用，把协商民主纳入决策程序已经开始付诸实施。但在协商民主和民主监督的具体实践中，无论是体制机制，还是制度体系建设都还存在不健全和不完善的问题，在一定程度上影响和制约着多党合作和政治协商制度优势的发挥。

多党合作和协商民主不仅有待于加强制度化、规范化和程序化建设，而且也有待于加强整体性和系统性建设。主要表现为，协商民主还不同程度地存在主观随意性和形式主义的问题，协商民主还没有实实在在地纳入到决策程序。例如在协商民主的具体实践中，重要情况向民主党派通报、重大决策向民主党派咨询、与民主党派领导人谈心和组织民主党派、无党派人士考察调研等活动，还仅仅是执政党单方面孤立的政治行为；上报重要信息、提交提案和调研报告还仅仅是民主党派参政、辅政或督政单方面的工作要求，还没有成为执政党执政不可缺少的一个重要组成部分。有零散的或孤立的协商行为或协商内容，并不等于就有了协商民主。协商民主不是执政党某种政治姿态，而是法制化的制度安排。换言之，制度化、规范化、程序化的协商民主应该是执政党执政与参政党参政二者有机统一的重要组成部分。

要充分发挥多党合作与政治协商制度的优势，需要我们党在现代国家治理的体制机制和制度体系的创新上有所建树，首先，要扩大协商民主的范围。一般地讲，现在已有的协商民主，是中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与民主党派、各个界别进行协商，通常称为党际协商。但在我国的实际政治生活中还大量存在着另外一种协商，即各级人民政府与人民群众之间的协商。笔者认为，应该将政府与人民群众的协商也纳入到人民政协的协商范围，成为各级人民政府与人民群众进行协商的纽带和桥梁。其次，要拓展人民政协的职能。随着人民政协协商范围的增加其职能也自然要拓展。众所周知，政治协商、参政议政、民主监督是政协的三大职能。此外，还应增加民生诉求的职能，承担人民群众民生诉求表达的责任。如果在制度层面把各级政协定性为人民群众表达民生诉求的正式渠道，那么，人民政协在我国民主政治生活中的地位和作用将空前提高。再次，要重视协商提案的开发性使用。每年两会开完之后，从中央到地方的各级党委都强调政府有关部门对各级政协的提案要严肃对待、认真办理，但也仅仅是强调和要求而已，始终没有上升到开发性使用的高度。全国各级人民政协的提案，数量越来越多，内容也越来越丰富，是一笔宝贵的政治财富，目前这笔宝贵的政治财富还没有得到有效开发性使用。所以有必要由各级人民政协的专门部门牵头组织有关单位的专业人员进行开发性研究。这种研究既是社会主义民主本质的要求，也是落实人民当家做主原则的重要体现。

人民政协的政治协商、参政议政和民主监督这三项职能相比较而言，政治协商和参政议政是多党合作的表层维度，民主监督是多党合作的深层维度，同时也是最为艰难的维度。这一点是由我国党际关系的特殊性质所决定的。多党合作中的民主监督主要指的是党际之间的政治监督，包括民主党派对作为执政党的中国共产党的政治监督，也包括中国共产党对民主党派的政治监督，这种党际监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。从监督的内容来看，主要是监督国家法律、法规的实施情况，执政党重要方针、政策的制定和实施情况，执政党的领导干部、国家机关及工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉方面的情况。众所周知，由于我们党是唯一的有长期执政资格的执政党，没有反对党存在所产生的轮流执政的担忧和压力。在这种情况下，民主党派的民主监督就可以帮助我们党避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。这一点正是我国多党合作的深层维度，是我国政党制度的特殊优势之所在。发挥这一制度优势的困难在于，执政党在多党合作的过程中，是否愿意接受参政党的政治监督取决于两个方面，一是我们党的一把手要有接受不同意见和批评的觉悟和胸怀；二是要有接受民主监督的体制机制和制度体系保障。实践告诉我们，民主监督的前提是公开，如果权力在黑箱里操作，那么民主监督就是空话，民主监督如果没有一套科学的体制、规范的程序和有效的实现方式做保障，就只能停留在理论上；监督机构如果没有独立的地位和权威，就无法独立行使其监督的职能，也就不能有效防止和遏制官僚主义和腐败现象的产生。

我们党对接受监督强调更多的还是第一个方面，即依靠的是各级党组织一把手的觉悟和胸怀，在体制机制和制度体系保障方面还远远不够。其突出表现就是，民主监督由于没有现实可行的途径和有效的渠道而无法操作，更谈不上民主监督的制度化、规范性和程序化保障问题。此外，还必须认识到，腐败绝不是一个可以单纯对待的问题。政治体制改革不彻底，监督机构缺少独立性，党政一把手平时缺乏必要的监督制度等都是产生腐败的土壤，如何用现代国家治理的体制机制和制度体系的力量铲除产生腐败的土壤，将是我们党长期所面临的重要课题。

二

改革开放30多年的社会实践证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项符合我国现实国情的基本制度，是社会主义民主政治的一种具体实现形式，是具有科学性、生命力和远大发展前途的制度。所以，我们要不断地坚持和巩固、发展和完善这一制度。

第一，制定和出台《协商法》。我们国家制定和出台了《中华人民共和国选举法》（以下简称《选举法》），这是我国政府制定的由广大人民群众选举代表参政议政的法律。但是，至今还没有制定和出台《中华人民共和国协商法》（以下简称《协商法》）。《选举法》是选举民主的法律保障，《协商法》是协商民主的法律保障。所以，在时机成熟和条件具备的情况下，要着手《协商法》的制定工作。在《协商法》制定出台之前，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）已经明确把协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策实施之中。各级党委和政府就应该自觉地将这一规定提高到国家制度的层面自觉来执行。

第二，依法治国、依法执政和依法行政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。所谓依法治国、依法执政和依法行政，其内容就是“三个善于、一个支持”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。其实质就是公共权力不受个人意志的支配，完全是根据其职能依照法律法进行运转和实施。《决定》阐明：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“治国”、“执政”和“行政”都属于党领导人民进行“国家治理”的范畴，而坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”是实行多党合作与政治协商制度的基本前提和法治基础。要把建设“法治中国”作为推进协商民主和反腐倡廉的重要抓手，依法构建“国家治理体系”、依法提升“国家治理能力”。

第三，制度优势的创造性转化。我国多党合作和政治协商制度的优越性在于：既能实现广泛的协商民主、反映各方面的诉求和意见，促进党和政府决策的民主化和科学化，又能集中实现统一的国家治理，提高办事效率；既能遏止一党专政缺乏监督的弊病，又能防止多党倾轧造成的政治混乱和低效。我国多党合作和政治协商基本政治制度为协商民主提供了丰富的制度资源，问题是基本政治制度只是提供现代国家治理的基本框架，其优越性的有效发挥还依赖于支撑它的体制机制和制度体系。即把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优势创造性地转化为现代国家治理的体制机制和制度体系。《决定》指出，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。这里的制度体系自然涵盖基本政治制度。国家治理体系和治理能力的现代化应该包括两个方面的内容：一是体制机制和制度体系的现代化；二是治理者的现代化。两者相辅相成，缺一不可，这两方面的现代化共同制约着国家的治理水平和治理效益。但相比较而言，体制机制和制度体系更带有根本性，因为体制机制和制度体系能够改造治理者的素质，能够规范和杜绝治理者的滥权和渎职。如果没有现代化的体制机制和制度体系，基本政治制度只是一套空洞的制度框架而已。所以，国家治理体系现代化的关键在于，要把基本政治制度的优势创造性地转化为现代国国家治理的体制机制和制度体系。

总之，我们要以更深刻的认识、更开阔的思路、更有效的政策、更得力的措施，使中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优势得到充分发挥，让协商真正成为决策程序中一个不可或缺的环节，使民主监督有规范的运作程序和有效的实现方式作保障，大力推进我国社会主义民主政治的健康发展。