巨灾情景下我国政府不间断运行的关键职能探析

□马燕楠 张永领

[河南理工大学 焦作 454000]

引言

近年来国内外发生的一系列重大自然灾害，如2005年美国卡特里娜飓风、2006年印尼海啸、2008年汶川地震、2010年海地地震以及2012年日本大地震等，不仅造成巨大的人员伤亡和财产损失，而且也对灾区政府造成破坏性影响，导致政府部门人员损失和生命线设施遭到摧毁，致使政府不能有效组织救灾以及维护灾区社会稳定等基本职能。因此如何保障灾后政府关键职能的正常运行也是救灾的重要环节。

政府不间断运行（Continuity of Operations,COOP）指政府在遭遇核战争和其他灾难性事件时，能够确保政府履行关键性职能，维持关键职能正常运行[1]。政府不间断运行（COOP）起源于第二次世界大战时期，它是英国在不列颠战役中对抗德国空袭轰炸时首次提出的战略措施。随后在冷战时期，受到核攻击威胁的美国、英国、丹麦、德国等国家将发展政府不间断运行能力提上了议程。9·11事件之后，美国开始重视COOP内涵的扩展，其应用范围由最初的核攻击延伸到自然灾害、技术事故以及恐怖袭击事件中。

国外很多学者开展了关于COOP方面的研究，例如R Eric Petersen分析了当前美国国会存在的安全隐患，并对国会发展COOP提出了具体的建议[2]；Willie J Patrick分析了威尔明顿市紧急医疗服务系统不间断运行的问题[3]；Jessica L Lowther尝试着将损失评估模型HAZUS-MH应用于COOP方案的制定中[4]；Paul M Whitworth分析了灾难情景下公园在政府不间断运行中可能发挥的作用[5]；Blaine Reeder等提出了基于情景设计的大型市政公共卫生机构COOP的制定方案[6]。

目前，我国学者对巨灾情境下政府不间断运行领域的研究还较少，相关研究仅限在企业的业务持续管理（Business Continuity Management，BCM）进行了必要的探索[7～9]。所以加强我国政府巨灾情景下的政府不间断运行研究成为目前亟待解决的重要应急管理问题。而确认政府的关键职能又是政府不间断运行的前提和基础，因此，本文针对关键职能的相关研究将有利于提升政府救灾效率和确保政府的不间断运行。

一、巨灾的情景特征

（一）灾害损失十分惨重

巨灾造成大量的人员伤亡和经济损失，致使灾区建筑物大量坍塌，电力、交通遭到摧毁。如汶川地震，造成近7万人遇难，近2万人失踪，37万人受伤，造成的直接经济损失达8437.7亿元[10]。

（二）损失范围广

巨灾造成的损失范围广包括两个方面：第一，影响地域广，巨灾造成大面积的人员伤亡，如汶川地震受灾范围广泛，其重灾区面积超过12.5万平方公里，占四川省总面积的25.77%。第二，影响领域广，它不仅造成人员伤亡，而且还造成房屋、电力、通讯、水利、市政及交通运输等基础设施破坏，甚至还会对农业、林业以及生态环境造成损失或破坏。如2008年南方雪灾造成了湖南、湖北、安徽等10省区3287万人受灾，主要导致了人员伤亡与财产损失、交通中断、人员物资滞留、公共服务中断、物价上涨、农作物受害等六个方面的严重后果[11]。

（三）社会秩序混乱

巨灾破坏灾民生活和生存的基础设施，如果灾民得不到有效的安置，就会引发抢掠不断等治安问题。

（四）救灾十分困难

巨灾会导致大量建筑物倒塌，破坏供水、通讯、交通等公用设施，增加政府的救援难度。

二、政府关键职能在政府不间断运行（COOP）中的作用

（一）政府不间断运行（COOP）的内涵

巨灾发生后，为了有效救灾和维护社会治安，需要政府不间断的运行其关键职能（essential functions）[12]。美国FEMA认为COOP的主要目标有：（1）突发情况下保证当地政府部门、基本职能可以持续运营；（2）保护必要的设施、设备、记录和其他资产；（3）减少对关键设施的损坏程度；（4）降低伤亡，将破坏和损失降低到最小化；（5）完全投入精力为灾民的应急和及时有效地恢复重建服务。美国联邦准备宪章（Federal Preparedness Circular,FPC）第65号文件规定一个可行的COOP内容包括九大要素：计划和程序，识别关键职能，委任权，继任顺序，备用设施，可互操作的通信，关键记录和数据，测试、培训和演习，激活和转移程序[13]。

（二）确定政府关键职能的意义和作用

COOP的核心内容是保障政府关键职能的正常运行，明确哪些是关键职能成为确保政府不间断运行的必要条件。关键职能是根据政府突发事件处置中所需各项职能的紧迫性决定的。政府在巨灾发生前正确划分关键职能，有利于保证抢险救灾工作的有效运转。

三、我国巨灾情景下的政府基本职能分析

我国政府职能包括基本职能和具体职能。其中，基本职能主要分为四方面，即政治、经济、文化和社会公共服务职能[15]。而政府的具体职能是政府基本职能的最终表现形式。

（一）政治职能

政府政治职能的目的在于保卫国家安全、维护人民福祉和安定社会秩序。政治职能主要涉及到军事保卫、外交、维持社会秩序以及民主政治建设四个方面。强有力的军事保卫能力是维护国家领土完整、保证国家安全的前提；良好的外交有助于提升我国在国际舞台上的地位，并扩大我国的国际影响力；稳定的社会秩序是促进经济快速、高效发展的必要条件；我国社会主义国家的性质决定了必须大力推进民主政治建设的步伐。巨灾应对过程中政府政治职能中所涉及的具体职能包括军事保卫、外交和维护社会治安三个方面。

（二）经济职能

经济职能的目的在于快速发展经济，管理社会经济活动、规范市场秩序。政府通过经济职能合理配置资源，并进行宏观调控，同时提供公共产品和服务，从而保证经济的稳定发展和增长。同时，为了防止救灾过程中产生贪污、浪费等不良现象出现，必须加强对救灾物资使用、管理和回收过程中的监控。巨灾应对过程中经济职能中的具体职能包括用于筹措物资和对救灾物资的监控。

（三）文化职能

文化职能主要包括旨在促进全社会的文化、教育、科学、卫生、体育、道德伦理、风俗习惯、社会心理和社会观念等一系列文明和教化的政府行为[15]。民众的科学文化素质、自我保护意识以及逃生救灾能力都与巨灾造成的人员伤亡数量有着密切的联系。政府广泛宣传自救知识，使民众树立防灾减灾意识，提高公众自救互救和避险能力，减少公众生命财产损失。因此，灾前的应急技能教育和灾后的心理康复等，都属于文化职能中所涉及到的具体职能。

（四）社会公共服务职能

社会公共服务职能又称为社会职能，涵盖了调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进建立社会服务体系以及实施计划生育四个方面[16]。巨灾情景下，政府社会公共服务职能中所涉及的具体职能包括应急救援、物资供应、医疗救护、交通运输、关键基础设施恢复（生命线设施）、消防、灾民安置、信息沟通与组织协调这九个方面。

因此，巨灾情景下政府的具体职能主要包括15个方面，如表1所示。

表1 巨灾情景下政府具体职能

四、政府关键职能的确定及优先次序分析

（一）巨灾情景下政府关键职能的确定

1.明确关键职能的判断依据

根据美国的应急管理署（FEMA）在2004年制定的地方联邦政府COOP计划，关键职能的判断依据分为：（1）职能的重要性；（2）性能缺失造成后果的严重性；（3）临界时间。

2.确定政府关键职能

政府在巨灾发生后的主要工作包括救灾和维护社会治安。本文使用专家打分法邀请应急管理专家针对各项具体职能进行打分，同时根据职能的重要性、性能缺失后果的严重性以及临界时间三个标准确定关键职能。明确政府巨灾情景下的六大关键职能，即应急救援、资源保障、关键基础设施恢复、沟通协调、运输保障、灾民安置和维护社会治安。其中，应急救援是政府在应对巨灾过程中一切工作的核心，物资的有效供应有利于政府救灾行动的顺利展开，通讯设备、水和食品等基本生活设施是维持灾民生活的基本保障，政府各部门相互沟通协同救援有助于缩短救援时间，保障基本生活物资顺利送达，安置好灾民是维持社会稳定的前提和基础。最后，良好的社会治安是保证救援顺利进行的必要条件。

（二）基于AHP的政府关键职能优先次序分析

巨灾发生后，由于工作人员和工作场所的限制，并非所有的具体职能都能够快速启动，因此，必须确定关键职能。

1.建立层次结构模型。政府在突发事件应急响应过程中的的优先顺序是：生命拯救,突发事件的稳定以及财产保护[19]。突发事件的稳定主要指控制事态发展，同时还注重救灾效率和维护秩序两个方面，因此，本文将以下四点作为评价政府灾后关键职能重要性的标准：（1）生命拯救；（2）救灾效率；（3）维持秩序；（4）保护财产，如图1所示。

图1 关键职能排序层次结构模型

2.对生命拯救、效率、秩序、保护财产4项要素进行两两判断，构造判断矩阵，如表2所示。

表2 判断矩阵A-Ci

计算构造矩阵的特征值，其最大特征值为λmax=4.1396，对构造的判断矩阵进行一致性检验为CR=0.0523＜0.1，满足一致性检验。然后计算最大特征值所对应的特征向量，并进行标准化，得到如下所示的权向量：

3.以中间层各要素为准则，分别构建对应目标层的判断矩阵并计算。以生命拯救（C1）为例，对应急救援（P1）、资源保障(P2)、关键基础设施恢复(P3)、沟通协调(P4)、维护治安(P5)、灾民安置(P6)进行两两判断，构造如表3所示的判断矩阵：

表3 判断矩阵C1-Pi。

计算构造矩阵的特征值，其最大特征值为λmax=6.4923，计算判断矩阵的一致性比率CR=0.0781＜0.1，通过一致性检验，可以求出以生命拯救为准则的六项关键职能权重W1为：

根据上述步骤，同理可得到：

以救灾效率为准则的六项关键职能权重W2为：

以维持秩序为准则的六项关键职能权重W3为：

以保护财产为准则的六项关键职能权重W4为：

4.总排序，根据四个判断准则的权重以及每个准则下关键职能的权重，可通过以下形式求出政府关键职能的总权重：

将各权重数据代入上式中，计算结果如下：

从上式可知，应急救援（P1）、资源保障(P2)、关键设施恢复(P3)、沟通协调(P4)、维护治安(P5)、灾民安置(P6)的比重分别是：28.84%、17.39%，10.36%，9.19%，26.35%，7.87%。由此可知，政府六项关键职能的优先次序分别为：应急救援、维护治安、资源保障、关键基础设施恢复、沟通协调、灾民安置。

五、结论

1.结合我国政府的政治、经济、文化和社会公共服务四大基本职能，将政府在巨灾情景下的具体职能分为军事保卫、外交、维持社会秩序、筹措物资、监控（救灾物资、善款专用）、应急技能教育、心理康复、物资供应、医疗救护、运输保障、关键基础设施恢复（生命线设施）、消防、灾民安置、沟通协调和救援等15个方面。

2.以职能重要性、性能缺失造成后果的严重性以及临界时间为判断依据，从巨灾情景下政府的具体职能中筛选出关键职能，巨灾情景下政府的关键职能主要包括应急救援、资源保障、关键基础设施恢复、沟通协调、运输保障、灾民安置和维护社会治安等六个方面。

3.利用层次分析法对政府六项关键职能进行优先排序，优先次序为：应急救援、维护治安、资源保障、关键基础设施恢复、沟通协调、灾民安置。

[1]BARTH D.Continuity of Government[EB/OL].[2010-01-27].http：//www.barthworks.com/technical/continuitygovernment.htm.

[2]PETERSEN R E, SEIFERT J W.Congressional Continuity of Operations (COOP)：An Overview of Concepts and Challenges[R].Washington.D.C： Congressional Research Service,2004.

[3]PATRICK W J.Developing an EMS Continuity of Operation Plan for the city of Wilmington Delaware Executive Leadership[R].Wilmington： Wilmington Fire Department,2008.

[4]LOWTHER J L.Application of The HAZUS-MH Risk Assessment Tool In Planning For Continuity of Operations[D].Russellville： Arkansas Tech University, 2008.

[5]WHITWORTH P M.Continuity of Operations Plans：Maintaining Essential Agency Functions When Disaster Strikes[J].Journal of Park and Recreation Administration, 2009,24(4)：40-63.

[6]REEDER B, DEMIRIS G.Building the Pharaoh Framework Using Scenario-Based Design： A Set of Pandemic Decision-Making Scenarios for Continuity of Operations in a Large Municipal Public Health Agency[J].Med.Syst, 2010, 34：735-739.

[7]徐晨.运营持续管理在设施管理组织中应用研究[J].北方经济, 2012(8)： 102-103.

[8]海生.灾难中的企业生存法则——业务持续管理对我们意味着什么[J].上海质量, 2011(4)：67-70.

[9]靖鲲鹏，宋之杰.风险管理的新方法——业务持续管理[J].燕山大学学报, 2013(3)：92-99.

[10]闪淳昌.应急管理：中国特色的运行模式与实践[M].北京： 北京师范大学出版社, 2011.

[11]张海波.高风险社会中的自然灾害应急管理——以“2008年南方雪灾”为例[J].北京行政学报, 2010(3)： 38-42.

[12]BARTH D.Continuity of Government[EB/OL].[2010-01-27].http：//www.barthworks.com/technical/continuityg overnment.htm.

[13]孙关宏.政治学概论[M].上海： 复旦大学出版社,2008.

[14]刘长文.国家职能新说[J].首都师范大学学报,1999(3)： 15-19.

[15]张耀国, 岳亚东.政府职能转变与服务型政府建设之我见[J].公民与法, 2011(4)：28-30.

[16]夏保成.西方公共安全管理[M].北京： 化学工业出版社, 2006.