中国的治国理念与政道思维传统

王绍光，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授、重庆大学人文与社会科学高等研究院兼职教授。主要著作有《中国国家能力报告》《民主四讲》《安邦之道：国家转型的目标与途径》《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》等。

中国传统的分析政治的方式，不是政体思维方式，而是政道思维方式。政体思维与政道思维的不同在于，前者关注的只是政治秩序的形式，即政治体制的形式，后者的着眼点是政治秩序的实质，即政治体制运作的目标与途径。

从政体的角度看，民主的关键在于，政府是否由竞争性的选举产生。从政道的角度看，民主的关键在于，政府能在多大程度上回应人民的需求。对于普通老百姓来说，究竟是政府的形成方式重要还是对人民的回应性重要？当然两者都重要。但是老百姓最关心的，还是政府制定政策能否反映他们的切实需求。从这个意义上说，中国的体制对人民的需求具有回应性，是政道思维所理解的民主。

二百年治国的三个阶段

玛雅：随着全球化的不断深入和互联网在全球的传播，中国作为一个崛起的大国，成为现实世界和网络世界的一个“关键词”。2009年底，美国媒体检测机构“全球语言观察”对全世界的纸媒、电子媒体以及互联网进行检索发现，“中国崛起”是10年来全球最热门的新闻主题，被关注度超过了美国的9·11事件和伊拉克战争。“中国崛起”成为当今世界一个关键词，那么中国崛起这个事实本身的关键词是什么？用最通俗的话来说，中国为什么能成功，为什么能行？请谈谈你的看法。

王绍光：我先从远一点说起。中国为什么能行？实际上是这60年才行，之前的大概150年并不太行。当然再往前还是行的，19世纪以前中国在世界上是比较发达的，19世纪以后落后了。2012年4月我在美国康奈尔大学作了个演讲，是谈过去200年里，中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。我划分时段和通常不一样，第一个阶段从1800年到1956年，这个跨度包括了1949年建国；第二个阶段从1956年到1990年前后；第三个阶段从1990年代至今。这三个阶段有三个关键词：第一个关键词英文叫governability（治国能力），就是能不能治国，有没有一个政治力量可以治理这片国土。1949年以前150年时间，这是一个大问题，一直没有解决，所以第一个要解决的问题，就是有没有一种政治力量可以治国的问题。第二个阶段的关键词叫government，就是政府管理，由政府出面统管国家，不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年，或者更长一些，到1985年甚至1990年。第三个阶段的关键词叫governance（治理），就是我们现在经常讲的国家治理。

这三个词听起来有相同之处，我把它们概括一下，另外用了一个福柯的词作为“帽子”，叫governmentality（治国理念），就是一个国家治国的理据。过去200年中国最关键的治国理念是什么？什么是各个阶段治国的特点？这三个词——治国能力、政府管理和国家治理，就体现了三个阶段的治国理念，就是要解决什么问题、如何解决。

玛雅：这三个词之间是一种发展和递进的关系？

王绍光：对。如果第一个阶段的问题不解决，后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是，治理这个国家的中央政府不具备治国能力，也就是我们常说的，遭遇了内忧外患。内忧是从18世纪末开始出现在各地的农民起义——捻军、白莲教、太平天国……到处都在起义。这当中，太平天国在1850年代几乎打遍了整个中国。外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点，清政府第一次说，我的军队不行，得让湖南曾国藩自组湘军来帮我救国。这是以前从来没有过的，清朝建立以来一直不准汉人指挥军队，汉人绝对不能染指军权。但是现在没辙了，只好让湘军以及后来的淮军帮助镇压农民起义。用今天的概念来说，就是军队不行了，找黑帮来打仗，可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后，咸丰皇帝自己被打跑了，去了热河。1860年八国联军打到了紫禁城，把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和八国联军打进紫禁城，是非常有象征意义的，说明清政府受到内外两方面的挑战，这个国家没法治了。

从那个时候一直到1956年，中国面临的最大问题就是治国，就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家hold（维系）住。在湘军淮军把农民起义镇压下去，清政府签下一系列不平等条约后，局面大致维持住了，国家表面上看还可以。但是很快，湘军淮军本身，包括后来的北洋军阀，实际上不是北京政府真正能够控制住的。真能控制住的话，就不会形成后来军阀割据的局面。武昌起义枪一响，全国各个省纷纷宣布独立，国将不国。再往后，孙中山回来，借助于袁世凯治国。袁世凯能不能治国？袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去，其间有护国战争，有二次革命，两次都有不同的省份宣布独立于北京政府，还是一个国将不国的局面。袁世凯死后，天下大乱，军阀混战，没有一个政治势力能把国家hold住，没有人能够治国。

1928年南京政府成立，理论上宣布统一全国，但真正能控制住的只有上海周边的几个省份，浙江、江苏、安徽。到1930年代控制的省份多了一些，但还是有一些控制不了。不要说日本人占领东北，华北开始要自治，它也管不了，云南、广西、山西的军阀它都管不了，更不要说还有共产党的革命。抗战开始后，日军入侵，重庆政府能够管的地方很小，就是大后方一带。北边所谓的敌后，共产党的势力和日本人的势力犬牙交错。国共都在打仗，还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后，有很短的一个时间，蒋介石的声望如日中天，全国拥戴他为领袖。但是国共和谈没谈成，不到一年时间，1946年又开始打内战，还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间，中国面对的首要问题，都是如何解决治国的问题。

玛雅：1949年中共建政，是一个全新的开始，你为什么把第一阶段的时间延伸至1956年？

王绍光：1949年10月1日中华人民共和国成立，治国的问题看似解决了，但我认为，还没完全解决。1928年国民党建立南京政府时，表面上统一了国家，实际上控制不住，帮他打仗的那些人各有各的打算。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候，实际上也有非常多的山头。从红军时期就有，各个解放区发行各自的钞票，有各自的法律体系、管理体系。这些山头一直到七八十年代才抹平。

对这个问题，共产党领导人是很清楚的，所以从1948年初开始，毛泽东、周恩来以及党中央就意识到，全国胜利之日就快到了，共产党不仅要把敌人打败，而且要把自己统合起来。毛泽东当时最重要的一篇文章今天大概被忽略了，叫《建立报告制度》，在《毛泽东选集》第四卷里。文章内容规定，各大根据地和军队要定期向中央报告，每三个月一次。一开始有些人不当回事，林彪是最典型的。当时东北解放区最大最完整，林彪没按规定报告，毛泽东专门批评了他。从1948年《建立报告制度》后，一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力，包括统一解放军的番号，把以前的西北野战军、华东野战军改为一野、二野、三野、四野，各野战军的建制开始标准化；统一解放区的货币、军票体制，等等，一直到1949年建国。

建国后，各地情况仍然不利于治国。当时，各地还有大量的土匪需要清剿。实际上消除匪患是新政权一项了不起的成就，解决了过去上百年困扰中国的一大难题。从1950年到1956年期间，中央政府做了大量工作，把军事统起来，把行政统起来，把经济统起来，包括统一财政，建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区，是六个大的集团，每个集团都有上百万兵力，既是行政主管，又是军事主管，林彪、邓小平、彭德怀、高岗等人分别担任领导。

这中间出了高饶事件，也是因为山头太厉害。高岗是东北局的，饶漱石是华东局的，都非常有实力。高岗有“东北王”之称，也是中央人民政府的副主席。1950年代初有件事叫“五马进京，一马当先”，是一种收藩策略，就是把各地的军政领导调到北京来，给个副主席、副总理的职位，同时不让他辞去本地的职位。因为马上让他辞肯定有抵触，所以还兼着。出了高饶事件后，中央下决心整顿，一直到1956年。1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》，将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是这次十二大军区的成立。

党国体制解决了治国能力问题

玛雅：如果没有抗美援朝，这个过程是不是能快一点？

王绍光：不一定。抗美援朝其实有利于把军队整合起来，把全国整合起来。从1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度，可以说是矫枉过正。矫什么枉？矫前150年的枉——那么长一段时间没有人能够治国。到1956年这个问题终于解决了，全国范围内，除了台湾还没解放，香港、澳门还没有收回，不再有割据势力。中国150年来第一次解决了治国能力的问题，这是历史性的。

今天的人不太在意这些事情，其实这是非常重要的一个问题。社会学者黄纪苏有一篇写他祖父的文章，那一代知识分子所考虑的就是，国将不国了，中国怎么办？当时政治家考虑的是同样的问题，不管是孙中山、袁世凯，还是蒋介石。一开始他们有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬过来，也许就能解决治国的问题。比如孙中山就说，也许我们采用美国联邦制，就可以把中国治好。辛亥革命前他在美国讲了很多话，要分权，中央政府不要管太多。可是回到中国一看就懵了，开始讲五个统一，把权力都统一在中央政府手里，否则国家没法治。到了1920年代又有一些军阀讲联省自治、联邦制，甚至毛泽东年轻时也鼓吹，建立湖南共和国。但是他们后来都认识到，用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的，所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

现在有些人从理念出发，认为中国当初学的苏联模式，太过了。其实和苏联模式不相干，当时就是要解决中国的问题：能不能治国，有没有一个政府能够治理这个有着960万平方公里土地、6亿人口的大国。要治理这个大国，就得有一个权力高度集中的政府。而且从国民党时期就开始探索，把党和国家统一在一起，共产党后来建立的体制，就是一个党国体制。这个党国体制你认可也罢，不认可也罢，它确实解决了中国的第一个问题，就是治国能力。到1956年几乎没有人再怀疑，中国共产党建立的这套体制，可以治理这么一片国土。

玛雅：它是历史的产物。

王绍光：是历史的产物。这个要说清楚，否则大家觉得是观念的产物，是从苏联舶来的共产党的理念。它有观念的因素，但更重要的是历史的产物，是为了解决能不能治国的问题，才建立了这样一个党政合一、高度统一的体制。毛泽东本人未必喜欢这个高度统一的体制，因为他年轻时是无政府主义者，鼓吹湖南和各个地方要有更多的权力。所以到1956年，一旦治国能力的问题解决了，毛泽东本人第一个出来说，要分权。他著名的文章《论十大关系》，十大关系中一个很重要的关系是中央和地方的关系。他说，要分权，发挥两个积极性，而且用了一个词叫“虚君共和”。虚君共和本来是康有为讲的，意思是皇帝虚一点，毛泽东的意思是，中央政府要虚一点。

从1956年下半年毛泽东就开始部署分权，治国能力的问题解决后，就要解决积极性的问题了。发挥两个积极性，一个是中央的积极性，一个是地方的积极性，所以要把权力分出去。1957～1958年大规模分权，把大量的国有企业下放给地方政府管。1956年农业和工商业社会主义改造后，企业基本上都成为国有的，或是集体的，不管是中央的还是地方政府的。所以我说，第二个阶段的关键词叫government（政府管理）。治国能力问题解决了，政府开始起关键作用，在国家经济、政治、文化生活中扮演最重要的角色。这也是我们常说的计划经济阶段。这个阶段，经济是政府管，文化是政府管，政治生活更不用说，都是政府管。所有的产业都是国有制或集体制，集体所有的也要服从地方的计划经济，统一调配。

第二个阶段的好处在于，它把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷，哪怕所有的人都节衣缩食，按最低生活标准生活，积累也还是很少。国家发展要打基础，需要大量的资源，不管是人力的、物力的，还是财力的。这个时候，靠市场来调节是完全没有可能的，基本靠政府来进行强制性的积累，把各种人力、物力、财力资源集中起来，集中力量办大事。

前30年打基础，后30年起飞

玛雅：那个时期是我们过去常说的“社会主义建设高潮”时期，那个时期最主要的成就是什么？

王绍光：是打基础。1956年到80年代中期，中国办了很多大事。比如，建立了一个基本完善的工业体系，在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国8万多个水库绝大多数是在这个时期修建的，如果在今天用给钱的方式来做，不知道要花多少万亿。农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的，以后30年没有太多的改造，直到最近一两年中央政府花大价钱来重新修水利，进行农田基本建设。

独立的工业体系基本建立起来，水利和农田基本建设的基础打好了，还有一件更重要的事，就是人力资源，健康和教育。

新中国刚刚成立时人力资本的质量非常差。人的健康水平很低， 1949年以前人均预期寿命只有35岁，婴儿死亡率非常高。受教育水平也非常低，只有10%左右的人识字，还不是受过好的教育。也是在前30年，中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命从35岁提高到68岁，这是一个了不得的成就，印度今天也没到68岁。受教育水平也大幅度提高。工人农民读一些基本的工业基础、农业基础课本，大量的人开始受教育。初中、高中教育大面积普及，在册中学生的数量在1978年达到顶峰。你可以批评那时候的教育质量不高，老师水平不高，没有学化学、物理，学的是工业基础、农业基础，但是这种普及使大量的人掌握了一些最基本的技能，读书的技能、做事的技能，这是了不得的成就。

这三件事都是打基础的，打基础的事情不能马上见成效。我所在的香港中文大学修建一个新书院，打基础用了两三年，很长时间看不到效果，地上挖了个坑，到处都是泥土。可是基础打好后，就几个月的时间，楼已经盖起来了。我用这个来比喻，新中国前30年打下的基础相当雄厚。这个恰恰可以和很多发展中国家对比，尤其是和发展中大国对比。打基础是政府的事，政府集中力量办大事，用党政合一的方式动员各种资源，全力以赴提升中国的国力。当时出于军事的目的、政治的目的，当然也有经济的目的，都要举全国之力提升国力，国家要富，国家要强。

更早以前的思想家就讲富强，严复讲富强，毛泽东、蒋介石都有这个梦想，再到邓小平。所以，这个阶段由政府全面管理国家，也不完全是理念的产物。不仅仅是共产主义理想，是学了苏联，更重要的是，中国在这个阶段需要强大的政府力量把基础打好。没有这个基础，后30年的起飞几乎是不可能的。

玛雅：厚积薄发，后30年的起飞，前30年功不可没。就像习近平说的，改革开放前后的历史绝不是彼此割裂的，更不是根本对立的。

王绍光：这个阶段我把它延伸到1985年，很多数据都表明这样划分是合理的。比如，农村改革在1983年出现一个新的转折，城市改革1984～1985年才真正起步。国有企业总人数是在这个时候达到顶峰，以后慢慢下降。1986年最重要的一个改革是开始实施《劳动合同法》，采用合同制。原来职工的“铁饭碗”还保留，但新增人员就不再给“铁饭碗”了。城市开始允许个体户，后来慢慢开始鼓励外资进来。原来政府大包大揽所有事情，从这个时候开始大规模地让其他力量参与进来。这是一个新的转折，这个转折在全世界范围几乎是同步的。

第三个阶段的关键词是governance（治理），这个词在中文里早期的意思和今天是非常不一样的。1980年代的出版物，“治理”这个词出现都不是用于人，而是用于物，比如治理黄河、治理三废，是处理的意思。今天所说的governance出现在1990年代初期，到1996～1997年才真正被广泛使用，意思是不要什么事都政府管，也要让其他力量来管，这就叫“治理”。1980年代新自由主义从西方蔓延到全世界，从撒切尔夫人到里根，到世界银行，都鼓吹政府要少管事，把权力下放给所谓的公民社会，下放给私营企业。这个理念大概从1980年代中期开始在中国蔓延。俞可平写过相关文章，他说，governance is to govern without a government（所谓治理，就是没有一个政府来管理）。意思是说，政府不能大包大揽了，经济让市场来管，所有制要多元，不要仅仅是国有和集体，还要私有、外资。

中国的所有制结构发生大规模变化是在1997年邓小平去世后，邓小平去世前公有经济——国有和集体，仍然占中国经济的大半江山。这时候开始国企改革，减员增效、下岗分流，用一系列方法使中国的经济结构发生巨大变化。政府不用全面管理经济、经营经济了，政府只需要规划。以前中国没有多少活跃的社团，这时候开始出现大量的社团，还有所谓的民间非营利性机构，如养老院。这种理念一直延续到今天。

国家治理与国家能力

玛雅：从治国能力到政府管理，再到国家治理，这三个阶段的治国理念发生变化，主要在于中国自身的因素。除此之外有没有世界的因素？

王绍光：这当中也有世界大势。中国共产党是在第一阶段中华民族面临最大威胁——国内军阀混战、第一次世界大战爆发——的时候成立的。20世纪上半叶，也是国际共产主义在全球范围内快速扩张的时期，包括一些欧洲国家也不例外，如法国、意大利都存在势力庞大的共产党。

在第二个阶段，为了富国强兵，中国通过强势政府来提升国力。放眼那个年代的全球其他国家，趋势也大同小异。比如，大量的亚非拉国家在以前被殖民化了，国都被灭了。他们这时要实现独立，这个过程从1940年代开始，到1960年代前后完成，即所谓的去殖民化。在1960年代前后，全世界各国都是由政府来管理，只不过程度不同。这也是世界大势，不仅苏联、东欧国家如此，西欧国家也有大量的国有企业，经济上开始讲计划。即使是美国，苏联卫星上天令美国人感到很大威胁，也认为政府要起更大的作用。直到1970年代末，新自由主义兴起，全世界又慢慢走向治理，中国也步入第三个阶段。

三个阶段中，中国在相当程度上与世界是同步的。不同的是，中国是在一个政治势力的主导下走过了这三个阶段。第一阶段中国共产党通过武装斗争，建立起一个统一的人民共和国，解决治国能力的问题。第二阶段用政府统管的方式，为建设一个富强的国家打基础。第三阶段用治理的方式，释放活力，快速发展。这种转折不能说非常平稳，但是在一个政治体系下，就是在中国共产党领导的体制下，完成得是不错的。

玛雅：这说明，政治上的稳定，对国家经济社会的稳定和发展至关重要。

王绍光：2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所谓的富人俱乐部，目前人均GDP（按汇率计算）是中国的2倍。土耳其大部分地方确实相当不错，但是看宏观指标，中国和土耳其已经差不多，甚至更好，比如人均预期寿命，中国已经超过土耳其。土耳其的条件其实不差，大量的平原，可耕种土地占国土面积26%。气候非常好，两面靠水，一边是黑海，一边是地中海。地势也非常好，交通要冲，是发展经济最好的地方。但是，土耳其7000万人口，中国将近14亿人口，是他们20倍。中国在这么短的时间里快速发展起来，他们现在人均GDP只是我们的2倍，其他很多地方不比我们强。这样来看中国的发展水平，不仅可以和印度等发展中大国比，和OECD中的低端国家都有得一比，我觉得这是了不得的成就。这是放到一个更大的时空里来看中国的成功，来回答你的问题：中国为什么能行？

中国体制的四个优势

玛雅：那么，在你看来，中国体制的特点和优势是什么？

王绍光：我认为有四个优势。

第一个是，有一个稳定的政治核心，而且这个核心能够做决策。这一点很重要，有很多国家不可避免会出现一种局面——无法做决策。政治学最近几年有一个非常有名的理论叫veto player，就是“有否决权的玩家”。现在做决策分析大量用这个概念，代替了以前总统制、议会制、联邦制、单一制的分析框架。在一个政治体系中，如果有否决权的玩家很多，就没法做决策。因为决策不可能在一个点上完成，而是一个阶段一个阶段地推进，如果有很多的人在不同的阶段有否决权，这一关否不掉，下一关也否掉了，决策就会无疾而终。如果套用这个理论，中国“有否决权的玩家”很少。中国在非常重大的决策上，真正的“有否决权的玩家”恐怕只有政治局常委。权力高度集中可能会产生问题，有潜在的危险，这个我们下面再讲。它的优势是减少了太多的“有否决权的玩家”掣肘的局面，在重大问题上可以做出决策。

第二个优势是，有一个解决问题的思维方式。中国的决策者也好，各级干部也好，老百姓也好，有一种不像哲学的哲学，比如邓小平的“白猫黑猫”理论，它是一种problem solving（解决问题）的态度。因为有这样的态度，遇到问题时，大家不是抽象地卷入意识形态争论，而是认为，出现问题了，我要解决问题。这种意识非常重要，使得我们的体制有回应社会需求和要求的动力。

第三个优势也很重要，就是diversity（多样性），中国的体制允许多样化。中国立法跟西方国家非常不一样，西方立法往往是议会通过一个几百页甚至上千页的法律，要求全国各地按照这个法律来实施，美国的医改法案就有上千页。这样只能让律师非常活跃，其他人全都不知道怎么办。这种立法方式有个基本假设，就是有一群人非常聪明，什么事情都知道，什么可能性都能预测到，而且每种预测到的可能性他们都有解决方案。这种假设是错误的。

中国立法的思维方式和西方是非常不一样的。我们不是一上来就由全国人大立个法，这个法事无巨细、包罗万象，然后强制全国去实施。我们是，有问题了，允许各地去试着解决，这就叫各地的实践。还有一种方法是，当中央也不确定该怎么办，那就先搞个试点，抓点带面是共产党历来的方法。这是一种非常务实的实事求是的方法，先搞一个或几个试点，用不同的方法解决问题。这些试点成功了，推广；不成功，对全国的影响也不大。当年办特区就是这样做的，最早办人民公社也是如此。一种叫实践，中央说，要做这个，具体怎么做，各地去摸索；一种叫试验，中央确定几个试点，取得经验再推广。这样就造成一种多样性，多样性不管在自然界还是在人类社会都是非常重要的。比如，中国现在有十几个解决各种问题的实验区，有城乡一体化发展的成都、重庆实验区，有滨海实验区等各种各样的实验区。这些实验区不仅仅是要解决本地的问题，而且要解决全国的问题。它们可能失败，失败也不要紧，影响的范围很小；它们能成功最好，经验可以推广。即使推广也不是一刀切，允许各地因地制宜做出调整。所以说，这种多样性成了我们的学习源，也构成我们一种独特的学习方式。

第四个优势是，中国体制有比较强的回应性。正因为有各种来自地方的经验解决中国的实际问题，所以能够回应社会需求。最近几年出现的政策变化是个很好的例子。比如1990年代末，大家谈论最多的是三农问题，《读书》杂志连续几年发表相关文章。到了2003～2004年，国家先是减少农业税，后来取消农业税，老的三农问题如农民税赋过重，基本上解决了。然后大家开始讲看病贵、看病难，上学贵、上学难。这几年看病贵、看病难的问题正在解决，上学贵、上学难的问题也在解决。现在大家又开始讲养老问题，希望得到妥善解决。你看这个变化过程，以前谈论的问题现在不再谈了，因为有些已经解决了，有些正在解决。这说明，这个体制对社会需求具有回应性。

以上四点概括起来，是中国经验非常重要的一部分。像中国这样一个地广人多、情况复杂的大国，用某一种方法解决一个问题是不可能的，所以这种中国经验对治理我们这个大国是非常适应的。这是中国为什么能行的非常重要的四点。当然，这四个优势也产生了一些问题，需要在实践中逐步纠正改进。

西方政体思维与中国政道思维

玛雅：治理中国这样一个大国从来都是一件很难的事。令人疑惑的是，有些人不考虑这种艰巨性和复杂性，把中国的一切问题都归咎于体制。

王绍光：很多人批评中国的体制，其实并不知道自己在说什么。他们说的体制其实只有一样，就是政治体制，即政体。政体他们归结到哪呢？就是有没有自由的多党竞争式选举。他们的解决方案都是一个，就是推翻现行的政治体制，建立一个多党竞争选举的体制。

这是一种典型的西式思维方式，我称之为“政体思维”，2012年我编的一本书，《理想政治秩序：中西古今的探求》，就讲这个问题。政体思维在西方是有传统的，觉得政体是最重要的，英文叫form of government（政府的形式）。几千年前古希腊人就这么看，从亚里士多德、柏拉图，甚至比他们更早的人开始，一直到后来的西塞罗、马基雅维利，这一系列的人都强调政体。在西方读政治学，最重要的就是讲政体。西方政治学研究的大量问题都是和政体相关的问题，比如民主能不能带来经济增长呀，能不能实现公平呀，能不能让人幸福呀，等等。

你可以把这叫做“政体决定论”，中国那些动辄讲体制的人实际上就是政体决定论的思维方式。在他们眼里，一切问题都与政体相关，诸如经济增长、社会公平、腐败、幸福，等等，不一而足。政体好，其他什么都会好；政体不好，其他什么都好不了。欧美、印度的政体好，因此那里不管存在什么问题，长远来讲都可以解决；中国的政体不好，因此不管取得了多大成就，长远来讲都是靠不住的，迟早必须转换轨道。

玛雅：所以有人说，印度凭借所谓的“体制演进比较优势”——政治民主化、经济私有化，发展后劲会更足，将会赶超中国。我觉得说这话的人是一叶障目。

王绍光：政体思维和政体决定论到底对不对呢？这些听起来似乎很有道理，其实似是而非。比如，在一些人看来，民主政体的特征是不同政党之间的竞争性选举，而这种政体是一个好东西。我在《民主四讲》一书中提供的大量证据表明，这种政体与经济增长、社会平等、人的幸福其实都没有什么必然联系。换句话说，政体未必有传说中那种神乎其神的决定性作用。

经常有人说，如果有了自由竞争选举制度，国家就会变得多好多好。他们只讲这种体制带来比较好的结果的例子，比如西欧、北美。他们忘了，这些国家也正是当年的帝国主义国家、殖民主义国家，它们今日的富裕很可能与帝国主义、殖民主义有关。但是被西方政体思维方式忽悠，同样采取这种体制的国家，不成功的例子也是大量的。这也就是为什么做大数据的、长时段的比较研究，得不出任何结论说，政体是决定性的。不管是政治体制对经济发展的影响，还是对社会公平的影响，还是对人民幸福感的影响，大量的统计，跨时段、跨国家的研究，只能得出一个结论：不相关。所以，政体不是一个决定性的要素。

讨论任何问题，一定要跳出别人圈定的框框，包括流行的概念、分析框架、理论体系。尤其是政治问题，在这个领域里流行的概念、分析框架、理论体系都是意识形态的产物，一不小心就会陷入其中隐形预设的结论。

玛雅：西方是政体思维方式，中国是什么思维方式？

王绍光：如同我在《理想政治秩序》中分析的，中国传统的分析政治的方式，从来不讲政体。它完全不是政体思维，而是政道思维。与西方哲人不同，中国历代的先哲考虑最多不是政体，或政治体制的形式，而是政道，或政治体制运作的目标与途径。

玛雅：你对“政道”如何定义？政道思维与政体思维的不同何在？

王绍光：所谓政道，就是为政之道，包括治道与治术，英文叫the Dao of governance，就是治理的“道”。在中国古代典籍中，“政道”一词并不常见，但与为政之道相关的词语随处可见，例如，“政不得其道”、“无道之君”、“有道之君”、“君有道”、“君无道”、“国有道”、“国无道”，等等。庄子在《天道》篇中区分了“治之道”与“治之具”，前者指治世的原则，后者指治世的手段。在书中，我把“治之道”简称为“治道”，把“治之具”简称为“治术”。我理解的“治道”是指治国的理念，是政治之最高目的，是理想的政治秩序。我理解的“治术”是指治国的方式，包括古代典籍中所谓“治制”，即治理国家的法制、体制；“治具”，即治理国家的各项措施；“治术”，即治理国家的方针、政策、方法。治道与治术，一个是最终的目标，一个是达到最终目标的方式，我统称二者为“政道”。

政体思维与政道思维的不同在于，前者关注的只是政治秩序的形式，而后者的着眼点是政治秩序的实质。“横看成岭侧成峰”，如果我们把西式政体的视角换为中式政道的视角，那么无论是回顾中国历史上的政治，评判当代中国的政治，还是展望未来中国的政治，我们都会有不同的感受。

玛雅：中国人为什么会形成与西方完全不同的政道思维方式？是因为忽视了西方政体的存在及其优长？还是中国独特的政治文化使然？

王绍光：现在中国人并非不关注西方政体，不了解政体思维。最早注意到西方政体、把政体思维引入中国的是梁启超，但是他后来发现运用政体思维方式思考现实政治难以行得通，最终转回了政道思维。19世纪最后几年，梁启超读了一些西方的书，发现西方讲政体，非常兴奋。他很快把政体概念运用到政治分析中，采用西方的说法，说中国是个专制的国家，把专制推翻，问题就解决了。例如，他颂扬“自由民政者世界上最神圣荣贵之政体也”。他自问：“我中国自黄帝以来，立国数千年，而至今不能组织一合式有机完全秩序顺理发达之政府者，其故安在？”其答案是政体，“吾国民以久困专制政体之故，虽有政治能力，不能发达”。他并且“视专制政体为大众之公敌”。

但是梁启超也是中国最早放弃和批判政体思维的人。1903年他去美国走访了8个月，那时正是美国的“镀金时代”，是问题最多的时候。他很快就对这个自己曾经大加赞誉的“世界共和政体之祖国”大失所望，并得出结论：“自由云，立宪云，共和云，如冬之葛，如夏之裘，美非不美，其如于我不适何！”他后来又读了西方其他一些书，还读了很多中国古书，辛亥革命后又在中华民国政府当了几年官，有实践，又有中西比较的经验，这使他认识到政体决定论是错误的。为了探求在中国建立“有机之一统与有力之秩序”的途径，他把视线转向政体以外的其他因素，开始强调，政治好坏不能光看政体，更重要的是道德。“政在一人者，遇尧舜则治，遇桀纣则乱。政在民众者，遇好善之民则治，遇好暴之民则乱”。就这样，他从政体思维转换到政道思维。

共产党讲的“民主”是政道层面上的

玛雅：梁启超发现舶来的政体思维不好使，于是回归传统的政道思维，这个转变过程和今天很多西行归来的“中国派”学者如出一辙。你能不能举几个例子，来说明政道思维是中国传统的分析政治的方式？

王绍光：把中国古代最有影响的几种思想流派做个分析，就能看出，政道是中国传统的思维方式。从治理国家的最终目标来看，儒家、法家、道家、墨家，目标是不一样的。儒家讲贵民，贵是崇尚，就是孟子讲的，老百姓是最重要的，民为贵，社稷次之。法家讲贵君，君王至上，要治理好国家，一定要尊君。墨家讲贵贤，道家讲贵己，他们执政的最终目的是不一样的。

治术方面也不一样，儒家讲礼治，或者德治，法家讲法治，墨家讲贤治，道家讲无为而治。这些争论延续了几千年，从春秋战国时期这几家兴起时就开始了，后来历朝历代的君王、臣子和士大夫们从他们的典籍里吸收了不少有用的思想，形成了一套治国方式。这种治国方式，该用什么的时候用什么，有时候强调无为而治，有时候强调有为而治；有时候强调礼，有时候强调贤。

所以，中国和西方这两种思维方式是不一样的。中国人，尤其是中国的思想大家，当他们把问题想清楚后，解决问题的方式都不是集中在政体上，都是集中在政道上。比如，毛泽东在《新民主主义论》中也谈到政体问题，即“政权构成的形式问题”，他认同“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家”。但是他所说的“政体”并不是亚里士多德或孟德斯鸠意义上的政体，而是一种政道。例如，他把“民主集中制”称作是理想的政体。显然，西式的政体理论绝不会把“民主集中制”看作一种政体，它不过是中国共产党的一种治国之道。

同样，在与黄炎培的“窑洞对”中，毛泽东讲的“民主”也不是一种政体，而是一种政道。或者说，他讲的是政道的概念，不是政体的概念。他说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

玛雅：毛泽东的民主观是政道的概念，不是政体的概念，是因为“让人民来监督政府这条新路”，是一个方式方法的概念？

王绍光：可以说，中国共产党讲的“民主”从来都是政道层面上的民主，因此才会有诸如“民主作风”、“这个人比较民主”、“这次会议开得比较民主”之类的说法。如果从政体思维方式来理解，这些话make no sense（没有道理），因为跟竞选、多党制没关系。但是从政道的角度来理解，这些make a lot of sense（很有道理）。因为只要能让大多数老百姓的意愿在施政中得到体现，就是政道要达到的最终目的。

“民主”本来的意思是人民当家作主。民主既可以从政体的角度看，也可以从政道的角度看。从政体的角度看，民主的关键在于，政府是否由竞争性的选举产生。从政道的角度看，民主的关键在于，政府能在多大程度上回应人民的需求。从这个意义上说，中国的体制对人民的需求具有回应性，就是政道思维所理解的民主。

玛雅：在我的概念中，“人民当家作主”是中国式民主的表述，是中国人特有的民主观。

王绍光：从政道的角度看民主，政府在政策上对人民需求的回应性更为重要。当代西方最著名的民主理论家罗伯特·道尔指出，“民主最关键的特征是政府对其公民的偏好持续的回应性”。道尔认为，现实世界中没有真正的“民主”，只有一批“多头政体”（Polyarchy）而已。尽管道尔在西方学界名声很大，他的这个观点在主流话语中却几乎完全被遮蔽了。

对于普通老百姓来说，是竞争性选举重要还是政府政策具有回应性重要？当然两者都重要。但是老百姓最关心的，恐怕还是政府制定政策能否反映他们的切实需求。环视当今世界，我们不难发现，有些政治体制从形式上看，因为采用竞争性选举，似乎具有“代表性”，但是回应性未必高；有些政治体制没有多党竞争，但对人民需求的回应性却比较高。

摒弃政体决定论思维方式

玛雅：西方有学者对比印度和中国的政治体制，作出这样的评价：印度虽然有竞争性选举，但是在“权贵主导的民主”（elite-dominated democracy）之下，执政者在制定和推行经济政策中，利用国家有限的资源为权贵集团的利益服务，不愿意进行真正的、实质性的改革来扭转广大民众的命运。这正是印度民主60年，老百姓仍然极度贫困的根本原因。反之，中国没有多党竞选，得以大力推行改革，改善民生，这使中国在发展经济和提高人民生活水平方面均领先于印度。

王绍光：把中国的一切问题归咎于体制的人，是因为没有想清楚，这种政体思维方式本身有什么问题。政体思维是一种非常简单的思维方式，认识不到政治现实的复杂性，把复杂的政治现实简约为几个标签：民主、专制，非此即彼，截然对立。网上最近有篇文章，说中国的问题是一党制，是政体的问题。那么变成几个党好吗？很多人想搞两党制。但是他们没有想到，他想搞两党制，别人也想有两个党，最后可能出现几百个党、几千个党。

玛雅：苏联解体后，出现了几百个政党。1995年俄罗斯国家杜马选举，258个社会联合组织参加竞选。普京于2000年提出《政党法》草案，对政党的组建及其活动范围加以限制。俄罗斯只有1.4亿人口，是中国的十分之一，按这个比例，中国如果实行多党制，将会出现几千个政党。

王绍光：这种局面完全有可能出现。就像加拿大出现魁北克党、英国出现苏格兰党一样，中国会出现多个党。苏联1991年解体前就有争论，开放不开放？有人说，理想的改革方向是变成一个北欧式的国家，但是当时就有人指出，改革以后更有可能跟非洲国家一样。事实上，在过去20年中，俄罗斯走过的政治道路确实不像北欧，更像非洲，陷入混乱和贫困。普京上台后才把残局收拾起来，人均GDP从谷底爬出来，现在也只是比1989年的水平略高一点点。这个曾经的世界第二大超强，遭遇让人不胜唏嘘。一些人以为政体一旦改变，好的结果就会出现，这样的逻辑思维是没有任何根据的。

玛雅：尤其是中国，人口这么多，地区差异这么大，不确定性就更大。

王绍光：所以，不能拿这件事做实验。中国1912年就有过这种实验，当时一开放，从政体的角度来看，非常像西方——多党制，有几百个党，有宪法，有议会，有总统，有选举，也有言论自由，表面上看什么都有。但是1912年到1916年那段时间，中国到底怎么样？尤其后来造成的结果——军阀混战、一盘散沙，我们看得很清楚。那时候就有政体思维在作祟。梁启超在1916年写道，中国这些年什么都试过，多党、议会、联邦，西方来的理念都试过，但都不奏效，都不像我们想象的那么起作用。

我讲“政体与政道”的问题，写文章，组织研讨会，目的就是要否定政体决定论这种思维方式，使更多的人采取一个新的思维方式，就是政道思维的方式。我认为，应该多考虑考虑治理的目标是什么，有多少种不同的治理方式，具体问题具体分析，这样来解决中国的问题可能会更好。■