党内权力制约协调机制构建的四原则论析

靳晓光

(辽宁对外经贸学院 思想政治理论教研部，辽宁 大连 116052)

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》贯彻落实党的“十七大”精神，指出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”(以下简称“三权制约协调”机制)，“十八大”报告再次强调要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。应该说这是肇始于十六大“加强对权力的制约和监督”以来，我党在权力结构和运行机制方面提出的最明确的思路。有了明确的思路，接下来伴随着理论探索实践中的试点、调适、检验等工作将会更加广泛、深入地展开，改革将渐入深水区。正如任何改革都必须遵循一定的原则一样，构建党内权力制约协调机制应该遵循以下基本原则。

一、放权原则

权力具有腐蚀性和扩展性，无论是孟德斯鸠的“有权力的人会滥用权力是万古不易的经验”，还是阿克顿勋爵的“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，都经典地道出了权力的本性，因此，对权力进行制约已成为许多人的共识。政党作为国家与社会之间的桥梁和纽带，其在现代政治中的作用早已得到认可，可以说现代政治就是政党政治。中国共产党是执政党，掌握着绝对的政治资源，是中国政治体制的核心。中国的政治体制改革，关键在党。如何改革党，学术界的观点主要围绕两个内核展开，一是防止组织的寡头化，即米歇尔斯著名的寡头铁律，也就是从政治组织、政党自身着手，于是有了党内分权、发展党内民主等主张；二是基于中国特殊的历史实践，党的执政、领导地位确立后所肩负的使命，承担的责任、任务和目前存在的问题等，也就是保持党的先进性、提高党的执政能力等问题。事实上这两个问题也可以归结为政党、执政党这两个维度。中国的执政党改革，“权力”问题是关键。关于“权力”，一是要解决党政权力不分、以党代政的问题，其思路是实行党政权力的科学、合理划分，实现党的权力和政府权力的合理回归，改变“党包办一切、干预一切”的现状，实现党通过宪政法治来领导政府的模式；二是党内权力的理顺问题，即构建科学、合理、高效的党内权力结构和运行机制。构建的基本途径就是实现党内决策权、执行权、监督权的制约协调。

构建党内权力制约协调机制，应该遵循“放权”原则。目前,我国的国家权力特点是权力高度集中在党的各级组织，党内的权力结构特点是权力高度集中在上级，集中在中央。新中国成立后，我国采用前苏联模式建立了高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制。在该体制中，党政不分，实行党的一元化领导，各级党委直接管理经济、政治、文化、行政事务，无论是在党内，还是在国家机关企事业单位、各社会团体中，权力高度集中在党组织、党组织的主要领导和“一把手”中，在中央、地方和基层的权力分配中，形成了权力高度集中在上一级、在中央的局面。应该说，这种权力结构的形成，有着历史的、现实的、政治的、文化的等多方面的原因，有一定的复杂性。权力的高度集中，阻碍了民主的发展，其产生的弊端早已被前苏联和我国建国后的经验教训所证明。邓小平早在20世纪80年代就已经一针见血地就权力过分集中的问题进行了阐述。他指出，在加强党的一元化领导的口号下,权力被过分地集中在党委，甚至几个书记，尤其是第一书记手中，诸事均需由第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，变成了个人领导。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度、党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发展，容易造成个人专断，破坏集体领导，滋生官僚主义[1]。

目前,党内“下级服从上级、全党服从中央”的金字塔形的权力架构，权力自上而下授予，政绩考核自上而下进行，基层、地方的自主权较小。上级党组织尤其是中央掌握着党内干部任免等重要权力，每级官员都将主要精力和心思放在如何处理同上级关系上，于是“政绩是硬道理”“对上不对下”等风气盛行，成为官场的常态。原本清晰的“谁授权向谁负责”的逻辑关系被颠倒，选举授权流于形式。构建科学、合理、高效的党内权力制约协调机制，中央应该向地方尤其是向基层下放权力，将扭曲的权力授受关系复位，使权力回归本原。否则，无论是基层还是地方层面的党组织即使构建起了科学化、合理化的权力结构和运行机制，也会因为缺少充分的决定权、独立的执行权和监督权而沦为上级的附庸，从而成为有名无实的空壳。党内权力的下放，可以充分借鉴国内外的成熟经验并结合具体的工作实际来进行。西方国家如美国等无论是政府自治还是政党党内权力结构和运行机制的构建都有许多宝贵的经验可供借鉴。我国的以村民、居民自治为核心的基层民主建设中，也积累了一些较为成熟的经验可以吸收。党内权力的下放、权力制约协调机制的构建可以与我国目前正积极推进的基层自治和正在试点的县域自治等结合进行，这样既可以避免走弯路，节省时间，同时也可以避免由于割裂改革的有机性而导致的弊端的大量出现。总之，一句话，必须有权才能分权、制衡，才能构建权力制约协调机制，否则再美好的方案也终将沦为“水中月、镜中花”。

二、分权原则

分权学说源远流长，它是“从古希腊到现代数世纪以来政治思想和实践中得出的概念和观点的混合物”，是“一整套以一种政治学理论为表达形式的思想”[2]。在古希腊时期，索伦改革所设计的“有限民主制”，以及伯里克利改革对其进行深化就体现着分权的思想。柏拉图、波利比阿、亚里士多德等人对分权、制衡学说进行了进一步的阐述和发展。近代分权学说的首倡者是资产阶级革命时期英国人洛克，他在前人的基础上，在《政府论》中提出把国家权力分为立法权、行政权与外交权，三权由不同的机构来掌管，三权分立、制衡。法国的孟德斯鸠继承发扬了洛克的分权思想，在《论法的精神》中全面、系统、完整地提出了三权分立的理论。他主张将国家权力划分为立法权、行政权、司法权，三权分别由不同的国家机关行使，立法权由议会行使，行政权由君主行使，司法权由法院行使，三权相互制约。孟德斯鸠的分权制衡理论无论对政治学理论的发展还是对政治实践的发展都产生了深远的影响，成为西方民主制的基本原则之一。在孟德斯鸠之后，美国的潘恩、杰斐逊等思想家又进一步丰富和发展了该理论，并将其广泛应用于国家的政治实践中。如今，分权制衡思想已经深入人心，其在防止权力集中和被滥用方面的功能已经被充分发挥。

构建党内权力制约协调机制，合理分权是前提。“党内分权的实质是使党内权力按照不同职能的要求，划分为决策、执行和监督三个独立职能机关，互不交叉，在权力系统平台内合理分工、规范运行。”[3]目前，党内权力结构的现状是，权力高度集中在党委会，党委会“议行合一”，党代会被虚化；纪委受同级党委会和上级纪委的“双重领导”，尤其是以同级党委领导为主，人、财、物都掌握在同级党委手里，独立性缺失，其作用的发挥有限。在党委会内部，由于全委会的开会时间间隔较长，且会期较短，其权力被常委会所虚化，常委会成为党委会的核心。改变党内目前权力授受关系混乱，以及权力倒运行的现状，必须遵循“谁授权向谁负责”的政治逻辑规则，理顺权力关系，使权力回归本原，使被扭曲的权力关系复位。关于党内决策权、执行权、监督权的划分，目前得到普遍认可的方案是党代会行使决策权、党委会行使执行权、纪委会行使监督权。

在决策权方面，实行党代会常任制，恢复由党员选举产生的党代会的最高决策机构的功能。党代会常任制，关键在于实行党代表常任制、党代会年会制和设立常设机构，并实现有效运转。在执行权方面，理顺好全委会和常委会的关系，提高全委会的地位是关键。根据权力授受关系，常委会由全委会产生，向全委会负责，但现状是常委会虚化了全委会，成为实际权力的掌控者。要解决这个问题，必须把二者颠倒了的关系复位，使全委会回到权力本位，真正发挥作用。在监督权方面，要改革目前纪委的“双重领导”体制，增加独立性，要理顺党代会、党委会、纪委会的关系。党委会和纪委会均由党代会选举产生，对党代会负责，二者的地位是平等的，不存在权力授受关系，不是领导与被领导的关系。

三、确权原则

“确权”这一概念在农村改革中被广泛使用，主要意指农民与土地关系的明晰界定和制度化保障。在党内权力结构调整和运行机制的构建中，确权主要指决策权、执行权、监督权，以及其中每一种权力内部的次级权力的边界的清晰界定及制度保障。

决策权、执行权、监督权分别归属党代会、党委会和纪委会的分权方案确定之后，要明晰三者的范围和边界。党代会负责对关涉党的全局性、战略性、根本性的问题做出决策和非常任制条件下实际上由党委会决策的某些年度内的重要问题进行决策，并审议和监督由其选举产生的执行机构和监督机构的工作。党代会的常设机构由党代会选举产生，独立设置，其主要职责为筹备、召集党代会，处理党代会闭会期间的决策、监督等事宜。党委会负责执行党代会的决策，行使执行权。为理顺执行权内部的全委会和常委会的关系，更好地发挥作用，应该扩大全委会的决策范围，压缩常委会的决策空间；明确全委会在执行党代会决策过程中的重要事项的决策权及决策范围和常委会的召集及联络职能；增加全委会开会的次数，中央层面每年至少开2次会，地方层面每年至少召开4次；严格执行常委会向全委会报告工作的制度，增加报告的次数；健全全委会对常委会工作的审核、质询机制和对常委会人员履责情况的评议机制。纪委会独立行使监督权。建立健全纪委独立开展工作的保障机制，如建立纪委委员列席党委会并就某些关涉纪律或干部任用等问题发表意见，提出建议制度，纪委对党委会是否遵守党章、党法，严格执行党的路线、方针、政策进行调查、审查制度等，给予纪委充分的知情权、参与权和审查权。建立矛盾解决机制，当党委与纪委在工作上产生矛盾、出现分歧时，可以提请党代会或其常委会解决，或者二者组建联席会，通过谈判、协商的方式解决。

在决策权、执行权、监督权三者内部，在运行过程中，每种权力也会有决策、执行、监督的分野，同样也要对其边界进行清晰的界定。权力的界定必须科学、民主、合理，防止出现两种倾向。一是界定模糊，边界不清晰。只是进行粗线条的划界，存在着权力重合或权力真空问题。权力重合会导致在运行过程中产生利益争夺、责任推诿等现象，权力真空会导致无履责主体、治理无序等问题。二是界定不科学、不民主。权力的运行有自身的规律，必须遵守，否则就会出现畸形、异化等现象。在权力分界的过程中，必须充分发扬民主，倾听党内外的各种意见，吸纳其合理内核，力戒草率、专断、简单化。

决策权、执行权、监督权的权力边界划定后，应该以法律、制度的形式将其确定下来，并制定科学的修订程序，真正实现制度化、规范化、程序化。

四、限权原则

“限制权力”是宪政民主的核心内容。分权本身是限权的一种方式，但不是全部。分权之后，所形成的次级权力体如果不受到限制，也会出现集权和被滥用的情况。除了“以权力制约权力”之外，以“权利制约权力”和以“社会制约权力”的思想也逐渐被人们所重视并加以应用，三者共同服务于现代民主政治。

以“权利制约权力”在党内权力制约协调机制构建的过程中，最突出的体现就是选举和罢免。选举是进行授权的最基本的方式，选民通过选票行使自身权利。党内的选举主要有党代表的选举，决策机构、执行机构、监督机构的选举，每个机构的领导人的选举等等。在党代会常任制条件下，作为党代会主体和组织细胞的党代表的选举至关重要。关于党代表的选举，其改革的方向是增加竞争性，逐步取消等额选举，广泛采用差额选举并尝试开展党内竞选。改革和完善选区制度、候选人产生制度，规范选举程序，使得被选举出的党代表真正能够体现、代表党内不同层次党员的利益。要真正落实党代表任期制，使其能够像人大代表、政协代表一样在任期内始终拥有代表资格并行使提案、监督等权利。除党代表选举外，党内其他的选举也必须严格遵循民主原则，充分体现竞争性，使得被选出的人和机构能够真正向选举人负责，改变目前实际存在的“对上不对下”的状况。党员除了利用手中的选票定期地行使自己的民主权利以实现对权力的制约外，充分行使撤换、罢免职权也是对权力进行有效制约的重要路径。《中国共产党章程》第四条规定，党员享有“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”的权利。《中国共产党党内监督条例(试行)》第十节“罢免或撤换要求及处理”中规定，“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委”。因此，贯彻落实党章和党内监督条例的精神，构建起真正的党内权力终止的制度体系是以“权利制约权力”的重要体现，是发展党内民主的重要环节。

以“社会制约权力”，强调通过来自社会领域的力量，如公民个人、社会组织和团体、利益群体、大众传媒等来实现对权力的非强制性制约，其主要倡导者是托克维尔和达尔。长期以来，以“社会制约权力”的思想在党内外长期遭到忽视，人们在政治意识中，对此少有印迹。在党内权力制约协调机制构建的过程中，必须充分重视社会力量的作用，主动接受社会的监督，以使机制的构建更加科学合理，其运转更加高效。加强社会对权力的制约，目前最主要的应该从以下方面着手。第一，要加强参政党的民主监督。目前我国参政党的民主监督处于“弱化”状态，在实践中，存在着重参政议政、轻民主监督，重事务监督、轻党务和政务监督，重个人监督、轻整体监督，重形式监督、轻实质监督等现象，需要从意识和制度两个层面入手来加以改变。一是要提高监督意识，包括民主法治意识、政党意识、权力意识；二是要加强制度建设，包括完善制度体系、制度运行机制、加强制度执行力等。第二，要大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。罗伯特·达尔在《民主理论的前言》中，引述托克维尔的话道出了社会组织的重要性。“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得重视的东西……也是为民主过程本身运作所必需的,其功能在于使政府的强制最小化、保障组织自由、改善人的生活。”[4]社会组织发挥着桥梁的作用，是公民、党员参与政治生活，发挥政治影响，制约权力的重要渠道和媒介。社会组织通过合法渠道向权力部门施压、游说，提供建议，迫使权力部门以公益为重，不敢滥用权力，从而实现对权力的制约。因此，执政党应该重视社会组织的作用，为社会组织的产生、成长，以及作用的发挥提供良好的环境，保障其知情权、参与权，而不是对其进行打压、控制。尤其是基层和地方在党内权力制约协调机制构建的试点过程中，要积极吸收社会组织进行参与，充分发挥它们的监督作用。第三，要重视新闻媒介的作用，促进其发展。新闻媒介被西方国家视为“第四种权力”，被誉为“无冕之王”，可见其重要性。目前,我国的新闻媒介监督还存在着法律法规不健全、监督重点不突出、监督层次较低等亟待改进的问题。解决这些问题，一是要加强新闻立法，从法律上明确界定新闻媒介的权利和法律责任，新闻媒介监督应当遵循的原则、方法和秩序，新闻工作者的权利、责任，对妨碍新闻媒介行使权利和压制批评、打击报复等行为的惩戒措施等；二是要健全新闻媒介监督机制建设，构建包括记者采访机制、新闻媒介监督信息反馈机制、责任追究机制、新闻媒介与权力监督部门协调配合机制、新闻行业自律与仲裁机制等。

参考文献：

[1] 邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:288,281.

[2] 戴维·米勒,韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1992:696.

[3] 孙晓辉.党内权力的功能定位与科学配置初探[J].中共云南省委党校学报,2009(5):93-94.

[4] 罗伯特·达尔.民主理论的前言[M].北京:三联书店,1999:227.