行政争议的扩大化与诉讼类型的构建

□龙凤钊

[中国政法大学 北京 100088]

我国处于社会与政府转型的改革时期，行政主导的社会治理模式特征明显，各种各样的社会矛盾中涉及行政权的较多，社会矛盾往往表现为行政争议问题①。从结构-功能主义（structural functionalism）角度看，解决行政争议是诉讼类型制度的基本功能。反过来，行政争议的解决必须通过一个有效的结构——行政诉讼类型制度的有效运转来保障。为此，本文从行政争议扩大，引起行政受案范围的扩大，并导致行政诉讼类型的构建这一思路出发，考察新型行政争议的诉讼解决机制问题。

一、行政争议的现实问题：中心性与扩大化

（一）行政争议的中心性：从起点到终点

“行政诉讼是解决行政争议的诉讼制度。”[1]没有行政争议（administrative disputes）就没有行政诉讼。行政争议的中心性，是指行政诉讼功能结构的中心地位。“如何认识行政争议遂成为建构行政诉讼制度的关键。”[2]甚至“行政诉讼的惟一目的就是为了解决行政争议，或者说这是行政诉讼的直接的或第一位的目的。”[3]行政争议的中心性进而决定了行政诉讼制度在整个行政法制度中的重要地位。弗里德赫尔穆·胡芬（FriedhelmHufen）认为，“行政诉讼法既非单纯的‘行政法’，又非单纯的‘诉讼法’。在广义上，它是公法上法律争议的法院程序法……事实上，有关实体性公法（宪法与行政法）的高度专业化知识将毫无用处的，如果它们不涉及行政诉讼法，并籍以获得相应解释和实现的话。”[4]

行政诉讼制度作为法院解决行政争议的司法程序，功能无非两个：权利救济与权力监督。前者为主观法价值（主观诉讼），后者为客观法价值（客观诉讼）。无论何者，都必须通过行政争议来启动和实现，在整个行政争议程序中，从起点到终点都以争议解决为制度设计的中心。在一审程序基本可分为三步：受案、审理、裁判。相应的，行政争议的中心性体现在三个具体制度中：受案范围制度、诉讼类型制度、判决种类制度②。对应了目前行政诉讼的三个主要问题：立案难、审理难、判决难[5]。

行政争议问题不仅是行政诉讼法的中心性问题③，也是行政型国家的治理中心问题。行政主导国家制约和干预了大量的社会事务，相关的争议具有社会改革与治理的必然性和普遍性。“现代冲突理论强调社会冲突的‘正’功能，认为冲突不止是导致社会的不和谐，它还具有社会整合的作用，关注点在于冲突通过怎样的机制推动变革、阻止社会关系的僵化。”[6]行政争议作为一种社会矛盾的形式，并非都是破坏性，也有建设性，只要有合理有效的行政争议解决机制，就可以发挥积极作用。

（二）行政争议的扩大化：增量并多样

首先，数量持续增加，表现在行政诉讼的一审受案数量的增加之上。尽管我国《行政诉讼法》处于“困顿”、“乏力”状态，但是一审收案数字仍在增加。

图1 2002～2013年全国法院行政一审收案案件统计④

图1可见，2002～2011年的10年间，行政诉讼收案数呈整体增加趋势，尤其是2006年以来增势更猛，其中城建收案涉及房屋拆迁，在2008年有较大增幅。还可以看行政复议的收案数据。

图2 近几年行政复议申请收案数（件）⑤

地方政府的行政复议案件收案数虽有起伏，但仍趋于上升。相对而言，国务院各部门的收案数基本保持平稳，行政争议多数发生在基层。以2011年为例，县级政府部门被申请人占34.77%，比例占第一；县级政府被申请人占14.64%，比例占第三⑥。而且，近两年，房屋拆迁收案有所上升，其中很大一部分涉及征收补偿协议。

其次，行政争议类型的多样化：一是内容的多样，二是主体的多样。“谁是我们的公共行政者？”，“我们的公共行政者在哪里工作？”等问题被提出[7]，以至于“行政法的范围”也成为一个新问题[8]，如果行政诉讼还固守传统模式，就不可能提供有效的司法救济。此种情势之下，“所谓行政上的法律关系的争议，并不限于公法上的行使，也存在于对等当事人之间。”[9]并且“……‘行政权’的狭隘视野也无法解决第三部门在行使治理权过程（非行政授权或委托）中产生的其他争议。”[10]“行政争议必须以特定的行政行为为前提。”[11]首先，内容多样反映在新型行政行为导致的新型行政争议，比如行政合同争议、行政指导争议、行政计划争议等等；其次，主体多样表现在新型主体导致行政权概念的模糊，公共行政权不再局限行政机关，增加了第三部门、行政委托、行政授权单位的行政争议等问题，以至于行政争议不能再局限为“行政主体与相对人之间发生的争议”的定义[12]。

（三）行政争议的解决思路：诉讼与非诉讼

行政范围的扩大化导致行政争议的扩大化，同时也要求拓展诉讼以外的争议解决机制作为辅助和备选，诸如行政复议、行政调解以及“共同的上级机关”的决定与协商等“非诉讼争议解决机制”（不同于“替代式纠纷解决机制”ADR）。这就有了行政诉讼与“非诉解决机制”的分工与合作的问题。其中最主要的是行政诉讼与行政复议的关系。

应松年教授认为“行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”[13]。本文认为，行政复议作为主渠道仅仅是数量上的，而非救济性质与功能保障。如图3所示，2003～2011年的全国法院行政诉讼一审收案数量总体上仍然高于全国行政复议收案数量，且增势更稳定，不似行政复议有所起伏，在2006～2009年间呈走低趋势。可见哪怕在数量上，行政复议要成为“主渠道”仍然有不少的距离。

图3 全国行政诉讼一审收案与行政复议收案比较⑦

比较台湾地区，2000年“新行政诉讼法”实施后，当年收案数字即大幅上升，2001年“最高行政法院”与“高等行政法院”共收案30654件，为迄今最高，之后一路走低。诉愿收案总体高于诉讼收案，2009年、2012年有不小涨幅。相反，各该年度的行政诉讼收案却有所下降。2001～2012年行政诉愿与行政诉讼收案情况作为一个可比性较强的“个案”来看，行政诉讼制度总体上对行政复议制度是一个“保底”的保障制度，显示了司法最终原则的最终保障功能。可以说，只有在行政诉讼制度健全的前提下，行政复议制度也才能发挥“主渠道”的作用。

我国台湾地区的行政诉讼制度与行政复议制度（诉愿制度）经过改革之后，相对而言渠道较为有效、公正。随着诉讼制度起到保障作用之后，行政机关受制于司法审查，依法行政原则得以促进，相应的行政诉讼案件就减少。此时，行政诉愿所具有的低成本、快速便捷的优点才得以显现。从法治发展来看，中国大陆未来的行政诉讼与行政复议也可以走向台湾地区的格局。

“行政诉讼与所有其他解决行政争议的制度比较，其程序最为严格、地位最为超脱、裁决最为权威，因此，它是整个解决行政争议机制中一个最重要的环节。”[14]对于我国当前《行政诉讼法》与《行政复议法》的修改来说，行政诉讼制度应定位成为行政争议解决的“根本渠道”。行政诉讼不必在数量上与行政复议争多少，但是在地位上必须明确差别：作为司法制度的最终性与权力审查性具有法制保障的根本性。

图4 中国台湾地区行政诉讼与行政复议收案数比较⑧

二、行政争议的解决机制：受案范围与诉讼类型

（一）扩大受案范围与构建诉讼类型的关系

行政诉讼制度要发挥或加强其功能，首先要扩大受案范围（the scope of judicial review）。受案范围与诉讼类型制度是“进货”与“处理”的关系：进货越多，越是要求处理能力的提高；反之，处理能力不强的情况下不可能进货太多，以避免“消化不良”。

首先，受案范围的扩大与行政诉讼类型的分类与设置。随着更多类型、更多领域的行政争议进来，对行政诉讼的方式，尤其是某些特殊类型的特别构成要件，就要求行政诉讼在类型设计上有更强涵盖性的安排。这首先表现在诉讼类型的划分标准的选择上。“如果分类标准不明确或者不统一，分类结果势必就难以周延”[15]。所以，关键是什么样的分类标准具有更高受案涵盖性，而不是每多一种争议类型，就相应地增加一种诉讼类型。比如有学者提出的“行政合同诉讼”[16]，或借鉴日本的“机关诉讼”[17]。

其次，受案范围的扩大与行政诉讼基本类型的构成要件。以行政合同争议为例，在争议特征上与传统的行政争议有所不同，因此其诉讼的方式会有独特的表现。具体来说，行政合同行为因为是双方行政行为，在诉权安排上，要突破目前行政诉讼法的当事人恒定原则，即应该允许行政机关作为原告就行政合同争议提起诉讼；在证据规则方面，由于合同的合意性、平等性，就要求适当改变行政诉讼中的行政主体主要的举证责任规定，适当增加“谁主张谁举证”民诉原则的吸收。再者，关于机关诉讼的借鉴，行政机关之间的争议并非都是权限争议⑨，比如，当今广泛存在的行政主体之间的责任协议（纵向）、合作协议（横向），并非权限之争，而是权益之争。

最后，受案范围的扩大与行政诉讼类型的效率性、实用性。受案范围的扩大，首先就是收案数量的增加，因此要求行政诉讼制度更高效、便捷地解决争议。类型化即诉讼方式的格式化与标准化，其制度法理就有功能与效率的考虑。“诉讼类型是就当事人之间各种各样的行政争议，根据争议的性质、原告的诉讼请求和法院裁判的方式，依其共通性予以整合、分类，以确定其救济途径及救济方式，由此可以为公民提供适当的权利保护模式。”[18]问题不在于是否类型化，而在于何种类型化，如何类型化。

（二）我国《行政诉讼法》的挑战与问题

1989年《行政诉讼法》实施20多年来总体处于“低迷”以至“无效”状态，而现实的社会矛盾、行政争议却越来越高涨，越来越剧烈；价值预期与功能表现的矛盾越来越突出，法的滞后性问题非常明显。针对我国《行政诉讼法》窄范围与非类型化，近年来拓展诉讼范围，“增加行政诉讼类型的呼声伴随着行政诉讼法典的修订而渐次泛起”[19]。

以2011年为例（图6），全国行政诉讼一审收案的审判中，维持判决13384件，占9.82%；驳回判决12024件，占8.82%；撤诉裁定65389件，占47.96%，三种情况共占66.6%。这种裁判情况并非偶然，实为历年之典型。尽管确有合理成分，但考虑我国转型时期社会矛盾突出的现实，与信访案件剧增的情况横向比较：“从1992年开始到2004年，全国信访总量连续12年呈攀升趋势，年均增幅在10%以上。”[20]同期行政诉讼一审收案从1992年27125件增加到2004年92,613件。期间，1997～1999年，2001～2003年分别连续两年减少，其中2002年减幅达到20%⑩。这些数据显示行政诉讼制度化解社会矛盾能力不足，“信访不信法”现象反映《行政诉讼法》的深刻问题⑪。

图5 2011年全国行政诉讼一审裁判情况⑫

首先，受案范围“入口”狭小，导致《行政诉讼法》“进料不足”。第11条列举式的肯定范围过于“具体”，八种情形显然难以概括纷繁复杂的行政争议，尽管第2款有“其他行政案件”的兜底条款，也被限制在总则第2条的单向诉讼和具体行政行为的范围之中，得不到诉权的保障。第12条又明确排除了行政法规、行政规章和具有普遍约束力的行政决定、行政命令，否定了抽象行政行为的可诉性。至于《行政诉讼法解释》第1节第1～5条，基本上是限制性解释，无助于受案范围的拓展。尽管《行政诉讼法解释》也拓展相邻权、公平竞争权、法律上利害关系等主体的原告资格⑬，但总体偏狭的“拦门规定”，还是导致大量行政争议不能进入诉讼程序，尤其是新型的行政合同争议、行政机关争议。

从立法背景来看，从1986年12月中国行政法学会的第二次全国行政法学术讨论会开始，到1988年8月全国人大法工委的行政诉讼法征求意见座谈会，在研讨与起草过程中，一种主要的观点就认为“在我国目前行政法还不完备、行政审判力量和经验有限的情况下，受案范围不宜过宽，只能在现有的基础上逐步扩大。”[21]经过20多年的发展，显然已经与时代格格不入。

其次，非类型化诉讼导致权利救济、权力审查保障乏力。“结构决定功能”，行政诉讼要实现其制度功能与价值，就必须改善诉讼结构，即构建一个精致而灵活的行政诉讼类型制度。《行政诉讼法》实际上以撤销诉讼为制度原型，体现在适应调解、合法性举证责任、诉权的单向性规定等方面。至于根据《行政诉讼法》第54条，认为行政诉讼的判决有维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决四种；再加上《行政诉讼法解释》第56、57条分别增加了驳回诉讼请求、确认判决两种，共计有六种行政诉讼判决，被认为“这是倒果为因的做法，忽略了行政诉讼类型与行政诉讼判决之间的区别”[22]。而且，个别判决违背行政法理，比如一审中的维持判决实质是司法权加强对行政行为的确认，性质上等同于“附议”该行政行为。

（三）制度比较：以台湾地区为参照

结合我国法系特点、文化背景，最有可比性的就是台湾地区2000年的新“行政诉讼法”。在受案范围方面，体现了“宽口径”的制度设计思路。“台湾行政诉讼之诉讼类型，由于沿袭德国法制，给付、形成、确认等三类诉讼类型基本上堪称完备，凡公法上争议，除法律别有规定者外，原则上均能提起行政诉讼寻求权利保护。”[23]

一般认为台湾“行政诉讼法”以撤销诉讼为原型，“其性质，我国学者认系属于形成诉讼。换言之，就是一种具有形成效力的诉讼”[24]。关于给付诉讼，一般认为分为课予义务诉讼和一般给付诉讼（第5、8条）。有学者认为，一般给付诉讼还应“……包括行政法上之机关争讼、预防性不作为诉讼及颁发行政命令之诉……”[25]其中机关诉讼显然是日本法之概念，提示“官告官”诉讼的可能，而预防性给付诉讼是司法权对行政权进一步之干涉。第9条规定“维护公益诉讼”，以维护公共利益和保障行政合法性设置的客观诉讼类型，作为一种特殊诉讼，“以法律有特别规定者为限”⑭。此规定类似日本民众诉讼，有利于人民参与行政行为监督，为形成公共治理之良好局面提供制度保障。并且，由该法第35条还拓展出所谓“团体诉讼”，使得公益诉讼不限于公民个人行为，可借助社团法人或非法人团体行使公益诉讼之诉权⑮。此外，第10条规定“选举罢免诉讼。以上，是台湾地区“行政诉讼法”中的法定诉讼类型，即有名诉讼。另外，为适应行政争讼案件的特殊性与权利保障的完整性，学者主张还应有不特定的“无名诉讼”，可“依其性质，准用撤销、确认或给付诉讼有关之规定”⑯。

综上，台湾的行政诉讼类型制度层次清晰、开放兼容：一方面确立确认、给付与形成诉讼作为基本类型；一方面又规定公益诉讼、选举诉讼等特别类型，较好处理行政诉讼方式的一般性与特殊性的关系。陈清秀认为，“一般而言，民事诉讼依其请求判决内容，可大致区分为确认诉讼、给付诉讼及形成诉讼三种类型，在行政诉讼上，于理论上亦属相同。然而在观察行政诉讼之分类时，必须考虑行政诉讼与民事诉讼相比较，有其特殊性存在，此种特殊性主要有下述二点……”即：（1）行政权之发动介入公法关系；（2）客观法秩序之维持[26]。

三、行政争议的制度指向：可诉性及其实现

（一）行政争议的可诉性

“行政争议的可诉性”，即英美法的司法审查可得性（the availability judicial review）。争议的可诉性，不仅是空泛的可能性，而且是要有确定的制度保障的现实性和可预期性。对行政诉讼法来说，首先的制度含义就是受案范围与诉讼类型的可行并且易行。“行政争议的可诉性”与“行政行为的可诉性”有联系也有区别，行政争议的可诉性，更为直接和实际，也更为根本和全面。在司法实践中，行政受案范围的拓展，也是先有争议的提起，才有行为的界定。1998年“田永诉北京科技大学案”，因学生与高校的争议被法院认定为一种行政争议而受理，从而把高校的学位授予行为纳入行政诉讼的受案范围⑰。行政行为在行政诉讼中只是起因或媒介，其直接起因和目的所在是解决争议。所以，已经很难使用行政行为的可诉性来概括行政诉讼法的受案范围，有必要以“行政争议的可诉性”代替“行政行为的可诉性”。

可诉性概念，统一了行政争议、受案范围与诉讼类型三者的辩证关系。一个有效的行政诉讼制度必须有正常的行政争议化解功能，这首先取决于能不能进入受案范围，有没有适当的诉讼方式。行政诉讼的程序性，其意义类似英国法的“程序先于权利”的原理。“法的可诉性指任何人为保护自己的任何权利而进行诉讼的可能性。显然，可诉讼属于法的可行性的重要方面，同时也直接与程序性相关。即使法律赋予公民在民商法事项、行政法事项甚至宪法事项（宪法性权利、违宪审查申请）以诉讼权，但若无程序上的保障也只能流于一句毫无用处的空话。”[27]

（二）最大化的行政诉讼受案范围

“权利依赖救济”[28]，行政诉讼受案范围的人为限制，必然导致救济的不充分和行政诉讼法的无效性。民事审判与行政审判采司法“二元诉讼主义”（双轨制），在“法律上的争议”之下，其前提是辨别行政争议与民事争议，但这也不应该成为限制受案范围的理由。受案范围本质上主要不是立法技术问题，而是立法政策的体制问题。一般来说，“行政国家”偏向限制行政诉讼的范围，“司法国家”偏向诉讼范围的最大化。依司法国家原理，凡是法律上之争议，无论民事或行政，都应服从司法统制，不得以列举的方式限定诉讼的对象[29]。从发展进程看，“现代国家”行政诉讼受案范围趋向扩大化，实乃民主化进程在司法制度上的体现。“行政诉讼范围是反映行政权、司法权以及公民的权利三者之间关系的制度设计，其在本质上反映了一个国家政治民主的程度及形式，反映出法治建设的完善程度。”[30]美国学者恩斯特·盖尔霍恩(Ernest Gellhorn)、罗纳德·M·莱文(Ronald M.Levin)认为，“在最近的司法决定的趋势和诸如APA的当代法律中，司法审查变得更加广泛和容易提起。”[31]

当然，既有“范围”之谓，即表示有可诉与不可诉之分。因为无论哪个国家或地区，都不可能把所有的行政争议完全纳入诉讼范围，对于国防行为、外交行为等政治性事项，以及囿于行政权与司法权之划分的行政内部行为，世界各国普遍定为排除之列。在受案范围存在一个梯度范围，“行政行为的司法审查的范围有一个从零到百分之百的幅度，也就是，从完全不能审查的问题，到完全可以司法裁判取代行政决定的问题。”[32]因此，从法治原则与法学理论出发必须结合国情，研究受案范围之可能性与可行性，即“最大化原则”的边界如何确定。

首先，行政诉讼范围制度的制度原则，依据法治理论的“有权利必有救济”原理，应该是受案范围的“最大化原则”。在这个原则之下，受案范围应当是以肯定性为原则，以否定性为例外。以我国《行政诉讼法》为例，其第二章“受案范围”第11条的肯定性规定应该是原则，第12条的否定性规定是例外。类似的，美国《行政程序法》也有肯定性的原则规定与否定性的例外规定⑱。该法对立法权关于司法审查的排除也有较大的制约，因为“《行政程序法》是一般法律，确定了总的审查原则，它规定在特殊情况下，国会要么排除审查，要么适用《行政程序法》以外的特别审查形式，而不能违背该法的规定。”[33]从而保障审查范围最大化原则的确定性。

其次，具体的制度形态与构成。范围的确定，包括确定标准，规定方式两个部分。确定标准，有事项标准与行为标准两种。事项标准，即按照事项来规定哪些事项可以纳入，哪些不可以纳入。行为标准，即具体行政行为与抽象行政行为如何在受案范围上进行限制。标准之下可以分为可诉行政争议与非可诉行政争议。如何来确定可诉行政争议的范围一般需要根据行政行为的种类、诉请保护的法定权益等实体化的标准来实现，并最终落实到范围的规定方式。一般来说有列举式、概括式、综合式三种。从最大化原则出发，一般应先概括的肯定，后列举的否定的综合式规定。

最后，行政诉讼受案范围在司法实践中的逐渐扩大。在司法实践中，法定的受案范围并非一成不变，尤其是当法定范围较窄，难以适应现实需求的时候，出于“能动司法”或“法官立法”的精神，法院通过法律解释，可以逐渐扩大行政诉讼的受案范围。也即，受案范围实然情况并非专属立法范畴，也可能在司法实践中或拓展或限制，这又取决于法院的司法政策与司法智慧。故此，有学者认为，“法院本着保护公民合法权利的宗旨，根据‘从实际出发，逐步扩大’的原则，在回应原告司法需求的过程中，日益扩大了行政诉讼的受案范围。”[34]

行政争议的受案范围不可能有一个明确无误的界限，在有无之间非此即彼。可诉与不可诉之间必然存在一个模糊地界，这个地界正是受案范围扩大的增长点和增长空间。因此，有学者从行政行为角度指出，“可以划入这一范围的行政行为学理与实务中包括行政合同行为、行政事实行为及其他可诉与否尚存在争议的行政活动。”[35]

（三）开放、有效的行政诉讼类型制度

行政诉讼是司法程序，其诉讼类型本质上也是一种程序制度（即司法审查程序，judicial review procedure），证据规则、审理规则、判决种类等，都是其构成要件或组成环节。“行政诉讼类型化有助于形成无漏洞的权利救济机制……有助于行政纠纷的实质性解决。”[36]诉讼请求的实现有赖于开放、有效的行政诉讼类型制度，因为“绝大多数的司法审查的诉讼请求也是在审查程序中产生，并且向行政法庭提出的。”[37]

首先，在分类标准上，应以民事诉讼类型为基础，以诉讼请求为统一标准，才能构建高度涵盖性、兼容性的行政诉讼基本类型；其次，应在民事诉讼类型基础上进行改造，使之更加契合行政诉讼的特点。比如，将形成之诉具体打造为撤销诉讼、变更诉讼，并且发展出“情况判决”以对撤销诉讼进行弥补和改造。目前的问题是如何重新构建，即，在现有的行政诉讼类型制度基础上如何构建，以便具有更强的开放性、兼容性和有效性。

表1 民诉与行诉的基本诉讼类型的改造关系

开放性、兼容性的诉讼类型要求制度设计要有稳定性，对种类繁多并且不断变迁、难以定义的行政争议要有“以不变应万变”的稳定性。最根本的一点就是要确定一个根本的分类标准，这个标准与行政争议紧密相关，而且又能贯通整个行政诉讼程序过程。纵观各种立法例和学术主张，主要的分类标准无非诉讼请求标准、争议事项标准、争议主体标准、争议性质标准等。按照事项分类，如行政合同诉讼、行政赔偿诉讼、行政征收诉讼……每种行政行为配置一种诉讼种类，如此难以穷尽和周延；按照争议主体，如日本的民众诉讼、机关诉讼等，在公共治理、主体界限模糊不定的情势之下，也捉衿见肘，穷于应对；按争议性质，如行政公益诉讼、选举诉讼等，也只能作为个别类型的补足，不能穷尽复杂的现实争议的性质。唯有诉讼请求，历经民事诉讼千百年实践考验，已大体成熟稳定。“根据诉的性质和内容”[38]，分类上无非三大种：形成诉讼、确认诉讼和给付诉讼。这也同样在行政诉讼法上可以适用，只需适当的改造即可。

行政诉讼的五种基本诉讼类型，还需要原告资格、证据规则等方面的改造，才能更具有兼容性。比如，原告资格，即诉权的配置，应该由单向的当事人恒定原则改为多向的当事人多元原则，允许行政主体、内部行政相对人、第三部门、事业单位等取得行政诉讼的原告资格，开拓“官告官”、“官告民”的新种类。如此，就可以容纳行政合同、行政指导、行政调解等新的争议类型。

四、代结语：以行政争议为中心的诉讼类型

行政诉讼类型制度应以行政争议的解决为中心，“行政纠纷形式的变化发展直接影响着行政诉讼类型的演变，影响着诉讼类型体系中各种诉讼类型之间关系的变化。”[39]发生行政争议，诉诸法院提出诉请，得依据所请适用不同的类型。在行政国家，国家行政权或公共行政权涉及越来越多的领域，采取越来越灵活而多样的方式，引起的行政争议也种类繁杂——但是，无论怎么变化、如何复杂，一旦进入诉讼程序中，无非三种请求：（1）请求法院变更或消灭某种法律关系；（2）请求法院确认某种法律关系是否合法存在；（3）请求法院判决对方作为或不作为[40]。对三种请求的裁判，也正是法院对行政争议的态度。

以行政争议为中心的诉讼类型制度，适应受案范围的最大化，有两种应对方式，一是增加类型，增加应对性；二是构建类型，增强容许性。如前所述，本文认为基本类型已经高度涵盖，并适当辅以特别类型。一方面，不能建构过于简单，应建构完备的类型化制度；另一方面，也不能过于复杂，如有些学者提出的七八种标准不一的分类，反而造成原告选择和法院适用的麻烦，导致了反类型化的批评。

行政争议的扩大化，也表现在新的争议类型。比如行政合同争议、选举争议、行政机关之间的权限与权益争议、行政内部行为争议、行政公益诉讼等。本文认为，除个别比较特殊的争议种类，如行政公益诉讼，因为原告与诉权问题需要根据具体问题并由个别法律法规来具体确定，以至作为基本法的行政诉讼法在立法上难以统一的以外，其他新的争议类型，比如行政合同争议，不必构建单独行政合同诉讼，而是应该通过基本诉讼类型的要件改造来容纳。以争议为中心的诉讼类型，并非在一时一事的规定上，而是以富有灵活性、容许性的功能结构来化解，形成开放、有效的类型化制度。

注释

①对此，马怀德教授认为：“当前我国社会矛盾纠纷不断增加的主要原因是公权力行使不规范，表现为社会政策和法律制度滞后、政府违法决策处置突发事件不当、行政执法不规范、法律实施不良、行政不作为、信息不公开等，预防化解社会矛盾纠纷的根本出路在于规范公权力行使，包括明确权力边界，规范立法权力，健全程序规则，规范决策和执法行为。”参见：马怀德.预防化解社会矛盾的治本之策:规范公权力[J].中国法学, 2012,(2).

②有学者概括为“行政诉讼范围论”、“行政诉讼类型论”、“行政诉讼判决论”。参见马怀德.行政诉讼原理[M].北京: 法律出版社, 2009: 99, 155, 387.

③马怀德教授把行政争议问题概括为“行政争议论”。马怀德.行政诉讼原理[M].北京: 法律出版社, 2009: 9.

④中国法律年鉴[G].2002-2013.

⑤中国法律年鉴[G].2003-2011.

⑥中国法律年鉴[G].2012.

⑦中国法律年鉴[G].2003-2011.

⑧台湾地区“行政院”.本院及所属机关诉愿案件收办统计表[G]；地方机关诉愿案件收办统计表[G]；“司法院”司法业务概况[G].2001-2012.

⑨日本《行政事件诉讼法》第6条：“本法所谓‘机关诉讼’，是指国家或者公共团体机关相互之间发生的，关于权限的有无或者行使的纠纷的诉讼。”

⑩中国法律年鉴[G].1997-2011.

⑪部分地方出现政府要求老百姓放弃上访，主动帮助其提起行政诉讼，但被拒绝的情况。说明当下中国行政诉讼制度的低迷、尴尬与困顿。

⑫中国法律年鉴[G].2012.

⑬参见《行政诉讼法解释》第13条。

⑭参见台湾“行政诉讼法”第9条。

⑮参见台湾“行政诉讼法”第35条。

⑯参见台湾“行政诉讼法”第9条。

⑰参见《中华人民共和国学位条例》第8条。据此，授予学位为法定授权行为。

⑱参见《美国法典》第5编第702条。该条第一句“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查”。而该条但书规定：“本条规定并不：（一）影响对司法审查的其他限制，或者法院依据其他适当的法定理由或衡平法理由不予受理或驳回救济请求的权力或职责。（二）授予准许救济的权力，如果其他允许起诉的法律明示或暗示应禁止给予所请求之救济”。

⑲本文认为，行政诉讼的司法审查性质出发，维持判决只适宜二审，在一审中不符合行政诉讼的功能与价值，是一种不合理的种类。

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