基于“责任政府”的职业教育经费投入问题探析

□李华玲

基于“责任政府”的职业教育经费投入问题探析

□李华玲

责任政府是责、权、利的统一。政府不但是职业教育的利益相关者也是利益的协调者，我国法律不但赋予了政府分配职业教育经费的“公权力”，还规定了政府在职业教育经费投入中的责任。但是，职业教育经费投入中出现政府投资责任转嫁、政策效度衰变、社会资金引导责任缺位等责任逃避现象。我们需要通过按照“责任先置与责任分置”的组织逻辑确定各级政府的责任担当，以公众满意度为标准建立政府绩效评价机制，勘定政府的权力与责任边界建立政府问责机制等途径来理顺政府在职业教育经费投入中的责任担当。

责任政府；职业教育；经费投入；责任担当

职业教育是教育与经济的最佳结合点，它不但关系到地方经济社会的发展，更是提升国民教育水平和劳动者素质，增强综合国力和国际竞争力，实现社会公平、构建和谐社会的重要途径。人、财、物是职业教育稳步发展的必要条件，因此经费投入具有基础性地位。根据我国的社会管理体制与教育体制，政府是社会的管理者与经营者，又是教育的主要投资者与举办者，法律不但赋予了政府发展社会与教育的重任，又赋予了政府分配社会资源的权力，“权力与责任共存”的公共管理理念就是“责任政府”的核心。因此，从“责任政府”的理论出发，分析政府在发展职业教育中的责任担当，有利于政府从法律制度与行为层面强化自身的“角色意识”，促进职业教育的健康快速发展。

一、职业教育经费投入中政府承担责任的法理分析

从行政法学的视角来看，“责任政府”的本质意蕴是指政府在行使社会管理职能的过程中，权力行使主体对权力授予者应履行的义务和承担的职责，政府违法或者行使职权不当，应当依法承担法律责任，实现权利和责任的统一。在中国语境中，“责任政府”强调行政体系的责任担当，即政府在行政过程中敢于担当责任，认真履行政府的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，切实做到依法行政，积极回应社会民众的诉求，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的诉求和利益。从现代民主社会的本质来看，公民与政府的关系就是一种 “委托—代理”关系，政府作为国家权力的执行机关，“它的权力来自公民主权的委托，权力的身份一旦确立，它就必须承担相应的责任。”[1]尽管我国“责任政府”建设的实践还需要进一步加强，但是这种民主理念却为人们所接受，并将法治政府和依法行政纳入政府行政追求的重要目标。因此，从法理的角度来分析政府特别是地方政府在职业教育经费投入中的责任与行政作为，有利于强化政府的责任意识和责任担当，正确处理好政府的责、权、利的关系。

（一）法律规定了政府在职业教育经费投入中的责任

建国以来，我国陆续颁布的教育领域的系列法律均对政府的权力（利）进行了明确：《中华人民共和国教育法》总则的第十五条指出：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”。第七章也规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”。《职业教育法》指出：“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划，行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”。在我国社会实践中，一些非法律形式的党政“决定”与政策往往比法律条文更具有可操作性与实效性，如 《中共中央关于教育改革和发展纲要》与 《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》等更进一步明确了我国职业教育实行的是“国务院领导下分级管理、地方为主、政府统筹经费的运行模式。”

（二）政府掌控职业教育经费分配的“公权力”

我国的经济行为方式主要表现为政府经济，即以政府为主体参与社会的资源配置及宏观经济管理，并且，政府经济活动的核心就是对公共财政进行合理分配，提升公共服务质量，这就意味着政府通过法律赋予的“公权力”掌握着社会资源的配置权（包括部分国民收入或国民生产总值的分配），以达到社会公共利益最大化的目标。就职业教育而言，政府可以代表社会向职业教育直接分配公共财政经费，或者通过提供资助、贴息贷款等间接拨款方式来主导职业教育经费的投入，促进职业教育的发展。

（三）政府集利益相关者与利益协调者于一身

公共政策的本意就是对公共利益进行权威性分配，因此，政府公权力的使用就是要协调各利益相关者的利益诉求与逐利行为。职业教育中存在学生、企业、政府等利益相关者，这些利益相关者各自的利益诉求、价值预期能否实现、实现程度如何都会直接影响他们参与职业教育的动力和信心。参与职业教育的学生期望能够通过时间与经济投入成本低的职业教育获得较好的职业技能与社会适应能力，以便在职场中具有更强的竞争力，从而为自己的生活增添稳定性与幸福感；企业以经济利益为核心追求，它参与职业教育是希望从中吸引、培养高技能人才，提高劳动生产率，达到经济效益的最大化；而政府举办职业教育可以提升社会就业率、发展经济、维护社会稳定，这不但是政府的法律义务，也是政府政治合法性的来源之一。可见，学生、企业与政府都是职业教育的直接受益者。但是，政府不仅仅是利益相关者，更是利益的协调者，因为法律已经赋予了政府一定的“公权力”来平衡企业、学生与政府之间的利益，通过政策的制定与实施使三者之间形成合理的张力，构成职业教育稳定协调发展的合理机制。因此，在政策制定与实施过程中政府的公权力必须受到制约，不能因为政府自身的利益诉求就挤占学生与企业的利益，而是在追求自身利益的同时不忘自身的责任与义务，甚至在适当的时候还要牺牲自己的利益。

根据 “权责利匹配原则”，职业教育应该实行“政府投入为主、家庭（个人）、企业、社会各界多渠道支持”的经费筹措机制。但是，职业教育的本质就是平民教育，其学生群体普遍存在家庭经济困难的现实，如果完全按照成本分担原则收费，一部分学生就会因此而失学；尽管在市场经济体制中企业是职业教育的重要受益主体，但是，我国并非完全市场化国家，企业、社会与个人参与职业教育的责任划分不清、回报机制还不够顺畅，在“投入”与“产出”无法匹配的情况下，企业、社会组织与个人出资参与职业教育的积极性难以激发。而政府不但有发展职业教育的法定义务以及拥有公共财政的分配权，更是职业教育的得利者，因此，政府理所当然要更多地担当职业教育经费投入的责任。

二、职业教育经费投入中的政府责任逃避问题剖析

尽管法律已经划定了政府在职业教育经费投入中的责任，但是，由于政府“利益人”的本性导致政府往往会利用自身的公权力而转嫁责任或逃避责任，造成职业教育投入的“阻滞”现象，从而影响职业教育的发展。

（一）投资责任的转嫁

“中央、省（市）、县”三级科层结构是我国行政体制的基本特征，尽管法律界定各级政府在职业教育经费投入中均是投资责任主体，但是，并没有法律规定三级政府具体的投资比例是多少，因此，在公共财政相对独立分割的背景下，各级政府往往会利用自身的权力将投资责任全部或者部分转嫁给下一级政府，造成基层政府的财政压力过大而不得不通过减少投入或删减部分投入。如中央政府通过遴选“国家级重点职业中专”对职业教育选择性投入，将大部分职业教育经费的投入责任转嫁到省级政府，而省级政府又遴选部分职业学校进行投入，将主要的投入责任转嫁到地级市或县，其结果是城市中基础较好的职业教育往往得到中央政府财政的“垂青”，而农村地区的职业教育因为地方政府财政不足而最为薄弱。尽管中央政府对部分基础薄弱的民族地区或者经济欠发达地区实行“财政转移支付”，但这对于全国职业教育总经费来说仅仅是“杯水车薪”，难以解决职业教育的发展困境。例如，改革开放以来我国出台了10多部专门的法律、法规与政策来发展民族地区的职业教育，但是，经过笔者的梳理，其中多数文件是中央和省级政府通过文件来强调地级市或县级政府的投入责任，而中央政府的财政责任划分不明显。尽管很多文件对职业教育经费的来源、筹措方式和途径都作了明确规定，但是，主要责任都落在了地方政府，而很多地方政府本身的财政自给率较低，根本无法完成投入，如“云南省大多数县级财政自给率为20%，甘肃甘南州财政自给率只有18.48%”。[2]笔者对西南某省2011年全省生均预算内教育事业费构成进行了分析，其中普通初中为4125.55元，普通高中为4867.87元，中等职业教育为4921.87元，普通高校为10140.61元，[3]中职教育经费虽略高于普通教育，但远低于高等教育，这与中职教育的生均成本应为普通教育的二至三倍的常识与要求相比远远不够。另外，笔者在调研中了解到西南某民族地区自实行中职教育免费政策至今，该自治州财政从未足额落实中央政府要求的配套资金，其中一位主管领导道出了地方政府的苦衷：“我们民族地区经济落后，首先得保证普通教育正常运转的经费啊，哪还能顾得上职教啊，它毕竟还可以求助企业和社会嘛”。可以看出，由于地方政府的财政能力有限，无法履行中央政府所规定的投入责任。再者，一些政府认为职业教育服务社会的外域性很强，本域政府不愿承担或故意规避投资主体责任，因而往往重普通教育、轻职业教育。

（二）政策效度的衰变

政策效度的衰变主要体现在中央政府的政策不能在地方政府完全落实，使原有的政策效度不断衰减。改革开放以来，我国已经相继出台了系列的职业教育经费政策，如《职业教育法》规定：“职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长，任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。”同样，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》也要求各级政府要优化财政支出结构，优先保障教育财政支出，把教育作为财政支出重点予以优先保障，严格按照教育法律法规规定执行。然而，由于这些法律与法规并没有明确界定政府责任，政策的可操作性与监督惩处措施不全，加上我国执法体系不够严密，特别是政府的违法成本过低，因此，不同层级的政府会基于自身的利益考量而对法律、法规与政策“打折”，使法律法规与政策的本意受到扭曲，政策效度自然就会在不同层级政府的流动中出现衰退或者变异的现象。特别是在一些财政状况不佳的地区往往会出现地方政府对中央经费投入拒不配套，甚至挪用、挤占与滞留等现象。西南某民族地区的一个职业学校校长沮丧道：“现在是年底了（2013年11月），我们今年的公用经费、学生生活补助费还没到位，我们必须抓紧追讨，否则，学校维持下去，只有关门了”。另一位民办职校校长更为愤怒：“中央财政拨款早就到地方了，但是地方各级政府、教育部门‘踢皮球’，我们只有准备组织学生到政府静坐讨要去，地方政府几乎没有匹配配套资金，职业学校真的办不下去了。”

（三）社会资金的引导责任缺位

政府作为职业教育的利益相关者与利益的协调者，因此，她不但要直接承担投资责任，更要充当社会协调者的角色，履行引导非财政资金参与职业教育的责任。我国社会资金远离职业教育既有历史文化原因，也有政策引导不力的原因。儒家传统文化中“君子不器”的重伦理、轻技艺的痼疾已积淀为读书人的重要价值取向，“修身、养性、齐家、治国、平天下”成为读书人的最高价值目标。由此衍生的贱工、贱农、贱商、贱技、“读书为做官家人”的就业观在国人观念中根深蒂固，使得个人在职业教育选择上丧失内在需求力。加之，我国第二、第三产业不够发达，城镇化、工业化程度不高，以及职业教育的“外溢性”，政府对企业投资职业教育的相关激励政策措施不完善，使得企业投资职业教育的热情十分有限。

观念的转变、热情的激发以及资金的参与都离不开政府舆论的宣传和政策引导。尽管国务院《关于大力发展职业教育的决定》以法规的形式要求：“广泛宣传职业教育的重要地位和作用，宣传优秀技能人才和高素质劳动者在社会主义建设中的重要贡献，提高全社会对职业教育的认识，形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围。”然而，光靠舆论宣传还不足以调动社会资金的积极性，更需要地方政府通过稳定而积极的政策引导，确定社会资金在职业教育利益中的收益，才可以促进社会资金通过投资、捐赠、合作等方式向职业教育领域流动，而我们目前还鲜见地方政府鼓励社会资金参与职业教育的政策与法规。笔者调查发现，西部某民族自治州近三年社会捐资职业教育总和仅为0.68万元，社会资金参与职业教育的总额不到100万元，无任何企业参与职业教育。当问及“政府对职业教育有关政策宣传过吗”，大多受访者表示“没有”、“很少”、“主要是学校宣传”，企业对投资职业教育的有关优惠、激励政策知之甚少。

三、职业教育经费投入中政府承担责任的机制构建

我国职业教育发展经费短缺与政府责任紧密相关，特别是财政投入问题涉及到了政府事务的价值取向与服务能力。各级政府担负着发展社会经济、改善社会民生、促进社会和谐等多种责任，而职业教育是促成政府履行多元化责任的重要途径，因此，这是政府不可推卸的责任。就当前的职业教育经费投入来说，最重要的是构建有效的责任机制促使各级政府切实担当责任。

（一）按照“责任先置与责任分置”原则确定各级政府的责任担当

现代政治学理论将人民与政府之间看成是一种“委托责任关系”：人民将权力委托给政府的前提就是政府必须提供良好的公共服务，促成社会良序的形成。因此，政府在接受人民权力委托的同时也就担负了责任。职业教育具有“公益性”大于“私益性”的特点，是国家受益多于个人受益的“准公共产品”，因此，政府天然地要担当主要的经费投入责任。当今，世界职业教育经费投入呈现“政府财政逐步增长、个人承担日渐减少”的发展趋势。美、德、丹麦等发达国家中政府成为职业教育最主要的投资者，在职业教育经费投入中起“杠杆”作用。如德国政府的财政投入占职业教育总经费的55%，美国占75%，丹麦也高达67—75%。[4]我国还处于职业教育起步和初步发展阶段，政府投入的主体地位不容动摇。

“责任分置”是指政府责任的纵向分置与横向分置。所谓的纵向分置就是按照我国的行政结构层级，将责任在中央、省、地市以及县（区）级政府之间清晰分置，不同层级的政府承担相应的投入责任；而横向分置就是指“将政府的责任按决策、执行与监督三项基本组织活动进行分置……实行决策权、执行权与监督权三权分立体制。”[5]因此，我们必须通过立法与政策形式强化政府间的责任分置。在纵向上要建立“教育需求、中央财政投入、地方财政投入三者相互协调的投融资机制”[6]中央政府要根据区域财政状况并在与地方政府进行协商的基础上划分财政投入责任，对于财政自给率差的区域要重点扶持，提升中央政府的责任，而地方政府要认真落实地方财政投入的责任担当，保证政府财政投入落实到位，既可以通过财政直接投入还可以通过减免职业学校建设的各种费用等方式间接投入。在横向上，要在各级政府部门之间合理设置相应的决策权、执行权与监督权，以重构责任政府间合理的责权关系，不但可以从制度上保障各级政府能有效地履行职责，还可以防止各级政府权力的滥用。

（二）以公众满意度为标准建立政府绩效评价机制

党的“十七大”报告中提出：“建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制。”政府在职业教育经费投入中的绩效不仅仅是以经费的多寡为目标，而是要看系统性与综合性效果，这样可以“为政府部门追求‘卓越’与‘高绩效’提供行动指南和衡量标准，而且也为政府责任机制的建立打下基础。”[7]

政府投入的绩效评价需要从资金是否足额拨付、资金的拨付周期、资金的使用效率等维度进行客观评价，而且这种评价并不是以上级行政评价为唯一途径，而是要通过第三方以公众的满意度为核心进行评价。另外，发展职业教育不仅需要政府直接投入足够的人、财、物等，还需要政府创新理念、优化社会环境、打造职业教育发展的“软”实力，因此，评级机制还需要涵盖多方面的软性指标，如通过政策引导增强职业教育吸附社会资源投资的能力；通过文化引领改变人们重伦理、轻技艺的落后观念，增强职业教育吸引力；非财政资金参与职业教育的积极性与畅通性；职教融资渠道的多样性等等。

（三）勘定政府的权力与责任边界，建立政府问责机制

哈耶克曾指出：“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的。”[8]对政府权力与责任边界的勘定需要以责任作为本位，只有这样才会明确政府权力的性质与行使范围，同时，责任本位也是对政府权力的制约，一旦政府权利越位或者履责不力就会受到一定的惩戒。而政府责任具有政治、法律与道德的内涵，其中的法律责任规定了政府及其成员必须在一定的法律法规中活动，范式违背法律法规的行政行为均属无效，并且相关责任者会受到追究。因此，在职业教育经费投入中，政府责任的核心就是要依靠法规政策的强制性来保证各级政府履行责任。

我国已经初步建立具有体系化的职教法规政策，并对各级政府的责任进行了划分，“依法治教”已经成为可能。如《中国教育改革与发展纲要》规定要“增加教育投入，国家财政对教育的拨款是教育经费的主渠道，必须予以保证。各级政府要树立教育投资是战略性投资的观念，合理调整投资结构，在安排财政预算时，优先保证教育的需求并切实做到《纲要》提出的‘三个增长’”。2005年国务院以行政法规的形式出台的《关于大力发展职业教育的决定》同样要求：“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境”。另外，还有其他相关方向性、基础性、原则性的法规政策虽然为职业教育经费投入政策执行提供了法规依据，但就职业教育经费保障尤其是地方政府经费投入缺位问题，缺乏监督惩处性法规。如中央财政拨付给各地的职业教育的经费用在哪里？用了多少？地方政府是否严格遵照中央指示及时、足额拨付、对违反法规政策、经费不拨付、拖延拨付、挤占、挪用等监督处理没有作出明确、具体的法规规定。尽管国家以法律的形式颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定：“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依据教育法有关规定给予处罚”。但对履行财政责任不到位的行为人或责任人缺乏具体的惩罚措施，造成违规成本过低，约束力和强制力松弛。因此，我们应以国家法规为依据，根据本地区实际，制定具体的、可操作的法规政策，约束地方政府投资行为，对违法行为人（责任人）苛以刑事、行政等法律责任，“规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡，保持责任与权力的统一……不但惩戒政府官员的渎职、失职行为，更要强化他们的责任意识与履责觉悟。”[9]同时，建立问责机制需要有公平合理的制度化程序，防范在实际运作中“权与责”的背反。

[1]毛寿龙.责任政府的理论及其政策意义[J].行政论坛，2007（2）：5-10.

[2]谢冰.我国少数民族地区民生问题与责任政府建设[J].科学·经济·社会，2009（1）：7-10.

[3]贵州年鉴2010年（教育部分）[EB/OL].http://www.gzgov.gov.cn/FileLibrary/Uploads/.

[4]李惠艳.中等职业教育经费投入中的政府行为分析[D].东北师范大学,2007：36.

[5][9]陈国权,王勤.责任政府：以公共责任为本位[J].行政论坛，2009（6）：15-19.

[6]李华玲.对我国农村职业教育财政政策的回顾与建议[J].职教论坛，2013（31）:35-39.

[7]张劲松，涂益杰.县级政府能力绩效评估的内涵、依据及其模式[J].理论导刊，2006（6）：8-11.

[8]（美）哈耶克.自由秩序原理（上卷）［M］.邓正来译.北京：生活·读书·新知三联书店，1997：99.

G710

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1001-7158（2014）10-0072-05

李华玲(1969-)，男，湖南新宁人，贵州兴义民族师范学院南北盘江流域文化发展研究中心专职研究员，教育科学学院副教授，研究方向为高等教育和职业教育。

教育部人文社会科学研究规划基金项目 “职业教育政策执行监督机制研究”(编号:13YJA880013)，主持人：董仁忠。

责任编辑 刘扬军